于勝英

交通運輸是扶貧開發(fā)的重要內容，是貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的基礎性和先導性條件。習近平總書記明確指出：“交通基礎設施建設具有很強的先導作用，特別是在一些貧困地區(qū)，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門?！?國務院扶貧辦在阿壩州做過一個調查顯示：勞動力增加1人，減貧率提高1.6%；受教育增加1年，減貧率提高0.5%；而擁有一輛農用車，減貧率將提高10.1%，可見完善交通、促進對外交流聯(lián)系對扶貧有多么重要。老百姓說：“要想富，先修路”“公路通，百業(yè)興”，這些話樸實中蘊含著深刻的哲理。因此，交通等基礎設施建設在新階段扶貧開發(fā)中應處于優(yōu)先地位，盡快改善交通落后面貌對于集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、扶貧開發(fā)和縮小同其他地區(qū)的發(fā)展差距，作用舉足輕重。

交通運輸部歷來高度重視貧困地區(qū)的交通發(fā)展，將支持貧困地區(qū)作為交通工作的重要內容，從八七扶貧攻堅開始，特別是“十五”以來，有計劃、有針對性、大規(guī)模地在全國組織實施了交通扶貧工作，取得了積極的成效。2014年，習近平總書記高度肯定了交通運輸部的工作：“近十年農村公路建設成績斐然，為改善農民生產(chǎn)生活條件做出了重要貢獻。”

2011年中央扶貧開發(fā)工作會議后，交通運輸部按照中央要求，明確把集中連片特困地區(qū)交通運輸發(fā)展作為工作重點，專門成立了扶貧開發(fā)工作領導小組和辦公室，并制定了《集中連片特困地區(qū)交通建設扶貧規(guī)劃綱要（2011～2020年）》和各片區(qū)專項規(guī)劃。

交通扶貧規(guī)劃以構建“外通內聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)、班車到村、安全便捷”的交通運輸網(wǎng)絡為總目標，著力解決好以下五個方面的問題：一是統(tǒng)籌國家高速公路大通道的貫通，全面提高集中連片特困地區(qū)對外通道的運輸能力，其中“十二五”時期建設規(guī)模約1.07萬公里。二是加強普通國省道改造建設，著力提高二級及以上公路比例，加強通縣二級公路建設，完善區(qū)內路網(wǎng)結構，其中“十二五”時期的建設規(guī)模約為2.9萬公里。三是重點推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通瀝青（水泥）路建設，同步加強安保設施和中小危橋改造，其中“十二五”時期分別建設通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、通建制村瀝青（水泥）路1.07萬公里和22.2萬公里，將解決419個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、39164個建制村的通暢問題。我部還安排專項資金，支持一批具有資源路、旅游路性質的重要縣鄉(xiāng)道改造建設，促進貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展，其中“十二五”時期建設規(guī)模約為1.7萬公里。四是大力推進建制村通班車，積極發(fā)展農村物流，其中“十二五”時期將支持改造 272個縣城老舊客運站，建設4000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)等級客運站和8.3萬建制村汽車?？奎c。五是以高等級航道和連接高等級航道的支線航道為重點，改善貧困地區(qū)水運條件，其中“十二五”時期改善、新增3633公里航道，新增121個碼頭泊位。

考慮到貧困地區(qū)財力薄弱、配套不足的實際困難，交通運輸部在“十二五”規(guī)劃已加大對西部地區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)傾斜支持力度的基礎上，再將“十二五”車購稅預期增量資金的主要部分投向集中連片特困地區(qū)，進一步提高交通建設補助標準。以西部為例，建制村通公路（瀝青路）補助標準從“十一五”末期的20萬元/公里提高到50萬元/公里；鄉(xiāng)鎮(zhèn)通瀝青路建設由“十一五”初期的40萬元/公里提高到80萬元/公里；普通國道補助標準由“十一五”的150萬元/公里提高到550萬元/公里，增幅分別達到150%、100%和260%，這個力度絕對是空前的。

整個“十二五”期交通運輸部投入到11個集中連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆四地州3個特殊地區(qū)交通建設的車購稅資金將超過5500億元，占全國的近50%。

交通扶貧政策要點解讀

1.關于“十二五”“十三五”的階段目標。

按照中央要求，我們的工作目標是：到2015年，提高貧困地區(qū)縣城通二級及以上高等級公路比例，除西藏外，西部地區(qū)80%的建制村通瀝青（水泥）路，到2020年，實現(xiàn)具備條件的建制村通瀝青（水泥）路。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2014年底，全國還有733個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、超過5.4萬個建制村未通暢，主要集中在西藏、四省藏區(qū)、滇西邊境、烏蒙、滇桂黔石漠化和六盤山等片區(qū)，整個西部地區(qū)通瀝青（水泥）路的建制村比例只有72.3%；一些片區(qū)如烏蒙山區(qū)還有超過40%的國道為二級以下的公路。

2.關于提高貧困地區(qū)縣城通二級及以上高等級公路比例。

《集中連片特困地區(qū)交通建設扶貧規(guī)劃綱要（2011～2020年）》將普通國省道改造建設作為重要任務，重點支持三級及以下公路的升級改造，加強通縣二級公路建設，提升服務能力和水平，力爭縣城至少有一條二級或二級以上高等級公路連通。有些地方在發(fā)展過程中提出了“縣縣通高速”這樣過度超前的目標，這是不可取的。我們一直強調“適度超前”，這是與集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相吻合的“適度超前”，不是全國平均水平的“適度超前”，不要盲目超前。

3.關于建制村通瀝青（水泥）路。

交通運輸部把農村公路建設作為交通扶貧的重中之重，重點加快推進建制村通瀝青（水泥）路建設，到2020年，具備條件的建制村全部通瀝青或水泥路，這也是我們確定的到2020年全面建成小康社會的托底性要求，是必須要確保實現(xiàn)的。建設時將充分考慮安全運輸?shù)膶嶋H需要，結合當?shù)亟ㄔO條件，同步配套建設必要的安保、邊坡、防水等基本防護設施，加強中小危橋改造，提高農村公路的服務水平和防災抗災能力。特別是對于一些山嶺重丘區(qū)靠山臨崖路段，要因地制宜地設置錯車道，加裝必要的安全防護設施（“不具備條件的”是指個別建制村受限于特殊地形地質、氣候條件等因素，不適宜建設瀝青路或水泥路）。在農村公路建設中，如果交通需求不大，從降低建設和養(yǎng)護成本、便于維修保養(yǎng)等方面考慮，完全可以修一些砂石路。其實在一些發(fā)達國家，像美國、澳大利亞、新西蘭仍有大量的農村公路是砂石路。在地形條件特別困難的地區(qū)，在確保安全的前提下，靈活運用線形指標，最大限度地減少對自然的破壞，在確定路基寬度時，不去刻意追求高指標，可以根據(jù)需要宜寬則寬，宜窄則窄。

由于全國農村公路建設任務繁重，2020年前的重點是解決具備條件的建制村通瀝青（水泥）路問題。自然村、村組通硬化路和村內聯(lián)網(wǎng)道路建設規(guī)模龐大，在中央資金有限的情況下，相關建設需求應由地方政府根據(jù)自身實際財力量力而行，有序推進。

4.關于建制村通班車。

主要思路是考慮農村客運發(fā)展需要，結合農村公路建設，合理推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)等級客運站、建制村汽車?？奎c（招呼站或候車亭牌）建設，大力推進建制村通班車工程。各地可根據(jù)客流情況靈活調整班線及運力結構，采用隔日班、周班、趕集班、循環(huán)班等多種運營方式，并輔以冷熱線搭配、線路捆綁等措施，促進農村客運“開得通、留得住”，到2020年，實現(xiàn)所有具備條件的建制村通班車。

為了滿足建制村安全通班車的需要，我們強調加強農村公路安保設施建設和危橋改造，我們還考慮在“十三五”時期對已建農村公路的部分過窄路段進行適當?shù)募訉捀脑臁?/p>

5.關于解決溜索等特殊問題。

在我國西部邊遠地區(qū)的大山深處，尤以云南、四川為主，因地勢險峻，建橋成本高，溜索一直是當?shù)鼐用癯鲂凶钪饕踔潦俏ㄒ坏慕煌ǚ绞??！笆晃濉币詠?，國務院扶貧辦、交通運輸部先后在西藏自治區(qū)和云南怒江州分別組織實施了84對、42對“溜索改橋”項目，一大批邊遠山區(qū)的農牧民告別了溜索這種落后的交通出行方式。

目前，仍有部分地區(qū)的群眾主要依靠溜索出行和運送物資，交通不便已成為制約其與外界溝通聯(lián)系、脫貧致富奔小康的重要瓶頸制約。為進一步改善那些地區(qū)的對外交通條件，2012年，交通運輸部會同國務院扶貧辦對全國溜索情況進行全面核查。在此基礎上，2013年，兩部門簽署“溜索改橋”合作備忘錄，聯(lián)合編制了《“溜索改橋”建設規(guī)劃（2013～2015年）》，計劃在“十二五”后兩年，將四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、新疆7?。▍^(qū)）的300多對溜索改造成相應的車行橋或人行橋，并配套建設連接道路。工程預計將惠及904個行政村的95.77萬人（其中貧困人口65.76萬人），到2015年底基本結束“溜索時代”。工程預計總投資超過32億元，其中交通運輸部在車購稅中安排15億元，國務院扶貧辦在財政扶貧資金中安排11億元，其余部分由地方政府解決。

創(chuàng)新機制 完善政策 合力攻堅

全面建成小康社會，核心在發(fā)展，關鍵在交通，沒有交通，一切無從談起。近年來，農村公路建設雖然取得一些成績，但同時也要看到，農村公路發(fā)展仍然存在許多問題需要我們予以高度重視。

一是農村實現(xiàn)全面小康“兩通”目標新要求多，建設任務艱巨。農村公路是貧困地區(qū)最主要甚至是唯一的出行方式，是提高基本公共服務水平的最重要內容。貧困地區(qū)實現(xiàn)建制村通硬化路、通班車的“兩通”目標，未來建設任務還十分繁重。“十三五”還有近4萬個建制村需要通瀝青（水泥）路，主要集中在西部地區(qū)和集中連片特困地區(qū)，預計建設規(guī)模為25萬公里。除此之外，早期農村公路建設以“通”為主，建設標準低、安保設施不到位，滿足不了農村客車安全通行的要求，“十三五”需要加強生命安全防護設施建設和危橋改造，對具備改造條件的窄路面路段進行適當加寬。同時，有些地區(qū)在“十五”期間開展了建制村撤并工作，在實踐中，大量建制村只是名稱被取消了，但人口仍然在原地聚集，而其通村公路未能納入“十二五”建設項目庫，群眾認為政策不公平，建設需求規(guī)模也十分龐大。這個問題， 已經(jīng)在編制“十三五”規(guī)劃時予以重點考慮。

二是還有不少地區(qū)貧困程度深，需要中央同步加大支持力度。680個集中連片特困縣之外，還有152個國家扶貧開發(fā)工作重點縣（以下簡稱“國貧縣”，含105個革命老區(qū)縣，49個少數(shù)民族縣，15個邊境縣），雖然沒有納入集中連片特困地區(qū)范圍，但貧困程度甚至還高于集中連片特困地區(qū)，如2013年集中連片特困地區(qū)貧困發(fā)生率為19.3%，而國貧縣為20.2%；集中連片特困縣農民人均純收入為5583元，而國貧縣為5389元。由于國務院批復的各片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃明確特殊支持政策僅限于集中連片特困地區(qū)，因此各地請求對片區(qū)外的革命老區(qū)縣、國貧縣、少數(shù)民族縣和邊境縣給予同樣政策支持的呼聲十分強烈。解決這個問題的關鍵在于中央和財政部，需要他們同意將革命老區(qū)縣、國貧縣、少數(shù)民族縣、邊境縣的農村公路作為中央和地方共同負責事項。

三是越是貧困地區(qū)交通建設造價越高，地方籌資能力越弱。集中連片特困地區(qū)多為山區(qū)，地形地質條件復雜，施工難度大，有些地方甚至需要長距離運送建材和施工用水，加上人工、材料、機械等價格的上漲，農村公路建設成本快速增長，如通鄉(xiāng)油路平均成本約150萬元/公里，通村油路平均成本也在80萬元/公里以上。僅集中連片特困地區(qū)和國貧縣農村公路建設方面，預計“十三五”建設資金需求總規(guī)模就將超過5000億元，全國預計將超過8000億元。而集中連片特困地區(qū)和國貧縣又是全國經(jīng)濟社會發(fā)展最為滯后的地區(qū)，基礎差、底子薄、財力弱，加上受財稅體制改革和清理地方債務與融資平臺等的影響，地方政府籌資困難重重，壓力大。解決這個問題的關鍵在于中央政府和地方政府合力，共同創(chuàng)新機制，破解資金難題。

“十三五”交通扶貧將圍繞全面建成小康社會的總體目標：以解決制約貧困地區(qū)交通運輸發(fā)展瓶頸問題、推進交通運輸基本公共服務均等化為主攻方向，進一步強化交通基礎設施建設，大力提升運輸服務能力和水平，提高交通運輸防災抗災和應急保障能力，到2020年，集中連片特困地區(qū)基本形成“外通內聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)、班車到村、安全便捷”的交通運輸網(wǎng)絡，全國所有具備條件的建制村實現(xiàn)“三通”，即通硬化路、通班車、通郵政。

五大重點任務

1.貫徹落實黨中央的扶貧戰(zhàn)略部署，編制并實施“十三五”交通扶貧規(guī)劃。

按照精準扶貧、精準脫貧的有關要求，堅持問題導向、需求導向和目標導向，兜好2020年全面建成小康社會的底線目標，因地制宜、精準施策，編制適應民生需求、符合現(xiàn)實國情的“十三五”交通扶貧規(guī)劃，并切實抓好落實，既為如期實現(xiàn)“十三五”綜合運輸和國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標提供支撐，也為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標打好堅實交通基礎。

2.加快構建貧困地區(qū)“外通內聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)”的交通基礎設施網(wǎng)絡。

（1）與落實國家重大戰(zhàn)略相結合，加強貧困地區(qū)“外通內聯(lián)”通道建設。加強集中連片特困地區(qū)對外運輸通道和片區(qū)內部之間干線公路建設，加快內河航道建設，有序推進國家高速公路建設。加強普通國道等外路和無路面路段改造，提高干線公路服務能力和保障水平，貧困地區(qū)縣城基本通二級及以上公路。

（2）保障民生，提高貧困地區(qū)農村交通發(fā)展質量和通暢水平，實現(xiàn)具備條件的建制村“村村通硬化路”。加快完成剩余鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通瀝青（水泥）路的建制任務。加強農村公路生命安全防護工程建設和危橋改造。推進不符合通班車要求的窄路基路面通村公路的拓寬改造。有序推進人口較多的撤并建制村通硬化路建設。積極支持具有資源路、旅游路性質的縣鄉(xiāng)公路改造。繼續(xù)實施渡口改造、渡改橋工程。

3.進一步“運營好”農村公路，提升運輸服務能力和水平。

充分考慮群眾出行特點，研究制定貧困地區(qū)農村客運發(fā)展扶持政策，創(chuàng)新客運組織方式，靈活組織客運班線，輔以冷熱線搭配、線路捆綁等措施，地方政府適當補貼，確保農村班車“開得通、留得住”，提高貧困地區(qū)農村客運通村率。加快研究適合發(fā)展農村客運和貨運的車輛標準。整合交通、農業(yè)、供銷、郵政等部門資源，建制農村物流三級運行體系，推進農村物流發(fā)展。

4.深化改革，進一步“管好、護好”農村公路。

構建責權一致的農村公路管養(yǎng)責任體系，不斷健全農村公路建設質量監(jiān)督體系和考核評價機制，形成規(guī)范發(fā)展的長效機制。發(fā)揮好中央和省級資金的引導和激勵作用，加快建立以政府公共財政投入為主，多渠道籌措為輔的養(yǎng)護資金保障體制。

5.做好貧困地區(qū)干部人才支持和培訓工作。

繼續(xù)將交通扶貧與干部人才培養(yǎng)鍛煉相結合，健全扶貧掛職干部選拔任用、考核評價、監(jiān)督管理、服務保障等工作機制。緊密結合貧困地區(qū)交通建設發(fā)展目標任務和干部人才隊伍特點，加強教育培訓支持幫扶力度，為貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅提供強有力的交通智力支持和人才保障。

主要政策舉措

1.加大投入力度，研究制定更精準的交通扶貧投資政策。

在延續(xù)“十二五”交通扶貧投資方向、投資重點的基礎上，結合事權劃分和財稅體制改革，進一步加大車購稅、港建費等專項資金對貧困地區(qū)農村公路和內河航運建設的支持力度。擬采用“貧困深度系數(shù)”法（系數(shù)測算以國家統(tǒng)計局和國務院扶貧辦官方統(tǒng)計指標為依據(jù)），對極度貧困的地區(qū)疊加更加優(yōu)惠的政策，立足精準，務求實效。

2.建立中央與地方投資聯(lián)動機制。

發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，交通運輸部與地方政府共同建立交通扶貧投資聯(lián)動機制，將地方政府落實建設資金和相關支持措施、推進項目建設情況等因素與下一年度中央資金安排相掛鉤，實行 “獎補結合”、“獎優(yōu)罰劣”的政策措施，進一步促進地方落實好扶貧主體責任，把扶貧攻堅當作惠民生、保基本的大事來推進。通過中央和地方全力，共同解決好歷史遺留問題。

為完成上述總體目標任務，各地方政府也應不斷創(chuàng)新機制落實好主體責任。一是地方政府應落實好農村公路建設、管理、養(yǎng)護的主體責任。地方政府是農村公路建管養(yǎng)責任主體，應主動作為，積極出臺地方性法規(guī)，加大地方財政性資金對農村公路建設管理養(yǎng)護的投入力度，并納入同級財政預算；同時，積極構建政府主導、社會支持、群眾參與的農村公路建設管理體制，營造全民“建路、愛路、護路”的良好氛圍。鼓勵各級地方政府在農村公路建設中推廣“七公開”制度，做到信息公開透明、陽光操作。二是希望貧困地區(qū)省、市、縣各級政府繼續(xù)加大支持交通運輸發(fā)展。按照部省共建協(xié)議的有關承諾，穩(wěn)定增加財政性資金投入交通建設，能將一定比例的中央代發(fā)地方債額度、土地出讓金等用于普通公路建設，市縣政府協(xié)助解決農村公路征地拆遷、建設料場等問題；因地制宜出臺農村客貨運輸補貼補助政策措施，推動農村客運和農村物流良性發(fā)展。