成嬌

云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院

村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民民主選舉的干預(yù)探討

成嬌

云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院

村民自治是我國全國范圍內(nèi)采取的對農(nóng)村公共事務(wù)的治理模式，村民自治就是村民按照自己的意愿來管理村內(nèi)公共事務(wù)。在法理上，民主選舉是村民的一項(xiàng)政治權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民的選舉工作則擁有指導(dǎo)、支持和幫助的權(quán)力。而在我國政治生活中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)卻未正確行使好法律賦予的權(quán)利和責(zé)任，不少地方把指導(dǎo)和支持村民選舉變相為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干預(yù)、操縱村民選舉的現(xiàn)象，使得村民民主選舉權(quán)利受到侵害，村民自治也就流于形式。本文通過描述村委會選舉中的諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在村名選舉工作中的“越位”現(xiàn)象，探求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干預(yù)村民民主選舉的原因，并提出相應(yīng)的應(yīng)對性舉措。

民主選舉；村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；操縱選舉

一、村民自治的產(chǎn)生和發(fā)展

村民自治的發(fā)端以人民公社化制度的失敗為發(fā)展契機(jī)，在人民公社體制下，國家政權(quán)直接進(jìn)入農(nóng)村基層，從中央到地方建立起一個以執(zhí)行方針政策為職責(zé)的自上而下的系統(tǒng)：中央、省、市、縣、公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊，公社則是最底層的行政區(qū)域，農(nóng)村公共資源的支配、公共事務(wù)的決策完全聽從于黨在農(nóng)村的基層組織，農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)生活完全實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。在這樣的體制下，農(nóng)村基本上沒有了自治的空間和能力。[1]在黨的十一屆三中全會以后，人民公社這種黨和政府在農(nóng)村推行的管理模式受到質(zhì)疑與反思，黨中央從根本上糾正了農(nóng)村工作中長期存在的“左”的錯誤，把國家的行政權(quán)力從農(nóng)村撤回到鄉(xiāng)，鄉(xiāng)就成了國家最底層的政權(quán)組織形式。國家行政權(quán)力從農(nóng)村的退出就導(dǎo)致了國家權(quán)力形態(tài)的真空。大量的村務(wù)，比如，村內(nèi)的安全治安管理、民治糾紛的調(diào)解、修橋鋪路等都急需成立一種新的組織形態(tài)來進(jìn)行管理，這時，村民自治就應(yīng)運(yùn)而生了。我國的村名自治是一種從由地方始創(chuàng)，之后推行到全國的農(nóng)村社會治理模式。先是廣西壯族自治區(qū)的合寨村村民以投票的形式直接選舉產(chǎn)生了第一屆村民委員會委員來對本村的公共事務(wù)進(jìn)行管理，包括農(nóng)村的社會治安、道路的管理、學(xué)校的管理、人民矛盾的調(diào)解等等。當(dāng)時，黨和國家對此持觀望態(tài)度，隨著村民自治取得的成效，村民自治制度才被國家至上而下推行。發(fā)展到今天，村民自治已經(jīng)成為我國全國范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的社會管理模式。實(shí)踐證明，村民自治是適合我國國情和符合我國農(nóng)村廣大人民群眾切身利益的農(nóng)村社會管理模式。

二、村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的交錯性

（一）村務(wù)和政務(wù)在農(nóng)村的同時存在

村民自治強(qiáng)調(diào)村民自己管理自身“村務(wù)”，在村務(wù)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系。而在農(nóng)村社會中，還存在著大量“政務(wù)”，比如貫徹執(zhí)行計劃生育政策、服兵役政策、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等事業(yè)都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來行使行政管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體之間則是管理和被管理的關(guān)系。農(nóng)村社會存在的“村務(wù)”和“政務(wù)”，就決定了村民自治權(quán)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村政治生活中的同時存在。

（二）自治權(quán)和行政權(quán)交錯下的村民委員會“雙重”身份

在中國農(nóng)村，存在著數(shù)量龐大的村民，而且居住分散，村民政治權(quán)力意識淡薄和村民不同利益群體的存在、多樣化的利益訴求等都決定了把每位村民集中起來共同決定村集體的重大事務(wù)客觀上變得不可能，所以就產(chǎn)生了村民委員會這個代議機(jī)構(gòu)。村民把自己的部分權(quán)利委托給村民委員會來行使，村民委員會按照村民的意志來決定、處理村內(nèi)的共同事務(wù)。村民委員會就成了處理“村務(wù)”的村民利益的代理機(jī)構(gòu)。另外一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對村內(nèi)“政務(wù)”進(jìn)行行政管理時，由于自身資源有限，常常依靠村民委員會來貫徹執(zhí)行有關(guān)方針政策。這樣一來，村民委員會也就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)的執(zhí)行者。村民委員會在現(xiàn)實(shí)中就具有了雙重身份，村民公共意志的代理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村民委員會在工作中就具有了村民的委托權(quán)和行政管理的強(qiáng)制權(quán)利。村民自治權(quán)在運(yùn)行中就不可避免地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)交錯在一起。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常把自己的行政管理權(quán)的觸角伸到村民自治管理的范圍之類。比如用稅務(wù)指標(biāo)、計劃生育指標(biāo)等來巧妙地控制村委會的選舉工作。

在一定意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的行使和村民自治權(quán)利存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)對農(nóng)村公共事務(wù)干預(yù)越多，村民自治權(quán)作用的領(lǐng)域和范圍就越小，國家的強(qiáng)制性職能越強(qiáng)，村名參與國家管理的空間就越小，反之亦然。筆者認(rèn)為，中國農(nóng)村基層的事務(wù)的管理，需要發(fā)揮村民的積極性和自主性，發(fā)揮村民自治的作用；同時，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合理作用和定位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民民主選舉的干預(yù)及原因分析

選舉權(quán)是公民與生俱來的政治權(quán)利，然而，村民的民主選舉權(quán)利常常遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的侵害。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員對村民民主選舉權(quán)利的侵犯

我國現(xiàn)行的關(guān)于村委會選舉的最適用的法律是《中華人民共和國村民委員會組織法》，這部法律的第一章第五條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。然而，在我國農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)卻是常見的現(xiàn)象。在村委會的選舉工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是超越了法律賦予的權(quán)利，違背了立法的的初衷，變相地將引導(dǎo)和支持變?yōu)槌睾涂刂?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)總是試圖全面具體地“掌握”選舉的各個環(huán)節(jié)，對選舉工作進(jìn)行全方位周到又細(xì)致的“布置”來使政府“中意”的候選人當(dāng)選。比如，在選舉展開之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會更加強(qiáng)調(diào)村委會在執(zhí)行自己下達(dá)任務(wù)中的表現(xiàn)，以各種指標(biāo)完成的情況為事由向候選人施壓，村干部候選人面臨著極大的壓力，面對著當(dāng)選后所必須“達(dá)標(biāo)”的各條硬杠杠，那些沒有政府支持的候選人只能知難而退，而這樣的選舉結(jié)果當(dāng)然是在政府的“控制之中”。甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)明目張膽地?zé)o視村民的，為村民委員會指定候選人。在選舉結(jié)果的確認(rèn)上，如果民選結(jié)果選出來的結(jié)果不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意愿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員就會找各種理由和借口，或直接以行政命令的方式無端宣布選舉結(jié)果無效。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至違反村民委員會要定期選舉的規(guī)定，長期不進(jìn)行選舉工作，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相中的那些能完成任務(wù)指標(biāo)的“能人”長期擔(dān)任村委會的職務(wù)。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的選舉工作有的時候并不是強(qiáng)制性的，表面上也沒有違反相關(guān)政策法令的規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上，通過巧妙的安排，控制村民選舉工作侵犯了村民的權(quán)利，不利于村民自治的實(shí)現(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民民主選舉的原因

第一、政府只身自利化的驅(qū)使。公共選擇理論認(rèn)為政府也是有理性的經(jīng)濟(jì)人，政府內(nèi)部的官僚也會追求自身利益，政府除了具有公共性以外，還具有地方、部門、團(tuán)體、個人等特殊的利益要求，并且有滿足這些需要的愿望和行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想方設(shè)法干預(yù)村委會的選舉工作一個很重要的原因就是基于自己的利益考量。在我國現(xiàn)行的壓力制行政體制中，上級政府向下級灘指標(biāo)、要任務(wù)并以這些任務(wù)指標(biāo)完成的情況來考察政績是常見現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則處于行政體系的末梢，承受著最大的壓力，而最終這些壓力要釋放，就要依靠一個很聽話的、執(zhí)行自己意志的村民委員會，這是基于組織層面的原因。從個人原因來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在選舉工作中有很大的話語權(quán)，常常個人就能夠左右選舉工作，有些領(lǐng)導(dǎo)人員出于自身利益的考量“選用”自己的親戚朋友作為村委會干部。第二、村民民主意識的薄弱、政府工作人員服務(wù)意識的缺乏。我國實(shí)行村民自治和村委會選舉的時間并不長，自己親身選舉村委會成員的做法對于村民來說還是一個新鮮的事物。廣大村民不了解自己有哪些政治權(quán)利，甚至對選舉工作很默然，不了解選舉如何運(yùn)行，不珍惜自己的選舉權(quán)利，胡亂投票、“隨大流”投票等，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拉選票來幫自己默認(rèn)的人當(dāng)選提供了機(jī)會。另外，受我國計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的政府強(qiáng)迫命令、包攬一切的做法的影響，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依然習(xí)慣于運(yùn)用行政權(quán)力來管理鄉(xiāng)村，缺乏服務(wù)意識。第三、現(xiàn)行法律過于原則化、缺乏可操作性?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》的第一章第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律上有指導(dǎo)、支持和幫助村民選舉工作。但是就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在選舉工作中，什么時候、什么條件下進(jìn)行指導(dǎo)，如何指導(dǎo)和幫助選舉工作的開展等都沒有明確的限定，這通常就為鄉(xiāng)政府越權(quán)干預(yù)村民自治事務(wù)或推脫自己應(yīng)盡的指導(dǎo)業(yè)務(wù)提供了很大的自由發(fā)揮的空間。第四、村民選舉權(quán)受到侵害后的救濟(jì)制度的缺失。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民選舉的又一個原因。雖然法律明確規(guī)定了村民自治的根本權(quán)利和義務(wù)，但是目前我國還沒有專門針對這些權(quán)利遭到損害后的救濟(jì)制度，“無救濟(jì)就無權(quán)利”，村民的選舉權(quán)就會流于形式。[3]法律威懾力的不存在使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加有恃無恐地對村委會的選舉進(jìn)行干涉和控制。可以說，相關(guān)救濟(jì)制度的缺失和法律問責(zé)機(jī)制的缺乏已經(jīng)成為影響村民行使選舉權(quán)利的癥結(jié)之一。

四、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民民主選舉干涉的對策分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的干涉不僅侵犯了村民的民主選舉權(quán)利，更是阻礙了村民自治實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。要從根本上遏制這種現(xiàn)象的發(fā)生，保障村民的選舉權(quán)落到實(shí)處，必須側(cè)重于以下幾個方面：

（一）整合利益機(jī)制，理順利益關(guān)系

利益整合是調(diào)整村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力矛盾與沖突的關(guān)鍵，其核心是要明確政府的權(quán)力與服務(wù)意識。政府要改變“數(shù)字出官，官出數(shù)字”、以指標(biāo)來考評干部的做法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確所謂的“政績”不應(yīng)該以犧牲村民自治權(quán)為代價，自己的利益訴求不應(yīng)該以干涉村民選舉為前提。

（二）加強(qiáng)村民自治權(quán)利意識、黨政干部服務(wù)意識的培養(yǎng)

在我國農(nóng)村，由于文化程度，傳播途徑的限制，再加上村民自治實(shí)行時間還不長，多數(shù)村民民主意識、自治權(quán)利意識淡薄，村民對國家關(guān)于村民自治的法律政策等不了解。[4]多數(shù)村民只有依靠負(fù)有宣傳教育職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委履行職責(zé)才知曉，這就要求黨政干部要改變過去“官”管“民”的思想，由過去的“管理”變?yōu)椤胺?wù)”，切實(shí)履行自自己的職能，引導(dǎo)、指導(dǎo)好村民行使自己的選舉權(quán)利。同時，要引導(dǎo)村民樹立權(quán)利意識，強(qiáng)化村民保護(hù)自己的民主選舉權(quán)利的意識和對侵犯自己權(quán)利的政府及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的意識。

（三）完善法律制度，提供制度保障

在法律上，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民委員會選舉中的具體權(quán)力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能等作出明確而具體的規(guī)定，以法律規(guī)定政府如何引導(dǎo)村委會選舉、以怎樣的方法和方式影響選舉、以怎樣的程序引導(dǎo)選舉，以保證政府村委會選舉提供有效、合法的指導(dǎo)，有效地解決《村委會組織法》缺乏可操作性、可執(zhí)行性的問題。另外一方面，還要健全相關(guān)的關(guān)于政府侵害村民民主選舉權(quán)利的救濟(jì)制度。法律不僅要規(guī)定公民的基本權(quán)利，同時也要規(guī)定對這些權(quán)利的保障和權(quán)利受侵害時的救濟(jì)方式。為了有效遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民選舉權(quán)的侵犯，是要盡快建立和健全村民選舉權(quán)的法律救濟(jì)體系。在我國村民自治法《村民委員會組織法》中，所規(guī)定的內(nèi)容多數(shù)為口號性質(zhì)的規(guī)定，對于救濟(jì)措施規(guī)定不詳細(xì)。

要制止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干預(yù)村委會的選舉工作，相關(guān)法律制度建設(shè)是根本，只有健全的法律體系建立起來，才能促使政府更在法律制度的準(zhǔn)繩內(nèi)履行自己的職能，合理引導(dǎo)村民行使選舉權(quán)。除了要明確法律法規(guī)作用的領(lǐng)域和空間外，還要樹立黨政領(lǐng)導(dǎo)人的服務(wù)意識，加強(qiáng)村民自治權(quán)利意識，維護(hù)自己的合法權(quán)益。只要政府和村民在法律制度的框架內(nèi)配合工作，相信中國農(nóng)村的村民自治會呈現(xiàn)出一番不同的景象。

[1]徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].華中師范大學(xué)出版社,1997年版,P4.

[2]丁國民.中國村民自治權(quán)研究[M].法律出版社版,2013年10月第一版.

[3]金太軍,楊嶸均.村委會選舉中的行政侵權(quán)及其救濟(jì)[J].學(xué)術(shù)論壇,中國行政管理,2006年,(4).107-110.

[4]李方成.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系失衡問題研究[D].湖南,湖南大學(xué),2008.