谷名飛

歐盟與東盟的公共外交比較及對(duì)中國(guó)的啟示

谷名飛

歐盟和東盟作為兩個(gè)重要的區(qū)域性組織，受政治文化、成員構(gòu)成和機(jī)構(gòu)目標(biāo)等因素的影響，在公共外交的策略和實(shí)踐上都存在一些差異。隨著數(shù)字化外交和網(wǎng)絡(luò)外交的興起，以及一些新議題的出現(xiàn)，每個(gè)國(guó)際組織的公共外交都必須做出改變以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。而這些經(jīng)驗(yàn)將對(duì)中國(guó)公共外交的發(fā)展提供有益的借鑒。

在全球化以及信息技術(shù)革命的背景下，傳統(tǒng)的公共外交領(lǐng)域越來越受到一些新興議題如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、恐怖主義、自然災(zāi)害和氣候變化等的影響。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)以及社交媒體的興起，越來越多的國(guó)際組織和國(guó)家，開始意識(shí)到運(yùn)用公共外交手段來獲取更高公眾認(rèn)可度的重要性。因此，越來越多國(guó)際組織開始利用新平臺(tái)、新技術(shù)推動(dòng)新形式的公共外交（即所謂的“數(shù)字化外交”或“網(wǎng)絡(luò)外交”）。在此背景下，本文以歐洲聯(lián)盟（European Union，簡(jiǎn)稱EU）和東南亞國(guó)家聯(lián)盟（Association of Southeast Asian Nations，簡(jiǎn)稱ASEAN）為例，它們分別代表主要由發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家組成的區(qū)域性組織，分析它們?cè)诠餐饨环矫娴漠愅?，以展現(xiàn)不同的區(qū)域環(huán)境、政治目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)對(duì)國(guó)際組織在公共外交實(shí)踐上的影響，以對(duì)中國(guó)公共外交的建設(shè)和發(fā)展提供有用的建議。

歐盟與東盟的公共外交

相比于其他國(guó)際組織，歐盟和東盟的公共外交策略具有一個(gè)很明顯的共性，就是它們兩個(gè)都沒有使用“公共外交”這個(gè)名詞，也不存在一個(gè)從事“公共外交”的專門機(jī)構(gòu)（比如，北大西洋公約組織就有一個(gè)“公共外交委員會(huì)”），但它們的公共外交策略和實(shí)踐又各具特點(diǎn)。

由東盟憲章所確立的“同一愿景，同一認(rèn)同，同一群體”（One Vision， One Identity， One Community）是東盟公共外交的核心概念，并以此為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)東盟發(fā)展的目標(biāo)是呈現(xiàn)給地區(qū)和全球“一個(gè)面向世界、愛好和平、穩(wěn)定繁榮的東南亞國(guó)家聯(lián)盟，一個(gè)致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)懷的東南亞國(guó)家聯(lián)盟。

在組織機(jī)構(gòu)上，1989年成立的東盟信息部長(zhǎng)會(huì)議（The conference of ASEAN Ministers Responsible for Information，簡(jiǎn)稱AMRI）在東盟公共外交中扮演重要角色，它主要負(fù)責(zé)將與東盟有關(guān)的信息傳達(dá)給各成員國(guó)及全世界其他地區(qū)。另外，東盟的門戶網(wǎng)站（www.asean.org），東盟的文化和咨詢網(wǎng)站（www.aseancultureandinformation.org），以及各成員國(guó)的信息交流計(jì)劃也都對(duì)推動(dòng)?xùn)|盟公共外交起到重要作用。

在發(fā)展上，2007年東盟通過的東盟憲章（ASEAN Charter）在東盟公共外交發(fā)展史中具有里程碑的意義，它正式確立了東盟的公共外交機(jī)制。根據(jù)東盟憲章，東盟成立了東盟基金會(huì)，一個(gè)專門負(fù)責(zé)東盟公共外交的機(jī)構(gòu)，用于支持東盟共同體建設(shè)，促進(jìn)東盟的身份認(rèn)同，加強(qiáng)東盟國(guó)家人民之間的互動(dòng)以及推動(dòng)區(qū)域內(nèi)不同成員之間的密切合作。另外，根據(jù)2007年第十二屆東盟首腦會(huì)議的決議，2015年將建成東盟共同體，它標(biāo)志著東盟公共外交將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。東盟共同體將由東盟政治安全共同體（ASEAN Political-Security Community），東盟經(jīng)濟(jì)共同體（ASEAN Economic Community）和東盟社會(huì)文化共同體（ASEAN Socio-Cultural Community）三部分組成，其中東盟社會(huì)文化共同體建設(shè)的目的就是“提供公眾意識(shí)、增強(qiáng)公眾認(rèn)識(shí)和提高公眾參與度”，它將是東盟公共外交的重要組成部分。

長(zhǎng)時(shí)間以來歐盟并未明確使用“公共外交”這一名稱，與公共外交有關(guān)的內(nèi)容被分散到信息、通訊、教育、文化等不同的計(jì)劃中。直到歐盟駐美國(guó)代表處專門負(fù)責(zé)新聞和信息的機(jī)構(gòu)成立，歐盟才開始使用“公共外交”這一詞，并明確表示該機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的就是為了“深化和影響美國(guó)對(duì)歐盟政策的看法和理解”。

在組織機(jī)構(gòu)上，歐盟的公共外交是在一個(gè)分散的，由多層級(jí)、多部門共同決策和執(zhí)行的組織框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的。其中，歐盟委員會(huì)在歐盟公共外交的實(shí)施中扮演關(guān)鍵性作用，通過歐盟委員會(huì)下設(shè)的不同總司（Directorate-General）及其負(fù)責(zé)人總司長(zhǎng)（Director General）來掌管歐盟公共外交策略的制定和執(zhí)行。比如，歐盟的對(duì)外交流司在歐盟的的公共外交中主要負(fù)責(zé)“對(duì)大眾傳達(dá)和交流有關(guān)歐盟的政策”。而文化和教育司則負(fù)責(zé)發(fā)展對(duì)外的文化和教育交流活動(dòng)，這是歐盟公共外交的支柱之一。另外，歐盟對(duì)外行動(dòng)服務(wù)（EU External Action Service，簡(jiǎn)稱EEAS）也是歐盟公共外交的重要工具，它在歐盟的對(duì)外關(guān)系上扮演外交部的角色，通過它設(shè)在各國(guó)的辦事處，實(shí)現(xiàn)歐盟與其他國(guó)家的溝通和交流。

在發(fā)展上，在歐盟的公共外交機(jī)構(gòu)是隨著整個(gè)歐盟的一體化進(jìn)程發(fā)展起來的。歐盟的公共外交活動(dòng)直接服務(wù)于歐盟委員會(huì)所確立的外交與安全政策。其最終目的在于通過運(yùn)用溝通、交流、介紹和推廣等手段以維護(hù)和促進(jìn)歐盟國(guó)家在全球的利益。

歐盟與東盟公共外交的差異及對(duì)中國(guó)的啟示

在東盟的發(fā)展史上，一直以歐盟作為發(fā)展目標(biāo)，因此兩個(gè)機(jī)構(gòu)在公共外交領(lǐng)域存在一定的共性。但是，由于雙方在政治文化、成員組成以及機(jī)構(gòu)目標(biāo)方面的差異，導(dǎo)致雙方的公共外交策略也存在許多的不同之處，主要有以下幾點(diǎn)。

一是目標(biāo)的差異性。一般而言，國(guó)際組織的公共外交的目標(biāo)是確保成員國(guó)的國(guó)內(nèi)民眾對(duì)該國(guó)際組織持積極看法，支持該國(guó)繼續(xù)參與該組織的相關(guān)活動(dòng)。因此，國(guó)際組織公共外交的目的總體上可以分為兩類：內(nèi)部目標(biāo)和外部目標(biāo)，也就是該機(jī)構(gòu)公共外交活動(dòng)針對(duì)的對(duì)象是內(nèi)部的民眾還是外部的民眾。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為歐盟公共外交的主要目標(biāo)在于對(duì)外，特別是在意美國(guó)對(duì)歐盟的態(tài)度。而東盟公共外交的主要目標(biāo)在于對(duì)內(nèi)，目的在于爭(zhēng)取更多東盟國(guó)家民眾對(duì)東盟計(jì)劃的支持。

從中國(guó)的角度來看，我們認(rèn)為我國(guó)的公共外交策略應(yīng)該內(nèi)部和外部目標(biāo)兼顧，并以外部目標(biāo)為主。作為一個(gè)“崛起中的大國(guó)”，它的主要目的在于更好地融入國(guó)家環(huán)境，而不是挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序，同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。因此，它必須通過公共外交全面客觀地向國(guó)際社會(huì)介紹我國(guó)的情況，解釋我國(guó)在不同問題上的立場(chǎng)和做法，表達(dá)我國(guó)與他國(guó)和諧共處，追求世界和平、穩(wěn)定與繁榮的良好愿望，才能夠有效化解國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的擔(dān)心和憂慮。同時(shí)，中國(guó)又是一個(gè)國(guó)內(nèi)情況復(fù)雜、人口眾多、文化多樣的國(guó)家。如何讓本國(guó)民眾更好地了解中國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略，對(duì)外投資和對(duì)外援助的目標(biāo)、方式和效應(yīng)，也應(yīng)該是我國(guó)公共外交活動(dòng)必須承擔(dān)的任務(wù)之一。

二是方式的差異性。從政治文化上來說，歐盟已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)龐大的官僚體系，它的成員眾多，涉及的領(lǐng)域廣泛，使它總體上很難有一個(gè)集中、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的公共外交的結(jié)構(gòu)。而東盟是作為一個(gè)受亞洲文化影響的地區(qū)性組織，成員數(shù)量有限，成立時(shí)間不長(zhǎng)，同時(shí)組織形式松散，目前還沒有一個(gè)專門負(fù)責(zé)公共外交的機(jī)構(gòu)，但在朝這個(gè)方向發(fā)展。因此，如果將國(guó)際組織公共外交的方式分為兩種：集中式和分散式，那么我們認(rèn)為東盟公共外交的方式偏向集中式，而歐盟公共外交的方式偏向分散式。

從中國(guó)的角度來看，我們認(rèn)為最適合我國(guó)的公共外交的方式還是以集中制為主，以分散式為輔的方式，這也是由中國(guó)的國(guó)情和政治體制所決定。目前，我國(guó)公共外交還缺乏統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，中央各個(gè)機(jī)關(guān)，如全國(guó)政協(xié)、國(guó)務(wù)院新聞辦、外交部、對(duì)外友協(xié)、文化部、中聯(lián)部、教育部等各自為戰(zhàn)。為了解決這些問題，我們認(rèn)為中國(guó)的公共外交最終應(yīng)該形成以外交部、宣傳部和文化部為首，其他部委以及各省市和地區(qū)相關(guān)部門為輔的體系。在實(shí)踐中，還應(yīng)該把各種社會(huì)力量、非政府組織和個(gè)人，甚至包括海外華人華僑納進(jìn)來。

三是原則的差異性。任何一個(gè)國(guó)際組織的公共外交策略本質(zhì)上是由它所奉行的基本原則所決定的，具體表現(xiàn)為公共外交策略與外交方針的一致性上。歐盟是一個(gè)由主權(quán)國(guó)家組成的區(qū)域性組織，超國(guó)家主義和國(guó)家主義之間一直不斷發(fā)生斗爭(zhēng)，而歐盟的公共外交策略必須反應(yīng)和維護(hù)所有成員國(guó)的利益，作為一個(gè)擁有27個(gè)成員國(guó)的機(jī)構(gòu)，歐盟很難形成一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的公共外交戰(zhàn)略，這也是為什么歐盟不愿使用“公共外交”這個(gè)詞語的原因。而東盟成立的背景是20世紀(jì)60年代，因此“平等互利”“尊重主權(quán)”和“不干涉內(nèi)政”等國(guó)際關(guān)系基本原則成為了東盟建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)東盟也沒有要成為超國(guó)家機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，這也解釋了為什么該組織也沒有使用“公共外交”這一詞。

從中國(guó)的角度來看，我國(guó)作為一個(gè)獨(dú)立自主的國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，完全有能力發(fā)展出一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和有效的公共外交策略。在短期內(nèi)，我國(guó)公共外交的目標(biāo)還是要以增強(qiáng)其他國(guó)家對(duì)中國(guó)的認(rèn)識(shí)，改變對(duì)中國(guó)的不利輿論環(huán)境為主。在中期內(nèi)，主要是要讓其他國(guó)家民眾理解中國(guó)的政治意圖、動(dòng)向和話語，實(shí)現(xiàn)中國(guó)的“和平崛起”。而從長(zhǎng)期來說，最終是要實(shí)現(xiàn)中國(guó)與全球其他國(guó)家的和諧相處，互利共贏，“大道之行，天下為公”的局面。

結(jié) 論

歐盟和東盟很早就認(rèn)識(shí)到通過公共外交手段與公眾展開互動(dòng)和溝通的重要性，并且開始建立相關(guān)機(jī)制。作為區(qū)域性組織，歐盟和東盟的公共外交策略存在很多的共性，比如，歐盟和東盟都沒有明確使用“經(jīng)濟(jì)外交”這一詞語。歐盟和東盟從事公共外交的機(jī)構(gòu)都是比較分散、多層級(jí)的，不存在一個(gè)集中管理的機(jī)制。但是，由于雙方在政治文化、成員結(jié)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)目標(biāo)方面的不同，雙方的公共外交策略也存在很多差異。

隨著全球化的加深，特別是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展以及社交媒體的興起，所有的國(guó)際機(jī)構(gòu)都意識(shí)到要在成員國(guó)民眾面前樹立正面形象，贏得民意支持的重要性。尤其是如何加強(qiáng)與年輕一代的溝通，變得比以前更為關(guān)鍵。為了適應(yīng)這一形勢(shì)變化，各國(guó)際組織從事公共外交的機(jī)構(gòu)和人員，包括領(lǐng)導(dǎo)開始利用新技術(shù)手段推動(dòng)公共外交。比如，東盟秘書處利用臉書和推特發(fā)布與東盟有關(guān)的消息，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人開通自己的社交網(wǎng)絡(luò)賬號(hào)，與民眾進(jìn)行直接交流，都是為了適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，并且取得良好效果。

因此，在這一背景下，我國(guó)的公共外交發(fā)展也必須做到“適應(yīng)形勢(shì)”和“發(fā)揮優(yōu)勢(shì)”。所謂的“適應(yīng)形勢(shì)”是指無論在公共外交的手段上（網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化和虛擬化等）還是內(nèi)容上（新興議題如氣候變化、流行疾病、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和恐怖主義等）都必須適應(yīng)時(shí)代的變化，以滿足民眾的需要。所謂“發(fā)揮優(yōu)勢(shì)”是指中國(guó)的公共外交必須發(fā)揮中國(guó)政治體制和文化傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，采取中央集中領(lǐng)導(dǎo)，其他機(jī)構(gòu)參與輔助的方式，有計(jì)劃、有步驟和有延續(xù)性地執(zhí)行我國(guó)的公共外交策略，這樣才能取得良好效果。另外，中國(guó)也必須發(fā)揮自身文化影響力的優(yōu)勢(shì)，讓中國(guó)的文化、思想和認(rèn)識(shí)真正深入人心，做到“讓世界了解中國(guó)”和“讓中國(guó)了解世界”，這才是其他國(guó)際組織公共外交經(jīng)驗(yàn)給中國(guó)的最大啟示。

谷名飛：廣西大學(xué)—中國(guó)東盟研究院助理研究員，法國(guó)巴黎第五大學(xué)（Paris Descartes University）國(guó)際經(jīng)濟(jì)法博士。