甘永濤

摘要：本文基于美國大學(xué)共同治理與決策的概念框架之上，從決策體制、大學(xué)層面的信息決策與溝通流程兩個方面對美國佛羅里達(dá)大學(xué)決策運行過程與特征進(jìn)行了分析，以期對我國高等教育發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：美國公立研究型大學(xué)；決策；共同治理

決策“應(yīng)該被認(rèn)為是一種方法而不是結(jié)果”，“它們是一種用來實現(xiàn)理想狀態(tài)的組織機(jī)制。事實上，它們是對問題的組織反應(yīng)?！盵1]大學(xué)一經(jīng)決策，就開始了目標(biāo)實施過程，在實施過程中，相關(guān)部門還需對目標(biāo)的具體執(zhí)行實行控制和監(jiān)督，以保證執(zhí)行的方向性和目標(biāo)的現(xiàn)實性。另外，大學(xué)的這種決策和控制流程其實也是其內(nèi)部權(quán)力和權(quán)威情況的現(xiàn)實反映。政策的最高目標(biāo)就是要設(shè)置好機(jī)制與框架，預(yù)防治理問題演化成為系統(tǒng)性問題，但同時還不能影響到大學(xué)自身的發(fā)展或發(fā)揮其他功能。本文針對當(dāng)前美國公立研究型大學(xué)決策與共同治理（shared governance）規(guī)則進(jìn)行了概述，在案例研究的基礎(chǔ)上分析了兩者之間的關(guān)系，并提出了如何更好地發(fā)揮它們作用的建議。

一、美國公立研究型大學(xué)決策與共同治理的概念框架

美國公立、私立大學(xué)自治在法律意義上的不同在于大學(xué)財產(chǎn)的構(gòu)成，公立大學(xué)以國有財產(chǎn)為基礎(chǔ)，私立非營利性大學(xué)以信托財產(chǎn)為基礎(chǔ)，而私立大學(xué)是以企業(yè)法人資產(chǎn)為基礎(chǔ)。[2]但無論私立大學(xué)還是公立大學(xué)，都以董事會為法人代表，董事會是大學(xué)與外界關(guān)系的聯(lián)系點。美國公立研究型大學(xué)重視學(xué)術(shù)競爭力，學(xué)術(shù)人員在大學(xué)決策中的地位非常重要，共同治理規(guī)則在美國公立研究型大學(xué)中則備受重視。

一般來說，大學(xué)決策行為可細(xì)分為為學(xué)術(shù)行為、行政行為、戰(zhàn)略規(guī)劃、勞動關(guān)系等。共同治理則包括組織政策、決策和程序的自治系統(tǒng)。[3]共同治理是一種“完全合作式的決策”，教師和行政人員一起來做決策，他們協(xié)商的結(jié)果就是決策目標(biāo)。如果說大學(xué)治理是一種“決策行動”，那么共同治理便是“協(xié)同決策行動”[4]。同樣，大學(xué)治理的核心在于大學(xué)治理中權(quán)力的合理分配，而共同治理強調(diào)的則是共享權(quán)力，只有共享權(quán)力才能共享責(zé)任、共享信息、共享目標(biāo)。大學(xué)共同治理的核心是“共享”， 不僅要重視董事會以及校長等行政管理人員的權(quán)威，還要關(guān)注其他利益相關(guān)者的實際參與。美國佛羅里達(dá)大學(xué)共同治理委員會將美國大學(xué)共同治理實踐及研究問題相結(jié)合，提出了一個通用型的有關(guān)大學(xué)決策與共同治理的概念模型（如圖1所示）。

圖1大學(xué)決策與共同治理的概念框架

資料來源：SGI.Report of the Faculty Senate-President Task Force on the Implemention of Shared Governance Structure2006[EB/0L].（2007-10-20）.http：//www.senate.ufl.edu/committees/governanceTaskForce/reports.html.

結(jié)合學(xué)界觀點與概念框架來看，美國大學(xué)共同治理的提議過程可細(xì)分為決策、建議和咨詢。咨詢是指行政機(jī)關(guān)的咨詢或?qū)ｉT機(jī)關(guān)征求意見，即教師代表給行政管理機(jī)構(gòu)的一些意見和建議，行政管理人員會見教師代表，并簡單解釋一些分歧問題。這里的決策指的是讓教師參與大學(xué)決策，一般情況下決策范圍通常局限于學(xué)術(shù)事物，還有一種方式就是讓一定比例的教師代表進(jìn)入董事會。

·比較教育·美國公立研究型大學(xué)決策與共同治理規(guī)則的運行機(jī)制

共同治理規(guī)則分為正式規(guī)則（法律、政策、規(guī)章等）與非正式規(guī)則（社會規(guī)則）。共同治理的正式規(guī)則可理解為制度意義上的共同治理，具體包括了政府與大學(xué)權(quán)力分配的法律關(guān)系，董事會、評議會與行政管理者的權(quán)責(zé)關(guān)系，治理主體的權(quán)力與決策地位相關(guān)規(guī)定，治理運作的程序等。非正式規(guī)則包括“責(zé)任-專業(yè)”、“信任與透明度”以及“合作與一致性”等?！柏?zé)任-專業(yè)”，是指個人參與治理應(yīng)該基于自己的能力作出貢獻(xiàn)。[5]它包含了兩個方面的含義，一是各利益相關(guān)者的責(zé)任；二是各利益相關(guān)者的影響力。各利益相關(guān)者的責(zé)任可以有兩層理解，一是個體意義，一是集體意義。個體意義上的責(zé)任就是參與意愿和個體貢獻(xiàn)能力；集體意義上就涉及到了處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任。這便涉及到各利益相關(guān)者的角色定位問題。無論利益相關(guān)者的性質(zhì)是什么，以及與管理者的關(guān)系如何，在實現(xiàn)“責(zé)任-專業(yè)”時需要考慮“什么樣的制度目標(biāo)，是要達(dá)到什么目的，誰最有能力幫助他們實現(xiàn)”[6]。信任與透明度，透明度是信任的基礎(chǔ)，信任具有交互性，需要多方面的因素即信息對稱、互動交流、問責(zé)制、意見的一致性、共同的目標(biāo)與愿景。在信任的氣氛中，可以有互相依賴的工作任務(wù)和共同目標(biāo)；在信任的氣氛中，可以設(shè)法使各利益相關(guān)者發(fā)揮“智囊團(tuán)”的作用以解決系統(tǒng)問題等。[7]

二、共同治理規(guī)則在美國公立研究型大學(xué)決策中的應(yīng)用：以佛羅里達(dá)大學(xué)為例

從運作過程的視角來看，對美國大學(xué)決策過程的分析主要有兩個方面：大學(xué)共享決策體制、大學(xué)層面的信息決策與溝通流程。[8]該部分以佛羅里達(dá)大學(xué)為例，從以上兩個方面對其進(jìn)行分析。

（一）佛羅里達(dá)大學(xué)共享決策體制

對佛羅里達(dá)大學(xué)共享決策體制的分析可從宏觀層面和微觀層面出發(fā)。宏觀層面而言體現(xiàn)為政府與大學(xué)的法律關(guān)系；微觀層面則體現(xiàn)為董事會成員的多元構(gòu)成與內(nèi)部決策類型及其行為主體。

首先，從政府和高校之間的法律關(guān)系來看。佛羅里達(dá)州立大學(xué)系統(tǒng)是全美成立較早的大學(xué)教育體系（2004年，佛羅里達(dá)大學(xué)加入該系統(tǒng)）。佛羅里達(dá)州議會于1950年頒布了巴克曼（BUCKMAN）條例，宣告該系統(tǒng)的正式成立。根據(jù)此條例，佛州各類實施高中以后教育的學(xué)校合并為三所，由一個董事會控制委員會管理。為了加強對大學(xué)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，佛羅里達(dá)州立法機(jī)關(guān)同意了董事會的建立，并作為唯一的全州州立大學(xué)管理機(jī)構(gòu)。原董事會建于1965年，由14名會員組成，其中，12人由州長任命（任期6年），1名學(xué)生董事（任期1年）。此外，州教育部長（Commisioner of Education）是當(dāng)然的董事?？傂ｉL（Chancellor）是董事會和州立大學(xué)系統(tǒng)的最高行政長官。2001年6月1日，佛州通過了第1162號法案，將原來分散的州立系統(tǒng)、社區(qū)大學(xué)系統(tǒng)合而為一，組成新的州立大學(xué)體系。根據(jù)新的規(guī)定，在佛州大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)的各個學(xué)校都要組成各自的董事會。根據(jù)佛羅里達(dá)大學(xué)憲章，“佛羅里達(dá)大學(xué)屬于佛羅里達(dá)州的教育機(jī)構(gòu)，章程的規(guī)定與佛州的法律、佛羅里達(dá)大學(xué)董事會的規(guī)章等一致”。然后其憲章明確指出，該校是由校方的管理者與教師代表共同來治理的。雙方是一種相互遵照、合作的伙伴關(guān)系。①該憲章體現(xiàn)了佛羅里達(dá)大學(xué)與政府的權(quán)力分配是以共同治理規(guī)則為基礎(chǔ)的，以董事會為法人代表，董事會是大學(xué)與外界關(guān)系的聯(lián)系點。佛羅里達(dá)大學(xué)董事會由州議會任命，而由于董事會和州議會組成的制度以及董事會實行的集體表決制度，使大學(xué)董事會的組成成員都不可能與任何一屆州議會的組成相一致，從而削弱了董事會由于為州議會所任命而帶來的完全聽命州議會的基礎(chǔ)。[9]

其次，佛羅里達(dá)大學(xué)董事會的多元構(gòu)成。多樣化的構(gòu)成一般不僅僅體現(xiàn)在董事會本身，而且體現(xiàn)在其下屬的各個委員會中。實際上，許多董事會的具體事務(wù)是由委員會進(jìn)行具體操作的，委員會成員的構(gòu)成體現(xiàn)了大學(xué)權(quán)力的組成形態(tài)。佛羅里達(dá)大學(xué)董事會下設(shè)審計和執(zhí)行監(jiān)管委員會、教育政策和戰(zhàn)略委員會、對外關(guān)系委員會、金融和基建委員會、治理委員會、戰(zhàn)略啟動委員會等6個委員會，下屬委員會中董事會主席是當(dāng)然成員，其成員構(gòu)成體現(xiàn)了多元化的特征，其分類涵蓋了從校內(nèi)學(xué)者到校外人士、從管理高層到普通學(xué)生之間的多個種類和層級，并且在各個委員會間呈不均勻分布，體現(xiàn)了各個委員會的性質(zhì)和特點。例如，在教育政策和戰(zhàn)略委員會中，董事會成員、評議會學(xué)者占據(jù)平等席位，還有學(xué)生代表加入，這與該委員會在財政預(yù)算和分配上的重要性是相適應(yīng)的。應(yīng)該說，多元化特征使得學(xué)校外部人士、行政管理人員與教師三者之間開啟了對話的窗口，從而實現(xiàn)這些共同治理規(guī)則在一些學(xué)術(shù)行政兩難問題上的高效協(xié)作。[10]

第三，從佛羅里達(dá)大學(xué)內(nèi)部的決策類型與行為主體方面進(jìn)行分析。它規(guī)定了行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)和個人，即一種內(nèi)部的決策體制，個人或者由個人組成的團(tuán)體（例如委員會）作出決策的權(quán)威最終來自于院校的這種管理體制和機(jī)制。這種機(jī)制將限定高校的權(quán)力和它的基本治理結(jié)構(gòu)，包括主要的委員會和學(xué)校官員。而在美國大學(xué)的共同治理（共享決策）機(jī)制下（見表1），決策行為分為學(xué)術(shù)行為、行政行為、戰(zhàn)略規(guī)劃、勞動關(guān)系等。不同的決策類型由不同的部門負(fù)責(zé)，遵守“首要責(zé)任首要權(quán)力”，教師與教師委員會控制學(xué)術(shù)事務(wù)”。對應(yīng)這些內(nèi)容，佛羅里達(dá)大學(xué)所擁有的學(xué)術(shù)權(quán)力非常全面。行政權(quán)威則在學(xué)術(shù)決策過程中充當(dāng)咨詢者或者建議者，與此相應(yīng)，行政權(quán)威控制行政事務(wù)，學(xué)術(shù)人員則在決策過程中起咨詢或建議者作用，戰(zhàn)略規(guī)劃則由董事會最后作出決策。

（二）佛羅里達(dá)大學(xué)層面的信息決策與溝通流程

從佛羅里達(dá)大學(xué)決策內(nèi)部的信息流通方向來看，它存在著多重決策源，幾乎任何一級都可以成為一個決策源，針對不同的參照對象，其在信息流中的地位也不同。按照佛羅里達(dá)大學(xué)的規(guī)定，大學(xué)內(nèi)一切重要事務(wù)都應(yīng)由相應(yīng)的會議集體民主決策，會后的執(zhí)行則由大學(xué)及院系相關(guān)的部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督辦或指導(dǎo)。

就整個大學(xué)而言，董事會可以說是大學(xué)最高的決策源。根據(jù)佛羅里達(dá)大學(xué)董事會的歷年會議安排與會議記錄來看，它定期召開會議，當(dāng)然它會根據(jù)實際的環(huán)境情況，設(shè)立各種委員會及時處理各種校內(nèi)事務(wù)，布置各時段的工作任務(wù)，制定各部門的工作目標(biāo)，總結(jié)和回顧工作成績。根據(jù)資料顯示，佛羅里達(dá)大學(xué)董事會平均每年定期召開類似的全體會議，通常兩個月一次，每次會議平均耗時半個多小時。會議的日程由董事會主席、秘書與校長按照相關(guān)文件規(guī)定而確定。在一般情況下，會議的正常人數(shù)為30人左右，參加者有董事會主席、董事會委員、佛羅里達(dá)大學(xué)校長、校長辦公室代表、院系領(lǐng)導(dǎo)、佛羅里達(dá)大學(xué)社區(qū)代表、其他公眾與媒體。具體而言，每次會議商議的內(nèi)容和問題也各不相同。根據(jù)各年度會議記錄來看，會議議程一般分為7個部分：（1）召集會議；（2）確認(rèn)出席會議代表；（3）董事會主席報告；（4）各委員會代表報告；（5）表決議程；（6）董事會主席評議；（7）休會。

以佛羅里達(dá)大學(xué)董事會2013年12月6日的會議記錄為例（因篇幅關(guān)系，會議記錄原文略），首先董事會主席C·戴維布朗（C.David Brown）召集會議并確認(rèn)出席會議代表，并對上一階段的各項工作進(jìn)行回顧并安排新年活動；接下來各委員會的負(fù)責(zé)人都向與會者匯報、總結(jié)該階段的一些工作成績和不足，宣布委員會對某些問題的解決建議和方案，并由與會者當(dāng)場表決，確定下階段具體安排計劃。[11]

從該會議紀(jì)要來看，這其實是一種標(biāo)準(zhǔn)化的程序性決策源，它根據(jù)大學(xué)內(nèi)各種問題的重要程度，將決策過程程序化，通過一個明確的程序以決議的形式處理這些問題。相對于其它決策源來說，它的決策有兩個特點：一是全局性，它的決議涉及的不是某個特定院系的運行操作，而是立足于整個大學(xué)的統(tǒng)一安排，或采取措施使得大學(xué)在下面的工作中盡量能克服前一時期出現(xiàn)的問題，或是安排和布置整個大學(xué)、各部門的工作任務(wù)及其要達(dá)到的目標(biāo)；二是全面性，相比各具體的事務(wù)部門而言，會議的內(nèi)容涉及大學(xué)財政、人員招募、設(shè)備、建筑、學(xué)科建設(shè)和學(xué)生事務(wù)等各方面的事宜。

由于佛羅里達(dá)大學(xué)是公立大學(xué)，屬于公共事業(yè)，其公眾支持相對于私立大學(xué)更為重要，所以，佛羅里達(dá)大學(xué)董事會會議按照相關(guān)文件規(guī)定需對公眾與媒體開放，絕大多數(shù)董事會的委員會會議也對公眾和媒體開放。根據(jù)佛羅里達(dá)大學(xué)的有關(guān)文件規(guī)定，每次會議決策后，凡有關(guān)教師及學(xué)生方面的事項都要作書面摘要，跟蹤宣傳；特殊決策由相關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)解釋；各部門然后按照會議精神各自召開專門會議，確定本部門的工作計劃。

如果說董事會是佛羅里達(dá)大學(xué)內(nèi)的最高決策源，那么下面的各種組織設(shè)置則難以用決策、執(zhí)行或監(jiān)督等單一功能概之，也就是說，從大學(xué)內(nèi)部的信息流來看，選擇不同的參照對象就會出現(xiàn)不同的功能作用。佛羅里達(dá)大學(xué)根據(jù)共同治理規(guī)則的設(shè)定，成立了共同治理委員會。在決策過程中，共同治理委員會主要起咨詢、建議作用。當(dāng)然，由于共同治理委員會是常設(shè)性機(jī)構(gòu)，該委員會經(jīng)常性地召開會議，為校長、評議會和董事會提供建議，并對各主要委員會的決議作出評論，因此，大學(xué)的幾位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)起日常監(jiān)督、討論、評價、咨詢和建議董事會和評議會決議實施的職責(zé)。從這個意義上講，相對于各專門委員會及各院系而言，他們發(fā)揮著組織控制的作用。一方面，他們負(fù)責(zé)督促大學(xué)各部門按照議會上通過的決議，在內(nèi)部進(jìn)行更細(xì)致的工作規(guī)劃，并交由各院系貫徹執(zhí)行；另一方面，他們也需要及時掌握部門內(nèi)部及各院系反映上來的信息，以便進(jìn)行及時的工作和目標(biāo)調(diào)整，并根據(jù)這些情況議定出下階段大學(xué)會議的議題。如佛羅里達(dá)大學(xué)各院系都需定期反饋共同治理10大規(guī)則在各院系的執(zhí)行情況，并定期調(diào)查反饋。[12]由于大學(xué)負(fù)責(zé)人又基本上都是共同治理小組的成員，因此，本屬于大學(xué)幾個平行部門之一的共同治理小組實際上發(fā)揮著大學(xué)事務(wù)常設(shè)性決策（咨詢）機(jī)構(gòu)的功能。

相對于董事會，大學(xué)行政部門是操作執(zhí)行部門，但相對于各院系相應(yīng)的部門小組來說，它們又兼有決策和控制兩種職能。然而，在實際運行過程中，要想很好地、整齊劃一地界定這些會議在大學(xué)信息流中所處的地位還比較困難。從形式上看，相對董事會會議來說，這些會議一般比較松散，沒有固定的程序，多是口頭上的決議和布置，很少有成文的規(guī)定，而且有的會議參加者甚至不到應(yīng)出席的1/3，至于執(zhí)行的效果，更談不上有特別的獎懲措施予以監(jiān)控。

如果說共同治理委員會的操作性色彩相對較弱，那么各院系級會議則明顯體現(xiàn)了上述的兩重性。他們舉行集體決議會議的原則是因事而開，沒有定制。就其執(zhí)行功能而言，由于這些部門的日常工作特征更偏重于操作性，因此，它們的不定期會議通常主要以安排日常運作為主，當(dāng)然，對相關(guān)問題也要進(jìn)行決策和控制。從信息的反饋方向來看，他們也大致遵循兩條路線：一是院系部門向?qū)ｉT委員會反饋，然后再由他們直接向大學(xué)負(fù)責(zé)人和董事會反饋；另一條是由部門負(fù)責(zé)人向大學(xué)部門或相應(yīng)的負(fù)責(zé)人反饋，然后再由他們反饋到負(fù)責(zé)人和董事會那里。

以上所述基本上可以涵蓋佛羅里達(dá)大學(xué)決策與共同治理運行的信息流程情況。大學(xué)內(nèi)部決策過程中存在著多種互動方式，屬于自發(fā)性的控制和溝通模式，這種多樣性和自發(fā)性從根本來說，是因處于各職位及院系內(nèi)相關(guān)人員的權(quán)力和權(quán)威各異而致，這些差異不僅表現(xiàn)為院系與大學(xué)間的控制關(guān)系，也體現(xiàn)于各院系、各部門內(nèi)部的運行過程中。也就是說，美國大學(xué)共享決策過程中的內(nèi)部信息流向渠道的多元性主要取決于大學(xué)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、董事會主要負(fù)責(zé)人和院系部門負(fù)責(zé)人間的權(quán)威對照情況。由于按照共同治理規(guī)則設(shè)立的大學(xué)共享決策主體是由大學(xué)核心利益相關(guān)者組成，因此，它也就成為整個大學(xué)組織最穩(wěn)定的決策源，也就使得大學(xué)一級的信息呈現(xiàn)出單一的層級流向，至于其它具體的部門，則因情況的不同表現(xiàn)出不同的類型。

三、結(jié)語

從本文案例中大學(xué)決策的總體情況來看，美國大學(xué)共同治理規(guī)則的提出鼓勵各利益相關(guān)者的廣泛參與，而日益顯示出形式多樣化的特征。一是各大學(xué)開通各種參與決策的渠道，日漸多元化。二是委員會選舉機(jī)制不斷完善。共同目標(biāo)促使大學(xué)成員為了共同利益進(jìn)行了各種復(fù)雜的合作。通過共同治理維持互相制衡的觀念已逐步為各種微妙的合作概念所替代。

從世界性的潮流來看，大學(xué)組織的分權(quán)之路不可避免。在探索大學(xué)決策的變革中，大學(xué)教師是大學(xué)最重要的利益相關(guān)者，整合大學(xué)教師的利益需求，以權(quán)力保障學(xué)術(shù)利益的實現(xiàn)，是改革設(shè)計者迫切需要思考的問題。分權(quán)的前提在于清楚地界定教師和行政人員之間的權(quán)力邊界，這不僅是為了通過權(quán)力來保障利益，也是為調(diào)整大學(xué)內(nèi)部的利益關(guān)系提供制度化的規(guī)范。美國羅德島大學(xué)教授阿瑟·斯坦（Arthur Stein）認(rèn)為：“博弈論強調(diào)利益的相互依賴，也體現(xiàn)為決策的互動影響形成了一種限定性合作，即沒有合作，自己的利益也無法獨自獲得。”②這使得大學(xué)各利益主體之間的利益沖突更多表現(xiàn)為協(xié)調(diào)性或協(xié)作性博弈。董事會在制定政策時都不得不從這個新的角度來看問題，這為各利益主體之間關(guān)系的改善提供了重新對話的“機(jī)會之窗”。

注釋：

①Constitution of the University of Florida[EB/OL].[2014-06-29].http：//www.generalcounsel.ufl.edu/downloads/Constitution.pdf。

②[美]阿瑟·斯坦：協(xié)調(diào)與合作：無政府世界中的制度.轉(zhuǎn)引自：[美]大衛(wèi)·鮑德溫主編，肖歡容譯：新現(xiàn)實主義與新自由主義，杭州：浙江人民出版社，2001：34-40。

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[10]Board of Trustees University of Florida[EB/OL].[2015-11-02]. http：//trustees.ufl.edu/.

[11]University of Florida Board of Trustees Board Minutes December 6， 2013 Meeting[EB/OL].[2014-07-03].http：//trustees.ufl.edu/wp-content/uploads/bot-20131206.pdf.

[12]Overview： Summary of College Reports on Achieving Shared Governance Processes [EB/OL].[2014-07-02].http：//www.senate.ufl.edu/Data/Sites/20/media/facultyinformation/reports/2011/summaryandoverviewcombined.pdf.

（責(zé)任編輯陳志萍）