文/王曉毅

在中央出臺(tái)支持土地流轉(zhuǎn)的政策以后，全國(guó)各地的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模都有不同程度的擴(kuò)大。土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民收入，也提高了土地生產(chǎn)力，但是要特別重視土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)帶來(lái)的潛在威脅，特別要警惕土地流轉(zhuǎn)蛻變?yōu)檗r(nóng)村的招商引資。

土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力

我們?cè)谥胁渴》莸恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)。首先，中央的政策增強(qiáng)了那些希望投資于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的企業(yè)的信心，促進(jìn)了城市資本下鄉(xiāng)。一些企業(yè)在農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地從數(shù)百畝到數(shù)千畝，以從事觀光農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和種植；其次，土地流轉(zhuǎn)政策和政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入的增加，也提高了種糧大戶和農(nóng)民合作社擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模的積極性，這些種糧大戶和農(nóng)民合作社通過(guò)不同的土地流轉(zhuǎn)方式擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模；再次，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高也促進(jìn)了農(nóng)民將其土地流轉(zhuǎn)出來(lái)。在湖南水稻耕作區(qū)，一畝水田的流轉(zhuǎn)價(jià)格一般相當(dāng)于種植水稻純受益的30%～60%，也就是每畝300元到600元，這種價(jià)格對(duì)多數(shù)農(nóng)民，特別是長(zhǎng)期在外打工的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，具有一定吸引力。地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)也采取了積極支持的態(tài)度，從項(xiàng)目配套和服務(wù)方面都提供了必要的支持。因此，土地流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，在一些農(nóng)業(yè)大縣，土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)占到總土地面積的20%左右。土地流轉(zhuǎn)對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村發(fā)展起到了促進(jìn)作用。

第一，土地流轉(zhuǎn)改善了基礎(chǔ)設(shè)施。由于大部分土地通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)入到公司經(jīng)營(yíng)，公司為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，往往會(huì)投入大量資金改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，整修道路、改善灌溉和平整土地。在國(guó)家改善基礎(chǔ)設(shè)施投入還不能覆蓋所有農(nóng)村地區(qū)的情況下，公司的投入對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

第二，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象減弱。過(guò)去一些農(nóng)民因?yàn)檗r(nóng)地面積小和基礎(chǔ)設(shè)施不完善，往往會(huì)將部分土地拋荒或粗放經(jīng)營(yíng)，如由種雙季稻改種單季稻。盡管農(nóng)民并不希望土地拋荒，因?yàn)槎嗄陹伝牡耐恋鼗謴?fù)耕作很困難，但是，因?yàn)榉N植困難和缺少勞動(dòng)力，邊遠(yuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施較差的耕地拋荒現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重。但是，在土地流轉(zhuǎn)以后，土地由公司經(jīng)營(yíng)，避免了土地拋荒或粗放經(jīng)營(yíng)。

第三，土地流轉(zhuǎn)也增加了農(nóng)民的收入。農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)所得到的收入主要來(lái)自三個(gè)方面。首先是流轉(zhuǎn)農(nóng)田的收入。由于許多農(nóng)民將土地拋荒或無(wú)償流轉(zhuǎn)給親戚鄰居，他們幾乎不能從農(nóng)田中得到收入。但是，流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民可以得到穩(wěn)定的租金收入，盡管由于人均土地面積較小，租金收入占農(nóng)民收入的比例很低，但是，對(duì)于農(nóng)村老人或貧困戶，數(shù)百元的收入也是比較重要的。其次，原來(lái)沒(méi)有收入的山地和林地也往往與農(nóng)田一起流轉(zhuǎn)，盡管山地的流轉(zhuǎn)租金比較低，一般每畝在30～100元之間，但是，山地面積較大，因此，農(nóng)民也從中獲得部分收入。此外，少數(shù)農(nóng)民的宅基地也被進(jìn)入的公司征用，特別是在從事觀光農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的村莊，房屋的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往也比較高。

土地流轉(zhuǎn)也間接地促進(jìn)了農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入的增長(zhǎng)。首先，少數(shù)農(nóng)民在公司中獲得臨時(shí)性工作。大部分公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的運(yùn)營(yíng)中會(huì)少量雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，這為農(nóng)村婦女、有勞動(dòng)能力的老人提供了近距離不出村的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。土地流轉(zhuǎn)比較多的地方也往往是農(nóng)民外出打工比較多的地方，過(guò)去一些農(nóng)民在外出打工的同時(shí)還要兼顧農(nóng)業(yè)，影響在外的穩(wěn)定就業(yè)；現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)以后，他們無(wú)需再兼顧農(nóng)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)在一定程度上增加了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)并增加了收入。

第四，在外來(lái)公司的支持下，村莊的社會(huì)事業(yè)也得到程度不同的發(fā)展，如公司提供少量資金對(duì)村莊的貧困老人和在校兒童提供一些支持。由于農(nóng)業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)較低和投資周期較長(zhǎng)，所以流轉(zhuǎn)土地的外來(lái)公司在社會(huì)事業(yè)上的投入還比較少；但是，這些有限的收入對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事業(yè)發(fā)展也發(fā)揮了作用，并且對(duì)于改善公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的關(guān)系有重要作用。

土地流轉(zhuǎn)的首要目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，特別是糧食生產(chǎn)效率，因此，鼓勵(lì)土地向種糧專業(yè)戶手中集中，擴(kuò)大適度的糧食生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)該成為土地流轉(zhuǎn)的首要目標(biāo)。圖/CFP

總的來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)于提高土地利用效率和增加農(nóng)民收入，以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型城市化發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。但是，在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些地方的土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)，特別是糧食種植業(yè)產(chǎn)生了負(fù)面影響。

警惕將土地流轉(zhuǎn)等同于招商引資

地方政府的支持對(duì)于土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用，但是，地方政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)也會(huì)給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)負(fù)面的影響。一些地方政府為了加快土地流轉(zhuǎn)，甚至給基層政府下達(dá)土地流轉(zhuǎn)的指標(biāo)，造成了土地流轉(zhuǎn)的虛假繁榮，而且一些政府特別關(guān)注引入公司經(jīng)營(yíng)，對(duì)其他的土地流轉(zhuǎn)形式支持不足，這帶來(lái)了一些潛在的問(wèn)題。

首先，公司的土地流轉(zhuǎn)擠壓了糧食的生產(chǎn)。在地方政府的支持下，一些公司將數(shù)個(gè)村民小組的農(nóng)田和山地整體流轉(zhuǎn)，進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)。這些公司的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議往往租期較長(zhǎng)，有些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議甚至超過(guò)30年的土地承包期。公司在土地流轉(zhuǎn)中有很大的選擇權(quán)利，他們流轉(zhuǎn)的多是交通便利和基礎(chǔ)設(shè)施較好的土地。在這些地區(qū)從事大規(guī)模的糧食種植并不具有比較優(yōu)勢(shì)，所以公司進(jìn)入以后，大多從事觀光農(nóng)業(yè)或經(jīng)濟(jì)作物種植，很少有從事糧食種植。在我們調(diào)查的區(qū)域，經(jīng)營(yíng)比較成功的農(nóng)業(yè)公司幾乎都是從事觀光農(nóng)業(yè)或經(jīng)濟(jì)作物種植的。隨著公司進(jìn)入農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，種植糧食作物的土地面積會(huì)逐漸減少，而且減少的種糧土地往往是基礎(chǔ)設(shè)施比較好的土地。

其次，由于公司進(jìn)入以后抬高了土地的租賃價(jià)格，原有一些從事糧食種植的經(jīng)營(yíng)主體受到擠壓。原來(lái)經(jīng)營(yíng)糧食種植的主要是一些自發(fā)形成的糧食種植專業(yè)戶。自從土地承包和大量農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)以后，那些外出打工的家庭沒(méi)有勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)，又不希望自己的土地荒蕪，便免費(fèi)或以很低的價(jià)格請(qǐng)鄰居或親戚代耕，從而形成了糧食種植專業(yè)戶。這些專業(yè)戶所耕作的土地一般都超過(guò)10畝而少于50畝，由于這些代耕往往沒(méi)有正式契約，更不需要在政府相關(guān)部門備案，現(xiàn)在政府對(duì)這種方式的土地流轉(zhuǎn)基本上沒(méi)有監(jiān)管和支持。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種自發(fā)形成的種糧專業(yè)戶是土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)和建立家庭農(nóng)場(chǎng)的雛形，因?yàn)檫@種自發(fā)的流轉(zhuǎn)往往是土地向有經(jīng)驗(yàn)且愿意種田的農(nóng)民集中，因?yàn)榻灰壮杀竞艿?，所以可以維持糧食生產(chǎn)。但是，由于土地向公司流轉(zhuǎn)的擠壓，現(xiàn)在這種經(jīng)營(yíng)方式面臨著很多困難，在一些公司進(jìn)入的地區(qū)，這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)正在逐漸消失。在無(wú)償或低租金的土地流轉(zhuǎn)停止以后，這些小規(guī)模的稻農(nóng)不可能通過(guò)支付租金來(lái)流轉(zhuǎn)土地，因?yàn)槊慨€雙季稻的收入僅有800～1000元，如果支付數(shù)百元土地租金，他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也就無(wú)法維持了。所以，在土地流轉(zhuǎn)較多的地區(qū)，原有的種糧專業(yè)戶大多被迫放棄了糧食種植。從事糧食生產(chǎn)的合作社也受到擠壓。由于土地價(jià)格升高，那些從事糧食種植的農(nóng)業(yè)合作社更多地希望通過(guò)提供生產(chǎn)和銷售服務(wù)支持分散的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，而很少通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這種擠壓造成邊遠(yuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施不足的農(nóng)田粗放經(jīng)營(yíng)，許多種糧農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)并等待公司進(jìn)入。

再次，一些公司的進(jìn)入還擠壓了其他經(jīng)營(yíng)主體獲得政府農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。公司在土地流轉(zhuǎn)以后往往要進(jìn)行大規(guī)模的開(kāi)發(fā)，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)往往投入多且見(jiàn)效慢，因此，許多公司都需要政府項(xiàng)目的支持。由于公司的開(kāi)發(fā)規(guī)模較大且具有較強(qiáng)的公關(guān)能力，所以公司申請(qǐng)政府項(xiàng)目往往比其他經(jīng)營(yíng)主體更容易。比如那些自發(fā)的種糧專業(yè)戶盡管在保障糧食生產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用，但是很難得到項(xiàng)目支持；對(duì)合作社的項(xiàng)目支持在不斷增加，但是，因?yàn)楣驹陂_(kāi)發(fā)過(guò)程中可以整合多種來(lái)源的項(xiàng)目，所以往往比合作社也更有優(yōu)勢(shì)。從總體來(lái)看，盡管國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目在不斷增加，但是仍然是有限的，對(duì)公司所從事的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的支持往往會(huì)擠壓其他主體獲得支持的機(jī)會(huì)。在一些農(nóng)村地區(qū)，被流轉(zhuǎn)到公司的村組與其他村組土地景觀的差別非常明顯，公司流轉(zhuǎn)的土地往往經(jīng)過(guò)整理，而一般村民的土地仍然缺少基礎(chǔ)設(shè)施。這也導(dǎo)致村民更加希望土地被流轉(zhuǎn)到公司。

公司經(jīng)營(yíng)的失敗對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)更是一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)。一些農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司由于資金或市場(chǎng)的原因而中途停止開(kāi)發(fā)，原有農(nóng)民的土地已經(jīng)被破壞，農(nóng)民應(yīng)得的租金得不到保障，并進(jìn)而成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

支持適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和保障糧食安全是土地流轉(zhuǎn)的主要目標(biāo)，而僅僅關(guān)注土地向公司的流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)看作是農(nóng)村的招商引資，就會(huì)背離這一基本目標(biāo)。為此，在土地流轉(zhuǎn)中，需要更加關(guān)注可持續(xù)的糧食種植和生產(chǎn)。

土地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)政策建議

土地流轉(zhuǎn)的首要目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，特別是糧食生產(chǎn)效率，因此，鼓勵(lì)土地向種糧專業(yè)戶手中集中，擴(kuò)大適度的糧食生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)該成為土地流轉(zhuǎn)的首要目標(biāo)。

借鑒臺(tái)灣小地主大佃農(nóng)的政策，對(duì)種植糧食的專業(yè)戶適當(dāng)提供租金補(bǔ)貼。在傳統(tǒng)的水稻主產(chǎn)區(qū)，種植30～50畝水稻的糧食生產(chǎn)者效率較高，因此，需要得到重點(diǎn)支持，特別是要支持那些自發(fā)流轉(zhuǎn)中形成的種糧專業(yè)戶。在公司土地高租金的擠壓下，現(xiàn)在他們已經(jīng)無(wú)法得到低租金土地，可以向他們提供租金補(bǔ)貼以抗衡公司的擠壓。臺(tái)灣“小地主大佃農(nóng)”政策主要支持種植5甲，約等于45畝水田的專業(yè)農(nóng)民，這是比較適合一個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，因此，建議向租種30～50畝農(nóng)田的農(nóng)戶提供租金補(bǔ)貼。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加種糧積極性的重要手段。現(xiàn)在許多農(nóng)村地區(qū)面臨著基礎(chǔ)設(shè)施老化和陳舊，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。比如在我們所調(diào)查的地區(qū)，由于水塘淤積和溝渠老化，水稻的灌溉成本大幅度上升，抗旱能力嚴(yán)重削弱。缺少必要的田間道路影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及。一些地方電力輸變?cè)O(shè)備老化，不能提供充分的電力供應(yīng)，這些都造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本上升，以及土地的粗放經(jīng)營(yíng)和拋荒。在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不僅要增加資金投入，還要充分發(fā)揚(yáng)民主，讓農(nóng)民參與決策。比如在一些地區(qū)已經(jīng)有比較完善的灌溉系統(tǒng)，只是因?yàn)槿鄙倬S護(hù)，只需要投入資金進(jìn)行清淤和整治灌渠，而無(wú)需投資新建農(nóng)田水利設(shè)施就可以大大改善灌溉條件。有針對(duì)性地解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題需要農(nóng)民的參與決策。

完善種糧直補(bǔ)政策?；鶎痈刹亢腿罕妼?duì)種糧直補(bǔ)的意見(jiàn)比較多，一方面現(xiàn)在補(bǔ)貼的是土地承包人，而不是土地的經(jīng)營(yíng)者，所以對(duì)于提高種糧積極性沒(méi)有任何幫助。隨著外出務(wù)工農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入增加，種糧直補(bǔ)對(duì)于增加農(nóng)民收入的作用也越來(lái)越不明顯。有時(shí)候因?yàn)榉N糧直補(bǔ)的存在，農(nóng)民不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，種糧直補(bǔ)的政策需要進(jìn)行改革以提高農(nóng)民種糧積極性。在條件成熟的地方，可以試驗(yàn)取消按承包面積提供種糧直補(bǔ)，資金可以用來(lái)補(bǔ)助小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

最后，地方官員的觀念需要轉(zhuǎn)變，要更多地關(guān)注中等水平種植專業(yè)戶的發(fā)展，切實(shí)支持農(nóng)民合作組織，不能將土地流轉(zhuǎn)變成農(nóng)村的招商引資。

土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民收入，也提高了土地生產(chǎn)力，但是要特別重視土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)帶來(lái)的潛在威脅，特別要警惕土地流轉(zhuǎn)蛻變?yōu)檗r(nóng)村招商引資。