■姚淑芹

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，河北省及周邊地區(qū)資源環(huán)境問(wèn)題凸顯，霧霾頻發(fā)，引起廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿，也因此受到中央及省、市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2014年2月，國(guó)家主席習(xí)近平提出要打破一畝三分地的思維定式實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。河北省也因此進(jìn)入了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和城鄉(xiāng)關(guān)系深刻變革的新階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的基礎(chǔ)條件和背景環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。如何以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為突破口，加快推進(jìn)河北城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，是擺在河北省各級(jí)政府面前不得不深入思考的一個(gè)重大的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的突出問(wèn)題

（一）起步晚、水平低，省域內(nèi)各城市發(fā)展不平衡

受歷史等多重因素影響，河北省的城鎮(zhèn)化建設(shè)自改革開放以來(lái)就一直低于全國(guó)平均水平，直到2008年在全省范圍內(nèi)推行三年大變樣，河北省的城鎮(zhèn)化建設(shè)才得到了快速發(fā)展。目前已初步建立起以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，構(gòu)建環(huán)首都城市群、冀中南城市群、沿海城市帶“兩群一帶”的空間新格局，城鎮(zhèn)化率也由1978年的12.2%上升到2013年的46.51%。但從整體水平看，河北省城鎮(zhèn)化率仍低于全國(guó)平均水平，在東部沿海地區(qū)排名倒數(shù)第一，跟北京、天津的城鎮(zhèn)化率差距就更大，比北京低了將近40個(gè)百分點(diǎn)，比天津低了32個(gè)百分點(diǎn)。

省域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化差距也非常明顯。據(jù)資料顯示，2013年，11個(gè)設(shè)區(qū)市加上定州和辛集2個(gè)縣級(jí)市中，5個(gè)設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)化率高于全省平均水平（即石家莊市 （不含辛集市）、唐山市、廊坊市、秦皇島市、張家口市），而這5個(gè)市中也只有石家莊市 （不含辛集市）和唐山市高于全國(guó)平均水平。其中，石家莊市 （不含辛集市）城鎮(zhèn)化率最高，為55.72%，衡水市城鎮(zhèn)化率最低，為42.92%，兩者相差12.8個(gè)百分點(diǎn)。另?yè)?jù)分析，11個(gè)設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)高低相差1.15個(gè)百分點(diǎn)。其中，唐山、秦皇島、石家莊、廊坊、邯鄲5市城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平高于全省平均，其他6市低于全省平均水平。

（二）城市空間布局不合理，缺少區(qū)域中心城市，城市等級(jí)序列存在天然缺陷

從世界城市群的發(fā)展看，它們有一個(gè)共同的特征，就是大中小城市構(gòu)成一個(gè)非常完整的等級(jí)序列，形成典型的“核心——外圍”結(jié)構(gòu)明顯的空間格局。河北雖地處環(huán)渤海、環(huán)京津，但其城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和空間布局都不是很合理，與北京、天津兩個(gè)超大城市形成了巨大的落差。主要表現(xiàn)在大城市不大、中等城市不強(qiáng)、鄉(xiāng)村規(guī)模過(guò)小、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出。2011年河北省城市首位度僅有1.254，說(shuō)明首位城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力太弱，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的是唐山和石家莊，但不論是其常住人口數(shù)量還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，都不能稱之為特大城市，也算不上核心城市。大城市斷檔，中小城市之間又彼此封閉，城市間經(jīng)濟(jì)互動(dòng)性非常少，開放對(duì)接性偏弱，難以形成有競(jìng)爭(zhēng)力的城市群。

（三）地方特色不明顯，各城市之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自成體系

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，只有突出特色，才有持久的生命力。但從河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際看，城市建設(shè)品位不高，缺乏地方特色，一說(shuō)城市化就是高樓林立，一說(shuō)鄉(xiāng)村建設(shè)就是整齊劃一的新民居建設(shè)。部分城市功能分區(qū)不合理，缺乏有特色、有文脈的精品建筑和重點(diǎn)街區(qū)，特別是對(duì)燕趙文化、民俗文化、地方文化沒(méi)有進(jìn)行深入挖掘。

省域內(nèi)各城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自成體系。以道路交通為例，唐山與石家莊是河北省兩個(gè)最主要的城市，而且兩市在道路交通方面投入亦相當(dāng)大，但是兩地間沒(méi)有直達(dá)高鐵，出行要么去北京轉(zhuǎn)乘，要么花上7、8個(gè)小時(shí)坐過(guò)路火車。另外，由于城鎮(zhèn)投融資渠道不暢，許多地區(qū)的交通、通信、供熱、供氣、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，文化教育、體育健身、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展不足，覆蓋面不夠?qū)?，服?wù)標(biāo)準(zhǔn)偏低。

（四）城鎮(zhèn)管理粗放，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出

目前，河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)的不是以人為核心，而是靠土地?cái)U(kuò)張、城鎮(zhèn)擴(kuò)容，城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域面積越來(lái)越大，在 “土地財(cái)政”帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速的同時(shí)出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)，特別是近幾年環(huán)境問(wèn)題凸顯。調(diào)查顯示，河北省人均耕地不足1.04畝，人均城鎮(zhèn)工礦用地卻高達(dá)149.2平方米 （歐美發(fā)達(dá)國(guó)家人均建設(shè)用地只有82.4平方米）。這種粗放型的土地管理模式，不僅浪費(fèi)了大量的耕地資源，而且造成了嚴(yán)重的土地退化。另一方面，由于過(guò)分注重短期經(jīng)濟(jì)利益，城鎮(zhèn)發(fā)展一直沿襲粗放式的方式，城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于工業(yè)化，環(huán)境差、污染重，城市綠化覆蓋率低，城鎮(zhèn)功能不健全，導(dǎo)致生產(chǎn)和生活環(huán)境日趨下降。特別是近幾年，霧霾頻發(fā)，引起河北省及周邊地區(qū)廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿。

原因剖析

（一）外部因素

1.河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)受制于現(xiàn)行的行政管理體制和財(cái)政預(yù)算體制，京津在一定程度上 “擠占”了河北省的城市 “資源”。據(jù)專家分析，本地短期利益、GDP考核、土地財(cái)政、京冀局部利益協(xié)調(diào)等問(wèn)題依然是困擾京津冀一體化、河北環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃付諸實(shí)際的深層次矛盾。京津特別是北京因其特殊的政治地位及非市場(chǎng)化的資源配置方式，在一定程度上虹吸了河北的資源、人才和資金，靠權(quán)力打造的北京與周邊貧困地區(qū)形成了鮮明的對(duì)比。即便是現(xiàn)在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，北京業(yè)已明確自己的城市定位，但其經(jīng)濟(jì)功能的釋放效果和對(duì)河北及周邊地區(qū)的輻射作用仍很有限，合作還僅僅停留在口頭上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)化進(jìn)程相對(duì)滯后，尚未形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。市場(chǎng)是資源配置的主體。京津冀協(xié)同發(fā)展，河北承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但從目前進(jìn)程看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和調(diào)整仍沒(méi)有跳出行政區(qū)劃界線，原因在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)沒(méi)有轉(zhuǎn)到掃除市場(chǎng)障礙、構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)上來(lái)，資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素不能自由流動(dòng)，非公經(jīng)濟(jì)推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展、促進(jìn)資源配置市場(chǎng)化的作用得不到有效利用，市場(chǎng)配置資源的主導(dǎo)作用也不能發(fā)揮。

3.二元戶籍制度及其難以剝離的附著利益。二元戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它不僅僅是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)分割，其背后是巨大的既得利益差別。而正是附著于戶籍管理制度之上的社會(huì)保障、住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等制度，是橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間一道難以逾越的鴻溝。雖然近些年河北省將農(nóng)民工的就業(yè)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等問(wèn)題納入決策視野，并將這些指標(biāo)作為政府政績(jī)的一項(xiàng)重要考核內(nèi)容，但這些政策的實(shí)際執(zhí)行效果并不佳。因?yàn)橐詰艏贫葹榇淼某青l(xiāng)二元管理制度由來(lái)已久，利益復(fù)雜，難以靠某一點(diǎn)的突破而推動(dòng)全局的發(fā)展。

（二）內(nèi)部因素

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金支撐不足。城鎮(zhèn)化建設(shè)，無(wú)論是農(nóng)民市民化還是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，都需要巨額資金投入。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，制約河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力不足，除了離大中城市較近的、資源豐富的城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢(shì)較好外，其他大部分都發(fā)展緩慢，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是明顯滯后（河北各市與京津人均GDP比較見(jiàn)圖1）。特別是為了治理環(huán)境污染，河北省委省政府承諾到2017年壓減4000萬(wàn)噸煤的消費(fèi)量、6000萬(wàn)噸鋼鐵產(chǎn)能，“十二五”期間淘汰落后水泥產(chǎn)能6100萬(wàn)噸、玻璃產(chǎn)能3600萬(wàn)重量箱。為此，近兩年河北經(jīng)濟(jì)一直處于低位運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)效益明顯下滑，財(cái)政收入增速放緩，這樣的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和財(cái)力何以支撐新型城鎮(zhèn)化建設(shè)？

2.缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化建設(shè)拉力不足。城鎮(zhèn)化的過(guò)程是第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集的歷史過(guò)程。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)的人口就很難充分就業(yè)，就沒(méi)有足夠的收入，就很難刺激消費(fèi)，而沒(méi)有消費(fèi)就沒(méi)有再生產(chǎn)，城鎮(zhèn)化將成為無(wú)本之木。從河北省目前的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化沒(méi)有實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，多數(shù)城市的城鎮(zhèn)化明顯缺少產(chǎn)業(yè)支撐，工業(yè)布局不能集中連片發(fā)展，不能形成規(guī)模聚集效應(yīng)，使小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力軟弱，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。另外，城市間嚴(yán)重趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不僅導(dǎo)致了諸如鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，同時(shí)也造成了區(qū)域內(nèi)各城市之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

3.缺乏科學(xué)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的有效手段。河北省人多地少，城市用地與耕地、水資源承載能力之間的矛盾極為突出，因此，如何通過(guò)科學(xué)、合理、長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃提高土地、水等資源的利用效率就顯得尤為重要。而現(xiàn)實(shí)情況是，一方面各地市均站在自身的角度審視城市發(fā)展，缺乏整體觀念，不能從全局的角度分析解決區(qū)域內(nèi)存在問(wèn)題。另一方面，現(xiàn)行規(guī)劃決策管理體制重城輕鄉(xiāng)、規(guī)劃多頭、部門分割。由于規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃目標(biāo)和編制辦法的不同，河北省經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃之間還存在內(nèi)容重疊、協(xié)調(diào)性差、管理分割、指導(dǎo)混亂等問(wèn)題，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)開發(fā)管理上混亂和建設(shè)成本的增加，影響了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。

推進(jìn)河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議

（一）科學(xué)規(guī)劃，分層布局

河北新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要圍繞京津冀一體化和京津冀城市群發(fā)展布局進(jìn)行統(tǒng)籌制定、科學(xué)規(guī)劃。

圖1 河北各市與京津人均GDP比較

一是要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)、空間和土地“三規(guī)合一”的原則。省委省政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全省城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃編制的領(lǐng)導(dǎo)與控制。按照一張藍(lán)圖干到底的原則，整合土地利用、發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)三統(tǒng)一，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化發(fā)展布局。抓住國(guó)家土地利用規(guī)劃修編和京津冀協(xié)同發(fā)展的時(shí)機(jī)，將重點(diǎn)城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，納入修編范圍。

二是全面優(yōu)化省、市、縣城、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村規(guī)劃建設(shè)體系。本著高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)地方特色，強(qiáng)化時(shí)代感、文化底蘊(yùn)和提高市民綜合素質(zhì)相結(jié)合的原則，使城鎮(zhèn)規(guī)劃同本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接，科學(xué)確定大中小城市、小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)布局和市場(chǎng)定位。

三是要圍繞產(chǎn)業(yè)集聚核心編制規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)集聚是城鎮(zhèn)規(guī)劃的核心。城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)在現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的自然條件和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)形成一個(gè)集聚核心，使得鎮(zhèn)域內(nèi)的人口、資金和其他資源優(yōu)勢(shì)，源源不斷地向核心聚集，形成向心型的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)。

（二）強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐

河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史機(jī)遇，趨利避害，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。

第一，大力發(fā)展城鎮(zhèn)工業(yè)。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動(dòng)力。河北是個(gè)農(nóng)業(yè)大省，同時(shí)也是個(gè)重工業(yè)大省，特別是重化工業(yè)實(shí)力雄厚，有雄厚的產(chǎn)業(yè)資本和社會(huì)資本，有一批世界知名企業(yè)和高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)大軍。所以河北應(yīng)以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機(jī)，積極承接京津特別是北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，借力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，吸引高素質(zhì)人才，提高各行業(yè)的社會(huì)化程度，以此形成就業(yè)的規(guī)模型擴(kuò)張。

第二，大力發(fā)展城鎮(zhèn)新型第三產(chǎn)業(yè)。以市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化為導(dǎo)向，突出重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改造傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、信息及社區(qū)服務(wù)業(yè)，全面推進(jìn)服務(wù)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，以此增大就業(yè)比重，通過(guò)加快服務(wù)業(yè)的發(fā)展形成良好的人流、物流、信息流、資金流和消費(fèi)流，進(jìn)而帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。

（三）加大城鎮(zhèn)綜合配套改革力度，消除農(nóng)民進(jìn)城壁壘

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅(jiān)持以人為本，積極推進(jìn)綜合配套改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

第一，推進(jìn)城鎮(zhèn)管理體制改革。對(duì)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)、全省30強(qiáng)和各市確定的中心鎮(zhèn)，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要實(shí)行強(qiáng)權(quán)擴(kuò)鎮(zhèn)，增設(shè)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員編制；下放管理權(quán)限，建立鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，完善預(yù)決算制度，壯大鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政；轄區(qū)內(nèi)所有行政事業(yè)性收費(fèi)，應(yīng)由鎮(zhèn)財(cái)政收費(fèi)局統(tǒng)一征收管理，扣除上交國(guó)家、省的以外，全部留鎮(zhèn)專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)中心鎮(zhèn)收取的舊改費(fèi)上級(jí)應(yīng)適度返還，用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

第二，推進(jìn)城鎮(zhèn)戶籍管理制度和人口服務(wù)制度改革。應(yīng)盡快用戶籍登記備案制代替現(xiàn)行的戶籍審批管理制，讓所有愿意到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的人都能夠自由地進(jìn)入城鎮(zhèn)。對(duì)符合條件的進(jìn)城農(nóng)民，應(yīng)及時(shí)辦理城鎮(zhèn)戶口，對(duì)到城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，禁止收取或者變相收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，做到與當(dāng)?shù)鼐用褚灰曂省?yīng)允許進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民對(duì)原有承包地?fù)碛谐邪鼨?quán)，有償轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)。另外，在取消進(jìn)城落戶限制的同時(shí)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問(wèn)題。

第三，推進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革。借鑒城市居民社會(huì)保障體制改革的經(jīng)驗(yàn)，在城鎮(zhèn)居民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面建立起社會(huì)統(tǒng)籌保障和居民自我保障相結(jié)合的新型城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

第四，推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革。在繼續(xù)允許符合條件的城鎮(zhèn)居民自己建造住房的同時(shí)，允許地產(chǎn)開發(fā)商到具備條件的城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)商品住宅小區(qū)，建造一批環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊全、功能完備的廉價(jià)商品房，提高城鎮(zhèn)居民的居住質(zhì)量。

第五，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。完善推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。大力整頓鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)綠化美化，為城鎮(zhèn)營(yíng)造優(yōu)雅的自然環(huán)境。

（四）創(chuàng)造性地破解土地制約難題

第一，強(qiáng)化土地規(guī)劃調(diào)控力度。按照 “企業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”的土地集約利用原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理安排城鎮(zhèn)人口與用地聚集程度，形成規(guī)模效應(yīng)。嚴(yán)格規(guī)劃和用地項(xiàng)目審批，從源頭上抓好集約用地，提高存量土地的利用率。

第二，加大對(duì)城鎮(zhèn)建成區(qū)現(xiàn)有土地的開發(fā)、挖潛改造力度。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改造舊城鎮(zhèn)區(qū)，置換工業(yè)用地。在完善配套設(shè)施的基礎(chǔ)上，實(shí)行資源招商、能人招商、以商招商等辦法，采取用土地買斷、租賃等形式，培育土地市場(chǎng)，建立土地市場(chǎng)一級(jí)開發(fā)機(jī)制，發(fā)揮土地資源的增值功能。二是加大舊城鎮(zhèn)區(qū)改造整理土地力度，提高城鎮(zhèn)土地的利用率、綠化率、容積率。三是加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高集約用地水平，提升土地商品價(jià)值。

（五）建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投入機(jī)制

資金是城市建設(shè)與發(fā)展的“血脈”。圍繞破解城建資金難問(wèn)題，應(yīng)全面放開城鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)，用市場(chǎng)杠桿來(lái)激活社會(huì)、金融機(jī)構(gòu)等多元投資主體。第一，建立政府、企業(yè)和個(gè)人共同投資的多元化投入機(jī)制。以政府投入為引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資參與城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與小城鎮(zhèn)普通住宅開發(fā)、舊城改造和新村建設(shè)。第二，允許以小城鎮(zhèn)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)成立有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)籌集資金和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或項(xiàng)目發(fā)包，并對(duì)建成后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理、維護(hù)和收費(fèi)。第三，建議省、市做出硬性規(guī)定，在財(cái)政預(yù)算中加大城鎮(zhèn)建設(shè)分配比重，并從目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中切除一塊資金專門用于城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮國(guó)家投資對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的拉動(dòng)作用。第四，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向城鎮(zhèn)建設(shè)提供中長(zhǎng)期信貸支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。可以嘗試城市信投公司在鎮(zhèn)域試點(diǎn)。第五，大力吸引外資尤其是國(guó)外知名的戰(zhàn)略投資者。主要包括向外國(guó)政府貸款，吸引外國(guó)企業(yè)、個(gè)人參與投資，利用聯(lián)合國(guó)金融機(jī)構(gòu)的低息貸款。第六，建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，疏通商業(yè)銀行對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道。小城鎮(zhèn)收取的城市維護(hù)建設(shè)稅、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)等應(yīng)?？钣糜诩涌斐擎?zhèn)化進(jìn)程，促其跨越式發(fā)展。

（六）構(gòu)建強(qiáng)有力的城鎮(zhèn)建設(shè)組織保障體系

城鎮(zhèn)建設(shè)改造是一項(xiàng)艱巨工作，難免會(huì)遇到很多矛盾和問(wèn)題。為此，省委、省政府應(yīng)始終堅(jiān)持以無(wú)縫隙、鏈條式的捆綁責(zé)任推進(jìn)工作，以此推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作不斷引向深入。應(yīng)建立健全推進(jìn)城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)體系，完善城市長(zhǎng)效管理機(jī)制，組建城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；應(yīng)大力推行網(wǎng)格化管理，層層制定 《推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施方案》、《推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)任務(wù)分解》等文件，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)分包。同時(shí)，將工作任務(wù)逐項(xiàng)分解量化，層層簽訂責(zé)任狀，建立分包領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任人捆綁考核責(zé)任體系。定期召開械鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)會(huì)，專題研究解決主要困難和問(wèn)題，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)指揮和經(jīng)常調(diào)度，落實(shí)掛圖作戰(zhàn)、臺(tái)帳督導(dǎo)機(jī)制，構(gòu)建起上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的工作格局。應(yīng)推行財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目代建制，進(jìn)一步提升城市建設(shè)的速度、質(zhì)量和品位，提高城鎮(zhèn)的吸納和輻射能力。

參考資料

1.中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，中國(guó)農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)-農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2014，12（29）.

2.河北省委省政府關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)（全文），河北日?qǐng)?bào)，2014，4（11）.

3．中國(guó)286個(gè)地級(jí)以上城市城鎮(zhèn)化質(zhì)量大排名，中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2013（3）.

4．從京津冀“兩會(huì)”看三地協(xié)同發(fā)展新動(dòng)向，燕趙都市報(bào)，2015，1（28）.