吳思

國以民為本，民以食為天。2015年7月1日正式通過并實(shí)施的《國家安全法》明確提出健全糧食安全保障體系，糧食安全上升為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

在糧食產(chǎn)量十一連增的背景下，中央多次關(guān)注并強(qiáng)調(diào)糧食安全問題，意味著什么？

“中國用不到世界十分之一的耕地，生產(chǎn)了世界四分之一的糧食，養(yǎng)活了占世界近五分之一的人口，成就不可謂不大，但繁榮之下亦有隱憂?！?1月15日，在由國務(wù)院發(fā)展研究中心指導(dǎo)、國研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部和中國經(jīng)濟(jì)年鑒社共同主辦的“2015中國糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會(huì)”上，國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉指出，中國糧食和食品安全領(lǐng)域面臨三大新挑戰(zhàn)：資源環(huán)境代價(jià)、國際市場影響、質(zhì)量安全隱患。

針對上述問題，來自國內(nèi)外的政府官員、專家學(xué)者和農(nóng)業(yè)企業(yè)高管進(jìn)行了多場研討。與會(huì)者認(rèn)為，為應(yīng)對新挑戰(zhàn)，應(yīng)制定長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略和政策，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，培育增長新動(dòng)力，加強(qiáng)國際合作，完善食品安全監(jiān)管框架。

糧食安全新挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布的《2015年全球糧食安全指數(shù)》顯示，調(diào)查涵蓋的109個(gè)國家中，在糧食普及程度、可負(fù)擔(dān)程度以及品質(zhì)安全三大指標(biāo)上，中國分列第39名、第50名、第38名。

供給方面，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任陳錫文介紹說，“總體上看，中國糧食供給極為充分，國內(nèi)產(chǎn)量、進(jìn)口數(shù)量、社會(huì)庫存量均在增長?！弊?004年以來，中國的糧食已連續(xù)十一年增產(chǎn)，2014年糧食產(chǎn)量達(dá)6億噸，預(yù)計(jì)2015年將繼續(xù)增產(chǎn)700-800萬噸左右，人均糧食占有量接近450公斤，達(dá)到歷史最高水平。在國內(nèi)糧食產(chǎn)量不斷增長的同時(shí)，進(jìn)口數(shù)量也在不斷增加，2014年進(jìn)口糧食共1.04億噸，2015年該數(shù)據(jù)有可能達(dá)到1.05億噸到1.2億噸，種類幾乎覆蓋所有農(nóng)產(chǎn)品。

價(jià)格方面，李偉分析指出，國內(nèi)糧食價(jià)格受國際市場影響日益加深，是中國糧食安全面臨的突出問題。據(jù)測算，2015年1-9月份國內(nèi)小麥、玉米、大米的平均價(jià)格比進(jìn)口到岸完稅價(jià)分別高出36.6%、50.6%、41.6%。“近年來中國不斷提高稻谷、小麥最低收購價(jià)和玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，有力促進(jìn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。但隨著內(nèi)部條件的變化，國內(nèi)糧食價(jià)格與國際市場嚴(yán)重背離，國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛的問題日益突出，糧食價(jià)格支持政策面臨新的挑戰(zhàn)?！?/p>

國內(nèi)外糧食價(jià)差同時(shí)體現(xiàn)在國內(nèi)市場價(jià)格上漲和國際市場價(jià)格下跌。2015年進(jìn)口糧食總量比去年同期增加了27.4%，但總價(jià)款反而下降了3.4%，可見國際糧食價(jià)格下跌非常明顯。而國內(nèi)糧食價(jià)格高于進(jìn)口價(jià)格，用糧企業(yè)更多轉(zhuǎn)向便宜的進(jìn)口替代品；同時(shí)中國各級(jí)政府高價(jià)托收，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量三量齊增。李偉說，這種三量齊增的狀況，在世界200多個(gè)國家和地區(qū)都是很少出現(xiàn)的。庫存擠壓嚴(yán)重，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，如何完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、完善糧食收儲(chǔ)制度、統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)市場和兩種資源，是中國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的重大課題。

品質(zhì)安全方面，目前中國食品質(zhì)量安全隱患仍然較多。李偉表示，食品質(zhì)量安全問題隱蔽性強(qiáng)，生產(chǎn)者、經(jīng)營者與消費(fèi)者、監(jiān)管者信息不對稱，尤其面對2億多農(nóng)戶、40多萬家食品加工企業(yè)、300多萬個(gè)食品經(jīng)營主體，政府實(shí)施有效監(jiān)管難度較大。值得注意的是，進(jìn)口食品的質(zhì)量也不能讓人放心。受全球復(fù)蘇疲軟、消費(fèi)市場低迷、生產(chǎn)成本持續(xù)提高等因素影響，一些食品企業(yè)為了維持利潤，減少了對質(zhì)量管理的投入，全球食品安全問題頻發(fā)。

中央每次提出糧食安全問題，都有現(xiàn)實(shí)的背景：庫存壓力、調(diào)運(yùn)困難、價(jià)格承壓、進(jìn)口波動(dòng)，供求關(guān)系出現(xiàn)緊平衡等。中國農(nóng)業(yè)部副部長屈冬玉坦言，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入了新常態(tài)，面臨諸多挑戰(zhàn)，包括國內(nèi)外價(jià)格差距拉大，過度進(jìn)口壓力增加，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本顯著上升，出口增長乏力等。

此外，李偉也強(qiáng)調(diào)，中國可持續(xù)保障糧食和食品安全的基礎(chǔ)并不牢固，在外部市場環(huán)境和內(nèi)部要素配置方面仍十分脆弱，其中一個(gè)突出問題是資源環(huán)境代價(jià)過大。李偉列出了幾組數(shù)據(jù)：用水方面，中國農(nóng)田灌溉水的有效利用系數(shù)僅為0.52，比世界先進(jìn)水平低0.2個(gè)百分點(diǎn)，糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)際用水量普遍超過水資源可持續(xù)的利用量；化肥方面，中國的使用強(qiáng)度是世界平均水平的2.7倍，過度使用化肥導(dǎo)致土壤酸化造成的污染成本超過了增產(chǎn)的收益；農(nóng)藥方面，中國單位面積使用量是世界平均水平的2.5倍?！澳壳爸袊Z食增產(chǎn)基本還是走要素投入的老路。如果繼續(xù)以這種透支資源環(huán)境的方式進(jìn)行糧食生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)將被破壞，今后糧食產(chǎn)量的可持續(xù)增長必然面臨更大挑戰(zhàn)?！?/p>

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

相比于糧食產(chǎn)量問題，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展同樣需要關(guān)注。國家發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司副司長方言指出，總量和質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)、需求與資源、成本與效益問題，是下一步農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要破解的難題。而中國糧食供大于求的現(xiàn)狀，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)部種植司副司長潘文博表示，推進(jìn)新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的四大任務(wù)分別是，構(gòu)建糧經(jīng)飼均衡發(fā)展的三元種植結(jié)構(gòu)，構(gòu)建適應(yīng)市場需要的品種結(jié)構(gòu)，構(gòu)建生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的區(qū)域結(jié)構(gòu)，構(gòu)建種地養(yǎng)地結(jié)合的耕作制度。

新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)是玉米。近日農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于玉米種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》，旨在進(jìn)一步優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。

對此，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊的解讀是，過去七年中國玉米臨儲(chǔ)收購價(jià)格一路走高，在保證農(nóng)民收入的同時(shí)，付出的代價(jià)不小。國際市場價(jià)格一路向下，價(jià)格倒掛導(dǎo)致國際市場玉米大舉進(jìn)入，農(nóng)民擔(dān)心賣糧難，下游加工企業(yè)、糧食存儲(chǔ)和國家財(cái)政壓力急劇增大?！拔磥韺⒏⒅厣a(chǎn)能力的保護(hù)和提升，而不是產(chǎn)量每年都要大幅度增長。”

值得注意的是，在上述指導(dǎo)意見中，玉米調(diào)整的重點(diǎn)區(qū)域是非優(yōu)勢區(qū)域。對此，方言認(rèn)為，結(jié)構(gòu)調(diào)整的一大目的是解決庫存問題，但庫存恰恰集中在主產(chǎn)區(qū)。在保護(hù)主產(chǎn)區(qū)的前提下，主產(chǎn)區(qū)的玉米是否可以有所調(diào)整、能否通過建立大豆保護(hù)區(qū)的方式推動(dòng)玉米、大豆輪種，都值得進(jìn)一步探討。

而對于區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整，方言認(rèn)為難度更大。她建議，一是讓玉米帶和飼料帶有機(jī)結(jié)合，減少調(diào)運(yùn)；二是對新疆、甘肅和華北平原等地下水嚴(yán)重超采區(qū)調(diào)整作物結(jié)構(gòu)；三是在西部地區(qū)和西南重金屬污染區(qū)退耕還林、退耕還草，保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！耙?yàn)樯婕暗睫r(nóng)民的切身利益，難度非常大。近30年來只有棉花進(jìn)行過一次區(qū)域布局調(diào)整，所以需要中央財(cái)政給予必要的補(bǔ)貼?！?/p>

耕作制度調(diào)整也是在糧食供過于求時(shí)采取輪作休耕來調(diào)節(jié)糧食供求狀況。中國過去習(xí)慣于藏糧于倉、藏糧于民、以豐補(bǔ)歉，過度關(guān)注擴(kuò)大糧食播種面積和提高單產(chǎn)。而實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，雖然不生產(chǎn)糧食，但土地休耕后可以提高耕地質(zhì)量，糧食生產(chǎn)能力還在。韓俊透露，他此前與美國農(nóng)業(yè)部副部長邁克爾·斯邱茲（Michael Scuse）就美國休耕制度的政策效果進(jìn)行過討論，達(dá)成的共識(shí)是：休耕不是為了控制產(chǎn)量，更多是考慮環(huán)境脆弱，而且休耕的規(guī)模很小，不會(huì)對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生太大影響。

結(jié)構(gòu)不合理與收儲(chǔ)價(jià)格直接相關(guān)，改革的基本取向是減少價(jià)格支持政策對市場的扭曲影響。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策正是在這樣的背景下提出。陳錫文表示，目前已基本形成共識(shí)，即在國內(nèi)糧食產(chǎn)量達(dá)6億噸的水平下，可以不再尋求刺激產(chǎn)量增產(chǎn)的價(jià)格支持政策。歐盟委員會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展總司代副司長約翰·克拉克（John Clarke）建議，可以改變補(bǔ)貼的形式，不與價(jià)格和產(chǎn)量掛鉤，而是與環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約聯(lián)系起來。

當(dāng)然，結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐不會(huì)太快。潘文博強(qiáng)調(diào)，一方面，國內(nèi)市場消費(fèi)需求不振、國際市場進(jìn)口沖擊，都對結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來影響。結(jié)構(gòu)調(diào)整也要遵循市場規(guī)律，政府只能通過試驗(yàn)示范引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整；另一方面，也需要警惕供求形勢出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

“十三五”規(guī)劃建議中提出，要大力推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈建設(shè)。

科技是農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。其中，生物技術(shù)和信息技術(shù)將引導(dǎo)未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

韓俊表示，生物技術(shù)是大有可為的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)，在“十三五”規(guī)劃建議中，生物技術(shù)也被列入重點(diǎn)發(fā)展的核心技術(shù)清單。不可否認(rèn)，非轉(zhuǎn)基因育種對農(nóng)業(yè)增長起到了長足作用。而對于轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)，中國在政策研究上大膽積極，監(jiān)管方面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格監(jiān)管，在推廣方面仍然謹(jǐn)慎。主要考慮到生物技術(shù)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是繞過監(jiān)管進(jìn)入國內(nèi)的轉(zhuǎn)基因生物。

在生物技術(shù)方面，杜邦先鋒北亞區(qū)生物技術(shù)與政府關(guān)系總監(jiān)王琴芳分享了一組數(shù)據(jù)，說明生物技術(shù)如何促進(jìn)糧食安全和增加農(nóng)民收入。生物技術(shù)作物自1995年首次在美國商業(yè)化種植以來，目前已在128個(gè)國家推廣。數(shù)據(jù)顯示，過去20年生物技術(shù)的商業(yè)化，使得農(nóng)作物產(chǎn)量平均提高22%，農(nóng)藥使用量減少37%，農(nóng)民收入增長高達(dá)68%。

北大未名生物工程集團(tuán)有限公司董事長潘愛華認(rèn)為，生物經(jīng)濟(jì)理論不應(yīng)該是簡單的生物技術(shù)概念，實(shí)際上可以衍生出很多生物經(jīng)濟(jì)模式和生物經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、市場、金融的協(xié)同發(fā)展。

信息技術(shù)是發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。孟山都亞洲企業(yè)事業(yè)部總監(jiān)高勇介紹說，孟山都已經(jīng)從生物技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)科學(xué)應(yīng)用，包括并購了氣候公司、精準(zhǔn)播種公司和土壤分析公司，發(fā)展大數(shù)據(jù)下的精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)。“農(nóng)戶每年要做很多決策，從生產(chǎn)規(guī)劃、種植前準(zhǔn)備、種植期管理到收獲，光靠經(jīng)驗(yàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依靠數(shù)據(jù)科學(xué)，這些新技術(shù)和工具能夠幫助農(nóng)民做出更好的決策?！?/p>

李偉還強(qiáng)調(diào)，在提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力方面，必須把農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新結(jié)合起來。

對比中國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模普遍很小的情況，歐美等國家糧食產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶都是大規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，這樣可以將良種、良法和良機(jī)有效結(jié)合起來。

在堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位前提下，如何真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的突破創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是目前及今后一個(gè)時(shí)期，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程面臨的一個(gè)難題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶表示，從中國已有的實(shí)踐看，除了經(jīng)營權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場兩種方式外，爭議比較大的方式是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。當(dāng)前，在滿足農(nóng)民自愿、不改變農(nóng)業(yè)用地用途的前提下，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)業(yè)用地，在法律層面沒有障礙，但政策上卻不提倡、不鼓勵(lì)。

葉興慶進(jìn)一步指出，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的作用應(yīng)是綜合者或合成商。農(nóng)民和企業(yè)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中可以有所分工，生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)戶承擔(dān)，工商企業(yè)更多在提供生產(chǎn)資料、專業(yè)服務(wù)、深加工等方面發(fā)揮作用。

中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心主任黃季焜曾經(jīng)就經(jīng)營規(guī)模問題在東北和華北地區(qū)做過調(diào)查。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大到農(nóng)民人均100畝比較合適，規(guī)模再擴(kuò)大，會(huì)出現(xiàn)單產(chǎn)下降、生產(chǎn)成本提高的問題。而且在上述規(guī)模下，18億畝耕地只需要1800萬農(nóng)民，還有1億多農(nóng)民需要轉(zhuǎn)移。所以，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變方面，政府應(yīng)慎重考慮。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副主任陳良彪也認(rèn)同這一觀點(diǎn)：農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模并非越大越好，未來中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式很可能出現(xiàn)兩種完全不同的趨向。一種是小眾化的特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，以中小規(guī)模為主，因?yàn)檫@些產(chǎn)品對環(huán)境條件要求非?？量蹋瑪U(kuò)大規(guī)?？赡軐?dǎo)致品質(zhì)下降；另一種是大眾化日常消費(fèi)的農(nóng)產(chǎn)品，朝著規(guī)?；较虬l(fā)展，因?yàn)檫@些產(chǎn)品強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，只有通過機(jī)械化大生產(chǎn)才能提高效率。

重塑食品安全產(chǎn)業(yè)鏈

食品安全與糧食安全相輔相成。“十三五”規(guī)劃建議明確提出了食品安全戰(zhàn)略?！斑@是中國政府首次在五年發(fā)展規(guī)劃中將食品安全戰(zhàn)略提到這樣的高度，成為十幾項(xiàng)國家重大戰(zhàn)略中的一項(xiàng)?！表n俊說。

德國聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)部食品安全與獸藥事務(wù)司司長比昂哈德·庫勒（Bernhard Kuhnle）認(rèn)為，食品安全包括政治層面、科學(xué)層面、管理層面和產(chǎn)業(yè)層面。其中，產(chǎn)業(yè)是最關(guān)鍵的一環(huán)，必須進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈的管理。

中國食品藥品監(jiān)督管理總局副局長滕佳材也表示，保證食品產(chǎn)業(yè)素質(zhì)是食品安全的基礎(chǔ)，必須轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，加快農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，在生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化方面取得突破。支持大中型企業(yè)率先建立可持續(xù)、可追溯的質(zhì)量安全管理體系，以龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，靠產(chǎn)業(yè)升級(jí)提升食品安全保障水平。

全產(chǎn)業(yè)鏈管理的難點(diǎn)是大量小而散的農(nóng)戶和食品企業(yè)。新西蘭初級(jí)產(chǎn)業(yè)部部長內(nèi)森·蓋伊（Nathan Guy）在論壇上曾向韓俊詢問中國有多少農(nóng)戶。韓俊回答說，中國有2億多農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，平均每個(gè)農(nóng)戶不到1公頃土地，養(yǎng)三五頭牛、三五頭豬，規(guī)模很小。這種極度分散的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，給中國從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

韓俊表示，協(xié)作式供應(yīng)鏈?zhǔn)谴_保食品安全的重要工具，也將倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革。協(xié)作式供應(yīng)鏈?zhǔn)侵干a(chǎn)者、中間商、加工商及采購商，對生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、什么時(shí)候交貨、質(zhì)量安全要求和價(jià)格等做出的一種穩(wěn)定安排。其特點(diǎn)是各相關(guān)方之間建立信任、共贏的伙伴關(guān)系。

關(guān)于小農(nóng)戶如何融入農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈并與農(nóng)業(yè)企業(yè)協(xié)作，世界銀行、國務(wù)院發(fā)展研究中心、聯(lián)合國糧農(nóng)組織都曾總結(jié)過國際成功經(jīng)驗(yàn)。“這說明在諸多不同條件下，小農(nóng)戶通過中間商、牽頭農(nóng)戶、公司和合作社，與市場取得了連通?！表n俊進(jìn)一步指出。

在政府監(jiān)管方面，滕佳材表示，標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)缺失是發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的最大隱患。據(jù)他透露，國家食藥監(jiān)總局正在積極配合有關(guān)部門制定標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測、評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)的自修訂，力爭在“十三五”期間建立起與國際接軌的食品安全監(jiān)管體系。

世界銀行全球農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐局首席農(nóng)村發(fā)展專家帕沃·艾力斯提（PaavoEliste）認(rèn)為，目前中國監(jiān)管的重點(diǎn)是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的檢測，導(dǎo)致監(jiān)管能力有限，難以應(yīng)對這么多的小企業(yè)。政府部門可以從檢測模式轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)管理模式，進(jìn)行更加嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制。

聯(lián)合國項(xiàng)目事務(wù)廳中國辦事處首席代表羅響則建議，食品安全更多要依靠市場力量推動(dòng)，通過市場力量引導(dǎo)大企業(yè)采用更嚴(yán)格的質(zhì)量要求，食品安全最終要靠公眾解決。

開放的糧食安全政策

實(shí)現(xiàn)糧食安全有三種模式，即自給自足（self-sufficiency）、自力更生（self-reliance）和合作安全（cooperative security）。糧食自給自足，就是依靠國內(nèi)或區(qū)域內(nèi)的耕地資源、水資源和農(nóng)業(yè)技術(shù)，生產(chǎn)出足夠的糧食，以滿足本國或本地區(qū)不斷增長的糧食需要；糧食自力更生，就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擺脫貧困，提高糧食購買力，通過自由貿(mào)易實(shí)現(xiàn)糧食安全；糧食合作安全，就是把自給自足和自力更生結(jié)合起來，建立區(qū)域間、國家間的糧食合作安全模式。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織駐中國、朝鮮及蒙古國代表柏希·潘克禮（Percy Misika）認(rèn)為，自給自足模式下，并不一定意味著該國的居民都能獲得充足的糧食，一些糧食凈進(jìn)口國的居民也存在營養(yǎng)不良問題。而隨著全球市場越來越開放，一些缺少主糧的國家開始運(yùn)用自力更生的策略。中國是把兩個(gè)策略結(jié)合起來，且更多傾向于立足國內(nèi)的自給自足。

西班牙農(nóng)業(yè)、食品及環(huán)境部副部長卡洛斯（Carlos Cabanas Godino）認(rèn)為，在糧食安全方面，貿(mào)易必須發(fā)揮更加重要的作用。“讓那些具有優(yōu)勢的國家生產(chǎn)它們最擅長的產(chǎn)品進(jìn)入市場，可以增加全球糧食生產(chǎn)效率，提升本土產(chǎn)業(yè)的競爭力，并提高土地、水資源的利用效率，最終使消費(fèi)者受益?！?/p>

比昂哈德·庫勒坦言，如何找到農(nóng)業(yè)貿(mào)易合作新機(jī)會(huì)一直是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。他提出，互信以及遵守規(guī)則是國際合作的重要基礎(chǔ)，所以政府的主要責(zé)任是創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，確保貿(mào)易伙伴之間建立互信，確信對方的食品質(zhì)量安全并符合法律法規(guī)要求。

加拿大農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)食品部司長潘克禮（Kris Panday）也建議，增進(jìn)互信可以通過加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)來實(shí)現(xiàn)，也就是以科學(xué)和技術(shù)為基礎(chǔ)開展國際貿(mào)易，包括改善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易流、制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)管框架等。

農(nóng)業(yè)是國際貿(mào)易中保護(hù)程度最高的行業(yè)，針對當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中存在的種種壁壘，潘克禮說，對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的監(jiān)管程序應(yīng)是有效的和開放透明的。澳大利亞農(nóng)業(yè)部副部長喬·埃文斯（Jo Evans）則建議，雙邊和多邊自由貿(mào)易協(xié)定對進(jìn)一步降低貿(mào)易壁壘頗有成效，可以確保動(dòng)植物質(zhì)檢、食品安全、技術(shù)準(zhǔn)入等標(biāo)準(zhǔn)相一致。

李偉表示，為保障未來中國的農(nóng)業(yè)安全和糧食安全，需要著眼于全球進(jìn)行布局，包括農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一方面，中國將會(huì)參與國際糧食市場和糧食貿(mào)易以保證國內(nèi)糧食安全。漸進(jìn)和可預(yù)期的糧食進(jìn)口增長能實(shí)現(xiàn)雙贏，堅(jiān)持適度進(jìn)口是要長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本政策，這依賴于多元、穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易體系。另一方面，在中國無法提供足夠的高質(zhì)量耕地和水資源的情況下，在全球布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也成了中國的應(yīng)有之舉。

事實(shí)上，中國已有一些農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”了，以中糧集團(tuán)和黑龍江農(nóng)墾總局為典型代表。在政府層面，中國也已開始進(jìn)行政策布局。如國家發(fā)改委制定“農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略規(guī)劃”，未來國內(nèi)企業(yè)到境外投資農(nóng)、林、漁（業(yè)）都將獲得包括財(cái)政、金融、稅收和保險(xiǎn)在內(nèi)的一系列政策支持，相關(guān)部委的扶持政策都已經(jīng)或即將陸續(xù)出臺(tái)。

陳錫文表態(tài)稱，中國鼓勵(lì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，最重要的目的是解決當(dāng)?shù)毓┣笃胶?，增加全球糧食供給，因此，走出去后應(yīng)根據(jù)國際市場供求狀況選擇優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品開展生產(chǎn)，而不是和國內(nèi)供求結(jié)合起來?！坝胁糠秩嗽谶@個(gè)問題上想法過于陳舊。中國企業(yè)走出去初期，耕地的生產(chǎn)條件、基礎(chǔ)設(shè)施都不會(huì)是當(dāng)?shù)刈詈玫?，生產(chǎn)成本往往較高，但不可能要求國內(nèi)企業(yè)以高于國際市場價(jià)格購買這些糧食；同樣，當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)能力提高、生產(chǎn)成本下降后，國內(nèi)企業(yè)也不可能要求其進(jìn)口到國內(nèi)的價(jià)格低一些，最終都會(huì)是按照國際市場價(jià)格來成交?！?/p>

與此同時(shí)，國外農(nóng)業(yè)企業(yè)也在中國尋求投資機(jī)會(huì)。據(jù)悉，全球四大糧食貿(mào)易企業(yè)正在開展中國港口建設(shè)的調(diào)研，探索港口混合所有制路徑。ADM公司全球副總裁兼亞太區(qū)總裁羅逸銘（Ismael Roig）表示，促進(jìn)中國基礎(chǔ)設(shè)施包括物流網(wǎng)絡(luò)的私人投資，可以提升國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的競爭力和安全度，降低生產(chǎn)成本?！爸袊称肺锪飨到y(tǒng)存在分散化、效率低的問題，使得進(jìn)口產(chǎn)品比國內(nèi)產(chǎn)品有更多的競爭優(yōu)勢，應(yīng)該促進(jìn)鐵路和港口的投資，特別是鼓勵(lì)非國有企業(yè)參與其中?！?

2013年以來，中國一直致力于推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)。在李偉看來，“一帶一路”戰(zhàn)略中最容易操作的應(yīng)該是農(nóng)業(yè)?！皯?yīng)鼓勵(lì)以企業(yè)為主體，以‘一帶一路沿線國家為重點(diǎn)地區(qū)，以倉儲(chǔ)、物流、加工等為重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能合作，連接全球主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈?！?/p>

卡洛斯表示，“一帶一路”倡議為農(nóng)業(yè)合作提供了絕佳的機(jī)會(huì)。過去在WTO框架下，農(nóng)業(yè)貿(mào)易合作有了很好的基礎(chǔ)，但在衛(wèi)生檢疫、技術(shù)等方面仍存在阻礙，“一帶一路”合作中應(yīng)特別注意避免這些問題，通過互信、透明、信息共享，保障各國糧食安全。

“十三五”農(nóng)業(yè)新規(guī)劃

國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員兼辦公廳主任、宏觀經(jīng)濟(jì)研究部部長余斌表示，“十三五”規(guī)劃建議中，著重闡述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念。除了開放發(fā)展沒有直接涉及三農(nóng)問題，其他四大發(fā)展理念都專門對三農(nóng)問題進(jìn)行了論述。與此同時(shí)，《農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》正式出臺(tái)，這是今后五年農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)。該方案提出了深化農(nóng)村改革總的目標(biāo)、大的原則、基本任務(wù)和重要路徑，明確了當(dāng)前農(nóng)村改革的五大領(lǐng)域。

韓俊深入?yún)⑴c了上述兩個(gè)文件起草工作。他表示，這兩個(gè)政策藍(lán)圖均指向三大政策目標(biāo)，即到2020年國民生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民收入翻一番、全面脫貧、1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居。這三個(gè)政策目標(biāo)將會(huì)對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革產(chǎn)生重大影響。

據(jù)韓俊判斷，在需求方面，中國今后五年甚至更長時(shí)期內(nèi)，糧食和食品消費(fèi)總量會(huì)持續(xù)增長，同時(shí)消費(fèi)結(jié)構(gòu)處在持續(xù)轉(zhuǎn)變的過程中，除了口糧、主糧的消費(fèi)會(huì)下降外，其他食品的消費(fèi)還有很大空間。在供給方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的土地資源、水資源約束將日益嚴(yán)峻，這對中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國際合作提出了新的需求。

針對中國糧食政策目標(biāo)和糧食安全戰(zhàn)略是否發(fā)生改變的問題，韓俊回答，確保谷物基本自給、確?？诩Z絕對安全的基本目標(biāo)沒有改變；立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的糧食安全戰(zhàn)略也沒有做任何調(diào)整，只不過對短期政策目標(biāo)做了一些微調(diào)。

事實(shí)上，“十二五”時(shí)期，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了一些重要變化。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副主任陳良彪介紹說，具體表現(xiàn)在從主要追求數(shù)量向質(zhì)量和數(shù)量效益并重、從生產(chǎn)導(dǎo)向向需求導(dǎo)向、從資源消耗的粗放經(jīng)營向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變?！笆濉逼陂g仍會(huì)繼續(xù)推動(dòng)這些轉(zhuǎn)變，并且把重點(diǎn)放到提高生產(chǎn)能力、穩(wěn)定農(nóng)民收入以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面。

陳錫文表示，在糧食產(chǎn)量和庫存明顯供過于求、糧食價(jià)格明顯高于國際市場的背景下，中國在2014年已經(jīng)開始對價(jià)格補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)支持政策和糧食收儲(chǔ)政策進(jìn)行了一些調(diào)整。未來糧食政策和農(nóng)業(yè)改革的基本思路是，使糧食價(jià)格形成機(jī)制更加市場化，堅(jiān)持由市場決定價(jià)格水平，政府對農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，并盡可能轉(zhuǎn)向WTO規(guī)則所允許的綠箱補(bǔ)貼，最終讓糧食產(chǎn)量和價(jià)格補(bǔ)貼脫鉤。這一點(diǎn)已基本形成共識(shí)，但考慮到保護(hù)農(nóng)民利益，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)。此外，政府下一步將適當(dāng)調(diào)減當(dāng)期糧食產(chǎn)量，但將著力保持生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和提升，如實(shí)行輪作休耕試點(diǎn)、實(shí)行“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略等。

約翰·克拉克建議，糧食安全戰(zhàn)略需要穩(wěn)定的政策作為支持，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要極高的確定性和延續(xù)性，因此應(yīng)該制定長期的農(nóng)業(yè)政策。讓利益相關(guān)方參與政策設(shè)計(jì)，尤其是農(nóng)民、農(nóng)民組織、合作社參與，是制定出成功的長期農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵。

對于具體的政策設(shè)計(jì)，約翰·克拉克認(rèn)為歐洲的一些經(jīng)驗(yàn)可以對中國有所借鑒。首先，一個(gè)開放的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易制度至關(guān)重要，可以確保供求更好地匹配、價(jià)格水平更合理。其次，應(yīng)消除扭曲市場和貿(mào)易的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，歐盟在這方面有過慘痛教訓(xùn)，補(bǔ)貼應(yīng)該能夠讓農(nóng)民對市場信號(hào)做出反應(yīng)。最后，要培養(yǎng)專業(yè)化農(nóng)民，他們不應(yīng)該僅僅是城市人在農(nóng)村里的窮親戚，而應(yīng)該是中小企業(yè)家。