◎姬紅超

合肥市的土地管理之道

◎姬紅超

編者按：近年來,安徽省合肥市勇于探索、大膽創(chuàng)新，在城市建設(shè)、土地利用等方面形成了一整套行之有效的土地管理體制和管理模式。日前，許昌市政府派人赴合肥市考察學(xué)習(xí)，以促進該市的國土資源管理工作。本刊特邀請參加考察的許昌市國土資源局辦公室副主任姬紅超撰寫此文，介紹合肥市土地管理經(jīng)驗，特此刊出，以饗讀者。

合肥是安徽省省會，位于安徽省正中部，長江、淮河之間，是國家級皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)核心城市、長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會城市、合肥都市圈核心城市。合肥市下轄9個縣（市、區(qū)），并賦予合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、合肥經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、合肥新站綜合試驗區(qū)、巢湖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)市級管理權(quán)限。

全市土地面積1.14萬平方公里，常住人口755萬人，占全省總?cè)丝诘?2.6%。其中，城鎮(zhèn)人口486萬人，城鎮(zhèn)化率達64.6%。近年來，合肥市經(jīng)濟社會發(fā)展保持著較快的速度，尤其是今年以來克服經(jīng)濟下行壓力增大、“三期疊加”延續(xù)等多重挑戰(zhàn)，實現(xiàn)主要經(jīng)濟指標(biāo)繼續(xù)保持兩位數(shù)增長、時間任務(wù)“雙過半”、在全國省會城市“進十強”的目標(biāo)，邁出逆勢上揚的強勁步伐。

在土地管理工作方面，合肥認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外城市建設(shè)、土地利用等方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，勇于探索、大膽創(chuàng)新，并在實踐中不斷豐富完善，形成了一整套符合國家土地法律法規(guī)政策和合肥實際的土地管理體制和管理模式，并獲批為國家唯一的節(jié)約集約用地試點市。在制度方面，建立了土地管理委員會集體決策制度，讓國土工作由部門層面上升為黨委、政府層面；建立了“陽光地產(chǎn)”制度，讓土地交易在陽光下運行，做到了公開、公平、公正；建立了“雙向約束”制度，將土地管理由單純的行政管理豐富為行政管理、法制管理、合同管理并舉，將一維的空間節(jié)約提升為“時間、空間、質(zhì)量” 的三維立體節(jié)約集約。在機制方面，建立了建設(shè)項目開竣工督查、違法用地發(fā)現(xiàn)報告、土地利用動態(tài)巡查“四個一”、耕地保護“三落實”等機制。在技術(shù)方面，建立了土地管理“一張圖”、節(jié)約集約用地“五要素”，制定《合肥市國土資源管理業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)定》等等。這一系列創(chuàng)新之舉，打造了陽光透明的土地市場，有效地維護了人民群眾的利益，確保了節(jié)約集約用地，加快了項目建設(shè)進度，同時也保護了干部。

堅持集體決策，黨委、政府齊抓共管

合肥市以市委文件成立了高規(guī)格的市土地管理委員會，市委書記任主任，市長任第一副主任，分管副市長和相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)為副主任，相關(guān)部門為成員單位，同時市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了《合肥市土地管理委員會議事規(guī)則》，明確土委會將審查土地收購方案、用地計劃安排、土地供應(yīng)方案和上市保留底價等涉土事項的具體內(nèi)容，把土地管理作為牽動城市建設(shè)和發(fā)展的牛鼻子。此舉不僅從體制上有效地推動了公共權(quán)力的行使以集體決策的方式來陽光運行，而且提高了行政

服務(wù)的效率和質(zhì)量，促進了建設(shè)項目早落地、早開工、早建設(shè)、早投產(chǎn)。

堅持公平競爭，打造“陽光地產(chǎn)”

合肥市在全國率先推行經(jīng)營性用地“定期推介、全國公告、民主決策、公開拍賣”的供應(yīng)方式，有效防止了土地市場多級管理滋生腐敗、交易反復(fù)倒手推高地價等問題。合肥市創(chuàng)新思路，對現(xiàn)有供地制度實行了大刀闊斧的改革。通過土委會，對全市土地出讓工作實行集中統(tǒng)一管理，集體民主決策。每宗土地在公告推進2個月后方可上市，讓有興趣參與競買的開發(fā)企業(yè)（至少3家）都來對每一個具體地塊進行規(guī)劃設(shè)計，從中優(yōu)選方案，確保土地的最優(yōu)利用和最高綜合效益。在土地出讓過程中，實行陽光操作，公平競爭。合肥市每年面向全國組織多場土地項目推介會，及時按規(guī)定向社會公開土地出讓計劃和宗地出讓信息，保證各方投資者平等的知情權(quán)。對經(jīng)營性用地，一律進入土地交易市場，以公開拍賣方式上市，對確需采取掛牌方式供地的，嚴(yán)格實行國家規(guī)定的審批程序和保留底價確認(rèn)機制。每宗土地使用權(quán)出讓的保留底價一律由土委會主任會議在開拍前半小時內(nèi)實行集體研究確定，交由紀(jì)檢監(jiān)察部門封存，并在拍賣會現(xiàn)場在紀(jì)檢、監(jiān)察、公證等部門人員的現(xiàn)場監(jiān)督下，在宗地拍賣無人應(yīng)價的情況下再拆封，確認(rèn)是否成交，以廣泛接受社會的公開監(jiān)督，最大限度防止了自由裁量權(quán)對土地利用的影響。

堅持高起點定位，構(gòu)建大收儲格局

一是收儲機構(gòu)規(guī)格高。合肥市土地儲備中心為市政府直屬正縣級參照公務(wù)員管理事業(yè)單位，土地收儲是市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下的一項綜合性工作，主要職責(zé)是依據(jù)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，依法收儲土地，并對收儲的土地進行前期熟化和上市供應(yīng)。

二是收儲范圍大。目前合肥土地收儲范圍覆蓋四個行政區(qū)、三個開發(fā)區(qū)、濱湖新區(qū)、政務(wù)新區(qū)，以及市轄縣（市）商品住宅用地規(guī)模超過7公頃宗地和部分重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，真正形成了“一個池子蓄水、一個龍頭放水”的大格局。

三是收儲類型多。合肥土地儲備類型涵蓋黨政軍企事業(yè)單位存量土地盤活、開發(fā)園區(qū)經(jīng)營性用地收儲、城中村和老舊小區(qū)拆遷改造土地資源整合等。

四是收儲資金保障有力。合肥的土地儲備資金主要來源于財政撥款和銀行貸款。財政撥款主要包括預(yù)撥城中村（危舊小區(qū)）改造資金、撥付土地收益基金（上一年度全市土地出讓金總額的8%）、撥付重大城市建設(shè)項目土地收儲資金以及結(jié)算土地儲備成本等四個方面。同時，合肥儲備機構(gòu)作為一個重要的融資平臺，與國開行簽署了90億元儲備土地貸款戰(zhàn)略合作協(xié)議。在確定貸款規(guī)模時，儲備機構(gòu)堅持封閉運行、專款專用，有效降低風(fēng)險，發(fā)揮效益。目前，已使用土地貸款余額57.4億元。

堅持有序供地，保障市場健康發(fā)展

一是保持剛性需求。針對近年來每年約有30萬人由農(nóng)民和外來人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦默F(xiàn)狀，合肥市充分發(fā)揮土地調(diào)控功能，分期分批分類做好土地供應(yīng)工作，保持了新增商品住宅約10個月的庫存。目前，合肥市房地產(chǎn)市場穩(wěn)定，即使在前幾年全國大多數(shù)城市房價暴漲和今年以來經(jīng)濟下行壓力增大的情況下，合肥的房價和供需都處在一個比較合理的水平，沒有出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象，仍處于持續(xù)、健康、平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。

二是嚴(yán)格“凈地”供應(yīng)。在“凈地”標(biāo)準(zhǔn)界定方面，合肥要求較為嚴(yán)格，規(guī)定：收回土地及地上建（構(gòu)）筑物產(chǎn)權(quán)必須明晰，無抵押、出租、出售等他項權(quán)利，水、電、氣等費用清結(jié)；收回土地地上無建（構(gòu)）筑物、無附屬物、無桿線、無土方和建筑垃圾，清理至自然標(biāo)高，基本平整，圍墻閉合；收回土地地下通道、管線、暗渠（涵）等設(shè)施位置清楚、清理或改造措施得當(dāng)，涉及人防設(shè)施的需向人防部門報批保留、改造、廢除或者恢復(fù)方案等。上市土地的“凈地”主體責(zé)任在各縣（市、區(qū)），但嚴(yán)格把關(guān)的審查責(zé)任在市國土局，必須做到每宗地都到現(xiàn)場去看，確保做到“不凈地不上市”。

三是實行雙向約束。合肥將土地管理由單純的行政管理豐富為行政管理、法制管理、合同管理并舉，將一維的空間節(jié)約提升為“時間、空間、質(zhì)量”的三維立體節(jié)約集約，這是合肥市在土地管理中特別創(chuàng)新的土地供需的“雙向約束”制度。國土部門與用地方簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》和《劃撥決定書》，以要約形式對建設(shè)項目的投資強度、產(chǎn)出稅收、解決就業(yè)、開竣工均施以指標(biāo)量化和違約處罰。將節(jié)約集約用地由單一的空間維度，延伸到時間維度的建設(shè)開工約定和質(zhì)量維度的經(jīng)濟環(huán)境效益，實現(xiàn)土地綜合產(chǎn)出率、利用率同步增長和效益最大化。

四是下放供應(yīng)權(quán)限。合肥將土地供應(yīng)工作分解至各區(qū)，從前期資料準(zhǔn)備、上報審批、土地供應(yīng)至供后監(jiān)管，全部由轄區(qū)承擔(dān)，市國土部門負(fù)責(zé)審核備案，加強了轄區(qū)政府對區(qū)域內(nèi)土地的看護、監(jiān)管職責(zé)，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。同時，市區(qū)及部分縣屬區(qū)域統(tǒng)一平臺出讓，形成了各區(qū)域競爭的大氛圍，并在供應(yīng)前要求水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，統(tǒng)籌考慮周邊區(qū)域教育、醫(yī)療等城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)問題。

（作者單位：許昌市國土資源局）