李蒙

日本：法治戰(zhàn)勝污染

李蒙

法律把環(huán)境作為一個(gè)整體來考慮，要求在"循環(huán)"、"共生"、"參與"及"國(guó)際合作"四項(xiàng)原則下，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最大程度地減少對(duì)環(huán)境造成的負(fù)荷。

一衣帶水的鄰邦日本，在上世紀(jì)60年代也曾是環(huán)境污染的大國(guó)，其污染的嚴(yán)重程度，跟當(dāng)下的中國(guó)差不多。但如今的日本，無(wú)論走到哪里，都是天藍(lán)水碧，街道整潔如新，看不到絲毫污染的痕跡。在日本治理污染的成功經(jīng)驗(yàn)里，法治發(fā)揮了巨大的作用，很值得中國(guó)借鑒。

立法不斷完善

從上世紀(jì)50年代中期到70年初，日本經(jīng)濟(jì)取得了年增長(zhǎng)率達(dá)10%的高速發(fā)展，但工業(yè)化和不斷增加的能源消耗，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的大氣污染和其他形式的環(huán)境污染。與之相生相伴的，各個(gè)城市相繼制定防治污染條例。1950年開始，戶畑市（現(xiàn)在的北九州市）受排煙危害的地方婦女會(huì)就展開了反污染示威。1955年，東京雖制定了《防止排煙條例》，但在高樓鱗次櫛比的市中心，一到冬季從采暖鍋爐排出的黑煙，使市民依然很難看見太陽(yáng)。

自1955年起，四日市地區(qū)引發(fā)了“哮喘問題”，惡臭使得中小學(xué)校即使在炎熱的夏天也不能開窗戶上課。在千葉縣、岡山縣、名古屋市，污染也同樣嚴(yán)重，發(fā)生了由于排煙而使草木枯萎的事情。在川崎、尼崎、北九州等地，大氣污染引發(fā)了市民的慢性支氣管炎和支氣管哮喘病。1968年，政府正式認(rèn)定，熊本的新日本氮肥株式會(huì)社（TISSO株式會(huì)社的前身）和新瀉的昭和電工株式會(huì)社的排水是產(chǎn)生水俁病的原因；三井金屬礦山株式會(huì)社的排水是“痛痛病”的原因，從而明確了這些健康損害是由于工業(yè)污染所致。

不斷加重的大氣污染和其他環(huán)境污染使日本國(guó)民和政府都認(rèn)識(shí)到，必須制定法律來防治工業(yè)化引發(fā)的環(huán)境污染。日本的第一部空氣污染控制法是《煤煙排放控制有關(guān)法律》，于1962年12月正式生效。日本將環(huán)境污染稱為“公害”，1967年制定了《公害對(duì)策基本法》，并在1970年的“公害國(guó)會(huì)”上進(jìn)行了大規(guī)模的法律修訂和新法制定。此屆國(guó)會(huì)修訂的《公害對(duì)策基本法》和《防止大氣污染法》，成為日本大氣污染對(duì)策的最重要的法律基礎(chǔ)。

1970年，日本公布（或修改后重新公布）了14項(xiàng)有關(guān)公害的法律，除《公害對(duì)策基本法》和《大氣污染防止法》外，還包括《道路交通法》、《噪音管制法》、《廢棄物處理法》、《下水道法》、《防止公害項(xiàng)目費(fèi)企業(yè)負(fù)擔(dān)法》、《防止海洋污染法》、《有關(guān)人體健康的公害犯罪處罰相關(guān)法律》、《農(nóng)藥管制法》、《防止水質(zhì)污濁法》、《自然公園法》、《有毒物及劇毒物管理法》等。

1971年，日本成立了環(huán)境廳，各都道府縣、各市町村也都設(shè)置了政府環(huán)保機(jī)構(gòu)。這些法律和機(jī)構(gòu)，形成了直到今天仍高效運(yùn)行的治理公害的框架。1993年，日本通過了《環(huán)境基本法》，對(duì)有關(guān)治理公害和保護(hù)環(huán)境的法律進(jìn)行了進(jìn)一步修改完善。

從《公害對(duì)策基本法》發(fā)展成為《環(huán)境基本法》，標(biāo)志著日本的環(huán)境政策的基本思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。不僅是城市生活型的大氣污染

和水質(zhì)污染問題，還有其他領(lǐng)域，如廢棄物、化學(xué)物質(zhì)引起的對(duì)環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)問題、自然及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)問題、生物多樣性和全球變暖等問題，都是《環(huán)境基本法》和基于該法的環(huán)境基本計(jì)劃的基本目標(biāo)。這部法律把環(huán)境作為一個(gè)整體來考慮，要求在“循環(huán)”、“共生”、“參與”及“國(guó)際合作”四項(xiàng)原則下，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最大程度地減少對(duì)環(huán)境造成的負(fù)荷。

日本東京，數(shù)百名反核人士集體躺倒，在日本環(huán)境省大樓外舉行擬死示威。示威者要求對(duì)核災(zāi)難受害者提供補(bǔ)償，移除放射性物質(zhì)并要求環(huán)境大臣Nobuteru Ishihara下臺(tái)，后者曾表示只要給錢，地方政府與民眾就會(huì)支持放射性物質(zhì)存儲(chǔ)計(jì)劃。CFP/供圖

當(dāng)時(shí)的污染對(duì)策體系的主要內(nèi)容包括：一，依據(jù)《公害對(duì)策基本法》針對(duì)工業(yè)界制定污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)；二，為恢復(fù)環(huán)境、補(bǔ)償損害和控制污染的目的，對(duì)工業(yè)污染源收費(fèi)，形成了具有日本特色的污染者負(fù)擔(dān)原則；三，設(shè)置環(huán)境廳作為一元化的行政部門，依據(jù)上述法律和原則賦予其環(huán)境方面的規(guī)劃、立項(xiàng)、執(zhí)行的責(zé)任和權(quán)力。

污染受害者司法訴訟

環(huán)境立法后，嚴(yán)格執(zhí)行法律也非常重要。1970年后，日本的地方公共團(tuán)體興盛起來，每年提出大量的公害意見，都能得到政府的及時(shí)回應(yīng)和依法處理。1970年地方公共團(tuán)體提出的公害意見合計(jì)59467件，其中大氣污染12911件，水污染8913件，土壤污染67件，噪音、震動(dòng)污染22568件，地基沉降11件。之后逐年增高，到1972年達(dá)到21576件。此后，開始下降，到1979年，降到14591件。到1979年，日本的大氣污染在許多地方都得到了比較好的治理，空氣質(zhì)量明顯改善。

日本的環(huán)境污染受害者能通過司法訴訟從污染企業(yè)那里得到損害賠償。本來，通過民事訴訟途徑請(qǐng)求損害賠償時(shí)，受害者必須舉證傷害的發(fā)生、加害行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系、加害者的故意與過失，以及受害者的權(quán)利或利益受到非法侵害的證據(jù)等?？墒怯捎谠诖髿馕廴镜任廴驹V訟中，科學(xué)地證明環(huán)境污染行為與健康損害的因果關(guān)系相當(dāng)困難，同時(shí)不可缺少的數(shù)據(jù)往往掌握在作為被告的企業(yè)手中，原告沒有數(shù)據(jù)。為解決上述問題對(duì)司法的制約，從當(dāng)事人地位平等這一原則出發(fā)，出現(xiàn)了不少在審判過程中減輕受害者舉證責(zé)任的判例和觀點(diǎn)。

另外，許多大學(xué)科研機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境污染展開流行病學(xué)調(diào)查，他們的科學(xué)結(jié)論為受害者提供了證據(jù)。例如，在四日市污染訴訟案中，原告方

列舉出三重大學(xué)吉田克已教授等接受四日市地區(qū)大氣污染對(duì)策協(xié)議會(huì)委托所進(jìn)行的流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果，證明了大氣污染與呼吸器官疾病的發(fā)病率之間的確鑿的相關(guān)性，在大氣污染民事審判方面做出了劃時(shí)代的努力?；谝呀?jīng)清楚了邏輯關(guān)系的流行病學(xué)調(diào)查，1972年7月法院作出了四日市污染判決，駁回了被告企業(yè)提出的已采取當(dāng)時(shí)最新的技術(shù)措施防止污染的這一主張。并強(qiáng)調(diào)，企業(yè)如果排放可能危及人體和生命的污染物，必須不計(jì)經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，采用最先進(jìn)的技術(shù)和知識(shí)進(jìn)行預(yù)防，否則就難免形成過錯(cuò)。

日本川崎市環(huán)境綜合研究所。李蒙/攝

國(guó)家無(wú)過錯(cuò)損害賠償制度

1972年，日本頒布了《大氣污染防止法和水質(zhì)污濁防止法的局部修正法律》，其中規(guī)定：即使損害造成者不是故意或者無(wú)過錯(cuò)，由于環(huán)境污染行為而發(fā)生受害者超出忍受極限的損害時(shí)，也應(yīng)負(fù)擔(dān)損害賠償責(zé)任。1973年6月，《公害健康損害補(bǔ)償法》出臺(tái)，它不僅有利于熱切盼望獲得賠償?shù)氖芎φ?，而且?duì)因污染頻發(fā)使生產(chǎn)活動(dòng)受到影響的產(chǎn)業(yè)界建立某種保險(xiǎn)制度。

在《公害健康損害補(bǔ)償法》中，認(rèn)定受害者有制度性的規(guī)定，即先指定大氣污染顯著且在其影響下疾病多發(fā)的地區(qū)（指定地區(qū)），在該地區(qū)住所或工作場(chǎng)所暴露在大氣污染下超過一定時(shí)間（暴露條件）的人，如果患上慢性支氣管炎、支氣管哮喘、哮喘性支氣管炎及肺氣腫以及并發(fā)癥（指定疾病），則認(rèn)為這些人的疾病與大氣污染之間有因果關(guān)系。

補(bǔ)償費(fèi)的給付總額在一定時(shí)期超過了千億日元。

根據(jù)補(bǔ)償法，由地方行政長(zhǎng)官認(rèn)定的健康受害者，除負(fù)擔(dān)其醫(yī)療費(fèi)以外，還要補(bǔ)償他們由于污染相關(guān)的疾病所造成的其他利益損失。此外，還決定，為了幫助被認(rèn)定者恢復(fù)、保持和改善因特定疾病而造成的健康損失，實(shí)行一些與污染相關(guān)的健康和福利活動(dòng)是非常重要的。

實(shí)施健康損害補(bǔ)償制度所需的費(fèi)用，根據(jù)大氣污染物的排放率來確定，工廠、作業(yè)場(chǎng)等固定發(fā)生源和汽車等移動(dòng)發(fā)生源之間的費(fèi)用分擔(dān)比例，在大氣污染物中，考慮了全國(guó)硫氧化物和氮氧化物情況，確定為8∶2。固定發(fā)生源所負(fù)擔(dān)的8成補(bǔ)償費(fèi)用，由全國(guó)一定規(guī)模以上的工廠、作業(yè)場(chǎng)分?jǐn)偂８鱾€(gè)工廠、作業(yè)場(chǎng)的分擔(dān)比例，以硫氧化物為指標(biāo)，根據(jù)其排放量的大小來確定。

根據(jù)本制度確定的指定地區(qū)，到1978年由開始時(shí)的十二個(gè)增加到四十一個(gè)，1988年認(rèn)定患者人數(shù)達(dá)到了10萬(wàn)人，補(bǔ)償費(fèi)的給付總額在一定時(shí)期超過了千億日元。

治理污染不斷取得成效，每年認(rèn)定的患者人數(shù)在不斷減少，指定的污染地區(qū)也不斷減少。 1987年，修正了《公害健康損害補(bǔ)償法》，第二年3月取消了與大氣污染有關(guān)的全部指定地區(qū)。解除指定地區(qū)時(shí)認(rèn)定的患者總數(shù)大約是11萬(wàn)人，整個(gè)14年期間被認(rèn)定的患者總數(shù)約達(dá)為18萬(wàn)人。對(duì)原來制度下指定地區(qū)已認(rèn)定的患者，只要所患的是指定病種，則繼續(xù)得到補(bǔ)償。到1995財(cái)政年底，認(rèn)定患者人數(shù)約有74000人，該年度所支付的補(bǔ)償金額為869億日元。從實(shí)施公害健康損害賠償制度開始到1995年底為止，累積補(bǔ)償金額達(dá)到了16600億日元。

通過在法律框架下政府主導(dǎo)企業(yè)積極應(yīng)對(duì)的不斷減排政策，通過司法訴訟和無(wú)過錯(cuò)損害賠償制度，日本的環(huán)境污染得到了有效的防治，污染受害者也都得到了應(yīng)有的賠償，這些經(jīng)驗(yàn)和作法都非常值得中國(guó)借鑒。