鄭丹+張穎+王振坡

摘要：隨著我國農村土地制度改革試點進入實施階段，在積極探索農村集體經營性建設用地入市過程中，如何兼顧公平與效率成為改革的關鍵和突破口。在梳理典型國家或地區(qū)土地制度變革經驗的同時，基于公平與效率角度總結提煉我國農村集體建設用地入市的主要模式，并從制度、法律、管理三方面剖析當前農村集體經營性建設用地入市的主要障礙，提出設置土地發(fā)展權、調節(jié)稅收收益等一系列配套改革措施，通過引入電商理念，搭建新型土地交易平臺，穩(wěn)步推進我國農村集體經營性建設用地入市。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地入市，公平與效率，土地發(fā)展權，電子商務

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）09-0027-37 收稿日期：2015-08-05

1 引言

2014年中央出臺“一號文件”，在關于深化農村土地制度改革的內容中提出引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。2015年全國人大常委會擬授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。當前我國相關法律、各項體制機制、土地管理模式等不盡完善，使得入市在各個環(huán)節(jié)受阻。在全面深化改革的一系列措施直指中國社會存在的公平正義問題之時，從公平與效率的角度，總結農村集體建設用地入市實踐模式，探尋科學合理的農村集體經營性建設用地入市模式十分必要。

目前，國內學者基于土地產權理論（周其仁，2014；黨國英，2014）、土地發(fā)展權理論（陶然、汪暉，2011；馮長春等，2014）、土地價格理論（蔡繼明，2008）、漲價歸公理論（黃卓等，2014）、租值消散（韓江波，2012）等理論運用不同的研究方法對農村集體建設用地入市模式進行了積極探討。在實踐層面，對于成都模式（周其仁，2010）、重慶地票模式（沈萍，2010）、天津宅基地換房模式（崔寶敏，2010）等各地實踐模式均有評述。縱觀已有研究，學者們基于不同視角、不同理論提出了農村集體建設用地入市的大致方向，但未對理論與實踐相結合的切實落地的入市機制進行深入探索。因此，從公平與效率角度深入剖析我國農村集體經營性建設用地入市的障礙因素，在借鑒各地農村建設用地入市經驗的基礎上，探索可復制、具有普適性的農村集體經營性建設用地入市模式，規(guī)范入市程序，穩(wěn)步推進集體經營性建設用地入市，成為目前農村土地改革的重要工作。

2 典型國家或地區(qū)土地制度變革經驗借鑒

諸多國家或地區(qū)在其城市化進程中，對于土地制度的不斷改革，積累了經驗，這些改革中涉及土地發(fā)展權、土地征收和收益分配的內容對于我國農村集體經營性建設用地入市具有借鑒意義。

2.1 開征土地增值稅——英國

英國在20世紀40年代政府為加快戰(zhàn)后工業(yè)與城市重建，在其制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃法中提出土地發(fā)展權“有償國有化”戰(zhàn)略，即變更土地用途的權利歸國家所有，任何土地權利人都只能按土地的原有用途使用土地。自此，英國主要通過是否授予土地發(fā)展權來進行土地用途管制。但這一戰(zhàn)略弱化了人們開發(fā)土地的動力，造成土地市場萎縮，并未實現其預期目標。故1964年英國政府開始通過征稅來實現“土地增值的社會返還”這一目標。1965年，財政法案要求政府開征資本利得稅，這其中包括對公民出售或者出租土地的增值收入征收稅款。1967年，英國又通過土地委員會法案規(guī)定政府設立專門的土地委員會負責征收地產增值稅，稅率從最初的40%漲到45%-50%。1974年政府主張開設稅率為80%的土地開發(fā)稅取代開發(fā)利得稅，之后又陸續(xù)調低其稅率。

英國政府以土地發(fā)展權歸國家所有為基礎，實行靈活多變的土地增值收益政策，一方面以各類相關稅來保障國家的土地發(fā)展權，另一方面，又將土地增值按一定比例在政府和土地權利人之間進行分割，不由政府全部獨占。英國通過土地發(fā)展權“有償國有化”消除了土地權利人利益的“暴利暴損”等不公平現象，又輔以不斷調節(jié)稅率等方式在政府與個人之間合理分配土地增值收益，從而有效處理土地管制中的公平與效率問題，對于我國土地增值收益管理具有借鑒意義。

2.2 土地發(fā)展權轉移——美國

土地發(fā)展權轉移（TDR，Transfer Development Rights）概念最早起源于美國，是一種創(chuàng)新性的土地開發(fā)控制手段。TDR模式是指將開發(fā)某塊土地的權利讓渡到另一塊土地。即一個農民可以將在其農田上進行非農開發(fā)的權利賣給開發(fā)商，開發(fā)商通過購買TDR可選擇在城鎮(zhèn)的某個地塊上突破原有容積率甚至是土地利用用途的限制，進行更高強度的開發(fā)，如圖1所示。

美國將其土地發(fā)展權賦予土地所有者所有，土地所有者不僅可以擁有土地，同時通過政府征購或轉讓給開發(fā)商可得一部分收入，這大大激發(fā)了民眾的積極性。目前，我國城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”的做法是通過農村宅基地復墾從而獲得額外的城市建設用地指標，這樣的過程也可理解為將在農村建房的權利讓渡到了城市，其本質即為土地發(fā)展權的轉移，我國可借鑒美國TDR模式的經驗，在土地矛盾尖銳的地方嘗試設置土地發(fā)展權，進行土地發(fā)展權的轉移。

2.3 市地重劃與區(qū)段征收——我國臺灣地區(qū)

我國臺灣市地重劃與區(qū)段征收是“漲價歸公”原理在實踐中的成功案例。市地重劃與區(qū)段征收是取得城市建設用地，進行公共設施建設等，促進城市發(fā)展的重要手段，涉及到土地產權性質的轉變。

具體而言，市地重劃即政府根據當地城市發(fā)展計劃，把一定范圍內的土地全部予以征收，重新加以規(guī)劃、整理后，將40%-50%的土地返還給土地所有權人，剩余50%-60%的土地由政府取得。政府取得土地中35%-40%用于公共設施建設，15%-20%則被公開標售或出租，所得收入用以支付土地開發(fā)成本與公共設施建設費用。區(qū)段征收是政府基于新區(qū)開發(fā)、城市更新等需要，依法征收一定區(qū)域內的土地，重新整理規(guī)劃后投入使用。其中公共設施用地由政府直接支配使用，其余建設用地，部分由原土地所有權人領回作為抵價地，部分供作開發(fā)目的機關使用，剩余土地則公開標售等。

市地重劃與區(qū)段征收在運行方式上雖有不同，但在基本原理上都遵循“漲價歸公”，遵照“原土地所有人擁有土地總價值不減少”的原則進行土地增值的分配。實踐證明，“漲價歸公”的利益分配原則能很好地指導土地公平問題的解決，臺灣的成功實踐對于大陸征地補償制度的改革具有一定啟示作用。

3 我國農村集體建設用地入市實踐模式的公平性與效率性分析

公平包括對經濟、政治、社會制度等各方面的評價。集體經營性建設用地入市過程所關注的公平，主要集中在收入分配公平、權利公平、機會公平和制度公平方面。效率是從經濟學的角度來考慮的經濟效率，主要是指生產效率以及資源的有效配置等。在集體經營性建設用地入市過程中效率的體現，即集體經營性建設用地作為資源進入市場，在多方交易過程中取得有效配置的過程。

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，表明國家對于農村集體建設用地入市明令禁止的局面將會得到改變。此外，我國對于公平與效率的關系定位也相應有所變化，從改革開放之初，為發(fā)展生產力而突出效率，到十四屆三中全會提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，再到現階段經濟新常態(tài)下“兼顧公平與效率、更加注重公平”的價值取向，這對于在集體經營性建設用地入市中應該如何協(xié)調公平與效率的關系提出了內在的要求。因此，針對農村集體建設用地入市實踐模式的公平性與效率性分析，對于農村集體經營性建設用地入市有重要的指導作用和借鑒意義。

3.1 浙江的跨區(qū)補償模式

3.1.1 建立土地發(fā)展權交易市場，推進集體土地高效入市

浙江省在集體建設用地入市方面采取的主要方式是以農地整理折抵建設用地指標。浙江省為解決建設用地指標不足及地方政府缺乏農地整理激勵的問題，開始推行“土地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設用地指標”的政策。與此同時，浙江省允許折抵的建設用地指標進行跨縣市有償調劑，這一政策不僅解決了經濟發(fā)達地區(qū)建設用地指標不足問題，對于土地整理資金籌措也起到了作用。此外，浙江省在其土地發(fā)展權管理的政策體系中，創(chuàng)造性地引入了“三合一”的整套市場機制，包括土地規(guī)劃和計劃指標、基本農田保護以及占補平衡的全方位跨區(qū)域市場化交易，在行之有效的監(jiān)管機制下，建立起一個運行良好、效率較高的土地發(fā)展權交易市場。但由于與現行建設用地管理模式相矛盾，這種創(chuàng)新的模式于2007年被叫停，2009年最終停止。

3.1.2 土地發(fā)展權交易主體行政主導，對農民缺乏公平保障

浙江不同區(qū)域的土地資源稟賦和經濟發(fā)展水平差異，導致土地發(fā)展權的跨區(qū)分配方案中各方面公平都難以得到保障。具體而言，土地發(fā)展權轉移和交易的主體都還是市、縣政府，“折抵和復墾指標”這些具體操作均為行政主導，在此過程中，作為農村集體土地所有者的村集體和實際使用者的農民比較被動。且浙江的土地發(fā)展權轉移和交易改革并不是作為政策改革主體的地方政府基于某種社會科學理論突破而開展的創(chuàng)新，而是一種地方政府在中央政策與地方發(fā)展實踐不能完全匹配情況下形成的一種誘致性制度變遷。

3.2 重慶的地票交易

3.2.1 統(tǒng)一建設用地指標交易，促進土地高效集約利用

重慶地票交易模式是在農民、農村集體經濟組織及其他土地權利人自愿的前提下，將閑置廢棄的農村建設用地復墾為耕地并保障當地農村發(fā)展空間后，通過重慶農村土地交易所公開交易，形成的可用于重慶市域范圍內的建設用地指標。其交易主要包括復墾、驗收、交易和使用地票四個環(huán)節(jié)，如圖2所示。地票的創(chuàng)設有利于增加農民收入、促進農村勞動力轉移、增加農業(yè)投入資金。地票交易的出現，讓現實的用地制度多出一條市場化的渠道，為土地流轉、土地集約、高效使用提供了制度平臺。

3.2.2 土地復墾補償標準模糊不清，土地收益分配不公

地票的產生依賴于土地的復墾，故地票的轉讓成交價應減去復墾的成本。重慶市對于地票轉讓成交價的具體操作為：第一部分支付復墾成本，第二部分對建設用地上的房屋，比照征地的標準，給予補償，第三部分針對農民宅基地復墾的要求對其新購房給予補貼。若還有結余，再交由區(qū)縣政府建立耕地保護基金。因此，地票交易的利益分配機制仍有欠缺，轉讓地票的收益，對提高農民的生活質量難以產生實質性改變。另外，地票模式在其信息公開環(huán)節(jié)并無一個統(tǒng)一的平臺，使其無法實現更為高效的資源配置。

3.3 深圳集體土地入市

3.3.1 探索土地市場化方式，提高集體土地入市效率

1978年，深圳開創(chuàng)了土地市場化交易的先河，此后又率先探索出“征轉分離”的用地模式。2004年，深圳一舉將其域內集體土地全部轉為國有土地，使深圳成為中國第一個轄區(qū)土地全部國有化的城市。2013年12月20日，深圳第一塊原農村集體用地——鳳凰社區(qū)一處原集體建設工業(yè)用地成功上市，采用市場化的方式，通過“招拍掛”重新利用閑置土地。深圳推動農村集體土地入市的做法，對全國有示范效應。首先，對于存量土地的處理，深圳選擇了相對容易的工業(yè)用地。其次，深圳雖然在2004年將集體土地全部轉為國有，但是大量的土地仍然掌握在村集體組織手中，這其中包括尚未進行開發(fā)建設的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進入市場和尚未完善征地補償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地，深圳采取由原村集體“自征自轉”的方式，使這些工業(yè)用地較快地進入了交易平臺。

3.3.2 多種土地收益分配方式，協(xié)調各方利益主體的關系

在收益分配方式上，深圳規(guī)定了兩種方式：第一種是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位；第二種是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產業(yè)配套。原先集體建設用地只能集體使用，深圳明確這些土地可以掛牌對外招商，使得集體建設用地進入市場，產生多個權利主體，相應地制定多種情況下的收益分配方式。對于集體土地產權所有人與政府之間的利益分配、農民補償等這些突出問題，深圳的分配方案具有樣本意義。

但是，深圳市在大量資金和人口涌入的背景下，沒有計劃地鼓勵所有力量參與到經濟開發(fā)中，形成了各種不同主體、不同權屬及不同集約程度的土地利用現狀，導致土地權屬復雜，地塊零碎，使深圳面臨著因為土地利益格局現狀難以改變而繼續(xù)改進的可能，也因此造成大量的違法用地。

4 基于公平與效率的農村集體經營性建設用地入市的障礙因素剖析

考察我國多年來農村集體建設用地入市現狀，嚴格意義上的集體經營性建設用地入市并不多，依法流轉的情形也較少，雖然獲得了些許成功經驗，但從公平與效率角度考慮，兩者往往難以達到平衡，在考慮各種公平關系的情況下易導致效率的缺失，相反過分強調市場化的做法，又造成收益分配等方面的不公平。一定程度上能有效處理公平與效率的入市模式卻面臨著制度約束以及法律限制等問題。不難看出，農村集體經營性建設用地入市存在著巨大的障礙因素。

農村集體經營性建設用地入市的過程，實則是政府與市場尋求平衡穩(wěn)定的過程，是公平與效率不斷博弈的過程。經濟學家從經濟學的角度定義公平，指收入分配的相對平等。首先要保證前提條件的公平，即政策制定上的起點公平。其次是執(zhí)行過程中的公平。即在依據帕累托最優(yōu)原則的基礎上，充分遵循市場規(guī)律。顯然在保證經濟效率的起點公平和制度公平的前提下，才能獲得結果公平。因此，從公平與效率的角度，對于入市過程中出現的制度、法律、管理等突出障礙的探討十分必要。

4.1 起點不公平：產權制度體系不完善

在農村集體經營性建設用地入市的諸多障礙中，最根本的還是各類制度障礙。這其中典型的就是我國產權制度的建立。將產權制度的不公平理解為一種起點不公平，即土地產權不明晰從集體經營性建設用地入市之初便造成隱患。農村集體所有土地與國有建設用地權屬分類不相同，兩者在權利上不平等，農村集體建設用地使用權制度的空白無法提供真正可交易的使用權，其次“集體所有”在現有法律框架下無法形成獨立自主的產權交易主體，所有權主體的不明確弱化了農民主體地位，無法保護農民的利益，更不利于土地的節(jié)約集約利用。同時產權、市場對于經濟績效的影響，說明在市場機制完善的環(huán)境中，由于產權的制約，競爭得不到完全充分的發(fā)揮，就會減緩入市的效率。

4.2 過程不公平：相關配套法律不健全

目前我國關于集體經營性建設用地入市的法律保障不盡完善。在相關立法上未有明確的法律規(guī)定，缺少有效監(jiān)管措施和辦法，致使入市過程存在巨大的法律風險，一旦發(fā)生糾紛，集體建設用地所屬集體的權益難以得到有效保護。現行的土地管理制度中，國有建設用地市場體系較為完備，但農村集體經營性建設用地入市的法律體系缺失，對入市形成難以逾越的法律障礙。2015年全國33個試點縣級行政區(qū)域，擬暫時停止《土地管理法》等關于集體建設用地使用權不得出讓的規(guī)定，允許農村集體經營性建設用地入市，這種“允許地方依法試點”的做法有所進步，但是從“試點到立法”的改革模式有待進一步完善，國家需要在立法上跟進市場的發(fā)展。

4.3 結果不公平：土地收益分配不均勻

我國始終未能建立一套完整、合理、科學的集體建設用地收益分配體系。如何在相關的各級政府、集體經濟組織和農民幾個利益主體之間進行合理的收益分配，是一個尚未明確的問題，現有的分配辦法各地不盡相同，甚至同一地方也因不同情況而有所區(qū)別。在蕪湖、成都以及廣東省的實踐過程中，農村集體建設用地入市時，農民保有了土地所有權。在這種情況下，農民因為擁有土地所有權，即便在外部情況發(fā)生變化的情況下，其利益也能夠得到較好地保障。但是在重慶、浙江等地的實踐過程中，農村集體建設用地在指標交易中，土地的級差地租并不保留在農民手中。且農村集體建設用地入市過程中政府、農村基層組織很可能利用行政手段強硬推行，將農村集體經營性建設用地入市變成了征地的翻版。行政力量以及農村基層組織力量的介入，使得農民的意愿可能得不到有效的尊重，政府、集體經濟組織、農民各方利益主體在收益分配過程中也難以取得協(xié)調。

4.4 入市效率缺失：土地管理行政性壟斷

我國行政化的土地管理模式，致使建設用地指標的管理偏于集權化，政府的行政性壟斷明顯。用地指標按計劃模式從中央層層分解下達，指標分配主要基于區(qū)域間的政治平衡，并非土地高效利用，從而減緩入市效率。我國一直以來的改革當中，政府的土地管理部門同時具有土地所有者和管理者的雙重身份，將經營土地的收入用于地方建設。故如果允許集體建設用地進入市場，政府可賣的土地將變少，政府收益隨之減少。并且建設用地指標跨區(qū)交易會弱化政府對于用地指標的配置權，損害相關部門的部門利益。在現行財稅體制下，不轉變政府管理土地的職能，創(chuàng)新政府管理模式，集體經營性建設用地入市就很難落實。

5 公平與效率層面推進農村集體經營性建設用地入市的建議

基于以上分析，在深化農村土地制度改革，推進農村集體經營性建設用地入市的過程中，實現公平與效率的兼顧，就要在制度、法律、管理等方面合理設計。在“新常態(tài)”的大背景之下，實現公平才能確保農村穩(wěn)定，發(fā)揮效率才能促進經濟社會的發(fā)展。在新一輪深化改革要求下，在完善相關法律的前提下，通過增設土地發(fā)展權，建立土地發(fā)展權區(qū)內轉移和跨區(qū)交易的市場機制、完善土地征收制度、健全土地增值收益分配機制等配套體制改革，建立服務監(jiān)管制度，健全市場交易規(guī)則，構建農村集體經營性建設用地制度體系，完善入市各個環(huán)節(jié)。此外，搭建新型土地交易平臺，引入電商，構建類似“O2O”的交易模式，創(chuàng)新集體經營性建設用地入市，從效率與公平兩方面統(tǒng)籌，建立具有特色的農村集體經營性建設用地市場化運行機制，如圖3所示。

5.1 構建新型土地交易機構、明確土地入市管理主體

在新一輪深化改革要求下，以土地交易所、土地銀行為載體構建新型土地交易機構，加快農村集體經營性建設用地市場化的變革路徑。具體而言是將集體經營性建設用地的使用權在一定期限內向金融機構抵押擔保的方式實現其入市。在集體無法按期償還銀行貸款的情況下，被抵押的土地使用權即從承包戶轉移至銀行機構；銀行為了盤活大量的被抵押資產，將一定期限的土地經營權在公開市場上予以轉讓，客觀上會起到促進集體經營性建設用地入市的作用。對集體來說，大量土地撂荒毫無收益，不如將其一定期限的使用權抵押給銀行獲取資金。對銀行來說，零星的土地使用權抵押擔保業(yè)務并不具有吸引力，但眾多零星的使用權抵押形成規(guī)模，其收益仍然相當可觀。對于被轉讓的客體來說，從銀行機構購買土地使用權如同向銀行申請貸款一樣，節(jié)省了與各集體談判的交易成本，同時規(guī)避了傳統(tǒng)土地入市模式中的不確定性風險。

通過形成土地銀行、農村土地整理機構和土地交易所三者有機組合的農村土地銀行運作平臺，將零散集體經營性建設用地集聚，推進規(guī)模經營，促進其市場化交易，提高土地產出率和資源利用率。

5.2 引入電商服務平臺，完善土地市場交易體系

農村集體經營性建設用地入市引入電商理念，建立一個集中統(tǒng)一、公開透明的交易平臺，加快入市的市場化、規(guī)?；c信息化。具體而言，引入電商模式的農村集體經營性建設用地入市可通過農村集體組織、電商平臺，政府部門和金融部門幾大交易主體進行，如圖4所示。“電商”服務平臺，將供給方發(fā)布的土地信息進行匯總整理，成立類似的土地入市交易中心，在政府部門的政策支持和監(jiān)督指導下，為入市提供信息傳遞、中介服務和監(jiān)督管理等服務交易平臺。金融部門為土地入市提供融資渠道，對于交易進行價值評估等。此種互聯網平臺，可為交易信息的匯集和發(fā)布提供一個有效載體，為入市提供一個公開透明的市場平臺，既可以結束無序、違法的隱形交易，又可以有效防止政府行政權力的不當干預，在保障信息對稱等公平交易條件的同時，提高其入市效率。并在相關政策約束下，實現多方利益主體的公平交易。

5.3 拓寬土地領域融資渠道、優(yōu)化調整現有財稅體制

利用征收土地增值稅的方式使入市融資渠道多元化。在集體建設用地上展開的城市更新和產業(yè)升級，蘊藏著大量的投融資機會，可以借此拓寬原有的單一融資渠道。國家需要輔以通過稅收進行收益調節(jié)的方式，對規(guī)劃為建設用地的所有權人增收土地增值稅。在土地增值收益管理時，對農村集體經營性建設用地的補償原則是至少不能使被征地農民的福利水平比征地前下降，從而補償農民的土地權益。收益分配涉及政府、集體經濟組織和農民個人三方之間的利益協(xié)調，在保護農民利益的同時，政府、集體的利益也應受到保障。

土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協(xié)同推進。我國新一輪的財稅體制改革將對財政體制進行優(yōu)化調整。政府的相關部門不再經營土地，意味著政府沒有土地出讓收入，故地方建設所需資金可通過深化配套的財稅體制改革和投融資體制改革加以解決。通過征收相關土地開發(fā)稅收，以及土地市場化交易所帶來的財政收入，使地方政府在短期內獲得收入彌補其財政損失。

5.4 實施政府市場分權監(jiān)管、加強相關法制法規(guī)保障

實踐證明，市場化的建設指標交易體系能更有效地配置土地這種稀缺的資源。打破壟斷性的土地管理，需要政府職能的轉變，將政府與市場的職能分權，即進一步入市過程中應實施把土地所有者與管理者分開的改革。政府的相關部門需要權力下放，不再經營土地，而是集中精力進行總體管控。同時在相關行政權力的監(jiān)督下，構建新的政府部門參與市場其中，與其他市場主體平等競爭。

此外，農村集體經營性建設用地入市必須堅持依法改革。要推動農村集體經營性建設用地入市，必須突破現行法律的規(guī)定，并制定相關的法律或者行政法規(guī)，例如《集體建設用地管理條例》《集體建設用地有償收益管理辦法》等法規(guī)，以法律規(guī)范的形式明確集體經營性建設用地土地產權，進入市場流轉的條件、范圍、合法形式以及程序，將入市逐步引向科學化、規(guī)范化、法制化軌道，形成完整的管理和調控體系。

5.5 改進入市基礎制度，實現綜合配套體制改革

農村集體經營性建設用地入市受到基礎制度的制約，進一步推行試點改革的同時，需要對土地產權以及土地征收制度等加以改進。具體而言即設置土地發(fā)展權跨區(qū)交易市場機制，以及通過土地重劃來完善土地征收制度。通過賦予農民土地發(fā)展權，并在土地發(fā)展權轉移過程中進一步推廣市場化交易，優(yōu)化我國農村土地產權結構。國家不經營土地發(fā)展權，但可以建立土地發(fā)展權區(qū)內轉移和跨區(qū)交易的市場機制，可以通過申請規(guī)劃許可來實現土地發(fā)展權在土地分區(qū)管制的基礎上進行轉移。實現區(qū)內轉移和跨區(qū)交易，既可保證農民獲取土地發(fā)展權的可能性，又保障了國家對于土地發(fā)展權的宏觀調控作用。

另外，需要完善我國現行征地制度。尊重市場規(guī)律，確定合理的征地補償標準，合理確定征地區(qū)內土地價值，維護被征地農民的合法權益；提高土地征用透明度，增加群眾的知情權和參與權；嚴格界定“公共利益”范圍，組織編寫“征地目錄大綱”，設立審核機構，更多地體現價值補償思路。

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作者簡介：

鄭丹，天津城建大學經濟與管理學院研究生，主要研究方向為土地與房地產經濟。

張穎，天津城建大學經濟與管理學院研究生，主要研究方向為城市與區(qū)域經濟。

王振坡，天津城建大學經濟與管理學院教授、副院長，經濟學博士，美國康奈爾大學和美國內華達大學訪問學者，主要研究方向為城市與區(qū)域經濟。

基金項目：

2014年天津濱海新區(qū)土地發(fā)展中心委托項目“土地儲備在新型城鎮(zhèn)化進程中角色定位研究”；2014年天津市國土房管局科技項目“天津市土地儲備決策及其支持系統(tǒng)分析設計”； 2015年天津市國土房管局科技項目“天津市農村集體經營性建設用地入市實踐探索及對策研究”和“天津市土地整理儲備機構組織管理體系重構研究”；“十二五”天津市高等學校創(chuàng)新團隊培養(yǎng)計劃項目“新型城鎮(zhèn)化與城市可持續(xù)發(fā)展”（TD12-5063）。

Abstract：With Chinas rural land system reform pilot stepped into the stage of implementation， how to united fairness and efficiency in exploring the united market of rural collective commercial construction land become the major problem.The paper combs land system reform experiences of typical countries or areas，and summarizes the main pattern of the united market of rural collective construction land based on fairness and efficiency angle.Then from aspects of the system，law， management to analyzes the main obstacles of the united market of rural collective construction land.Finally，put forward the optimization recommendations and countermeasures：setting up the land development rights，the tax revenue adjustment and a series of supporting reform measures， introducing the concept of“electronic commerce”and set up new land trading platform.

Keywords：The united market of rural collective commercial construction land，Fairness and efficiency，Land development right，Electronic commerce

李求軍/責任編輯