文｜朱揚(yáng)勇

政府須變“土地財(cái)政”為“數(shù)據(jù)財(cái)政”

文｜朱揚(yáng)勇

十八屆五中全會(huì)提出“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”是從綜合國(guó)際環(huán)境、技術(shù)趨勢(shì)和中國(guó)形勢(shì)而做出的戰(zhàn)略決策，必須把握大數(shù)據(jù)帶來(lái)的戰(zhàn)略機(jī)會(huì)，提升政府治理能力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

朱揚(yáng)勇

復(fù)旦大學(xué)教授，上海市數(shù)據(jù)科學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）是國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”則進(jìn)一步明確，發(fā)展大數(shù)據(jù)是國(guó)家戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)30多年的信息化進(jìn)程，信息化已經(jīng)被廣泛認(rèn)識(shí)、接受并掌握。然而，信息化是生產(chǎn)數(shù)據(jù)的，大數(shù)據(jù)是開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)的，二者有很大的區(qū)別。

大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的落實(shí)需面對(duì)哪些挑戰(zhàn)？

大數(shù)據(jù)是一個(gè)新生事物，對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，落實(shí)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是對(duì)數(shù)據(jù)資源的特性不了解。不同于煤炭、石油等天然資源，數(shù)據(jù)資源有很多特性：數(shù)據(jù)資源不能直接觀察，按物體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)它是無(wú)形的；數(shù)據(jù)資源的定價(jià)目前還是一個(gè)難題，并且也很難將其計(jì)入固定資產(chǎn)或流動(dòng)資產(chǎn)；數(shù)據(jù)資源擁有者可以以極低的成本大量復(fù)制并傳播數(shù)據(jù)資源；數(shù)據(jù)資源不會(huì)因?yàn)槭褂枚鴾p少，也不會(huì)因?yàn)椴挥枚鲋?。因此，不能按照?duì)待煤炭、石油等天然資源的方式來(lái)對(duì)待數(shù)據(jù)資源，要盡早、盡快、盡量使用數(shù)據(jù)資源，而不是囤積待漲。

二是對(duì)數(shù)據(jù)資源的用途不了解。一個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)資源是本部門(mén)長(zhǎng)期信息化工作積累起來(lái)的，信息化進(jìn)入常態(tài)，數(shù)據(jù)積累也是常態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，沒(méi)有重視和使用數(shù)據(jù)資源，工作仍可照常進(jìn)行。因此，并不知道數(shù)據(jù)資源還可以服務(wù)于其他部門(mén)或者社會(huì)各界，更不知道可以用數(shù)據(jù)資源來(lái)做很多創(chuàng)新業(yè)務(wù)。所以要鼓勵(lì)甚至強(qiáng)制數(shù)據(jù)資源的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域使用，這正是《綱要》倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享。

三是沒(méi)有形成可開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)資源?！毒V要》要求政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)放共享，但具體落實(shí)的時(shí)候就會(huì)發(fā)現(xiàn)很多地方政府并沒(méi)有形成可開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)資源。另外，絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)資源被放到了備份中心，備份中心的數(shù)據(jù)資源并不能用于開(kāi)發(fā)利用。因此，需要加快建設(shè)可供開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)資源。

四是法律法規(guī)缺失。開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)這種資源，首先需要解決的問(wèn)題是數(shù)據(jù)屬于誰(shuí)？在數(shù)據(jù)權(quán)屬不清的情況下，數(shù)據(jù)的流通交易、開(kāi)發(fā)利用都存在法律風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于數(shù)據(jù)的權(quán)屬，在法律上目前還是空白，所能夠參照的只有知識(shí)產(chǎn)權(quán)法和物權(quán)法。由于數(shù)據(jù)資源的獨(dú)特性質(zhì)，這些法律用于數(shù)據(jù)顯然不合適。數(shù)據(jù)非天然，情理上屬于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，但有多個(gè)生產(chǎn)者的情形，權(quán)屬問(wèn)題很難界定。數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題是影響數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的關(guān)鍵問(wèn)題，需要法律界盡早解決。

五是思想上還沒(méi)有充分準(zhǔn)備好。多年的信息化，在所有的領(lǐng)域都積累了大量的數(shù)據(jù)，形成了數(shù)據(jù)資源。因此，數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，所有的領(lǐng)域幾乎都同時(shí)起跑，大家還沒(méi)有準(zhǔn)備好，大數(shù)據(jù)就來(lái)了?，F(xiàn)在《綱要》要求政府帶頭開(kāi)放共享數(shù)據(jù)資源、帶頭開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，這對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)大挑戰(zhàn)。要樹(shù)立愿意開(kāi)放數(shù)據(jù)、敢于開(kāi)放數(shù)據(jù)的觀念，同時(shí)數(shù)據(jù)開(kāi)放要注意數(shù)據(jù)安全，但數(shù)據(jù)安全不能作為不開(kāi)放數(shù)據(jù)的借口。

要正確認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的戰(zhàn)略機(jī)遇

2011年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)、達(dá)沃斯論壇、跨國(guó)公司巨頭紛紛看好數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，主要發(fā)達(dá)國(guó)家提出了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。十八屆五中全會(huì)提出的“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”是從綜合國(guó)際環(huán)境、技術(shù)趨勢(shì)和中國(guó)形勢(shì)而做出的戰(zhàn)略決策。必須把握大數(shù)據(jù)帶來(lái)的戰(zhàn)略機(jī)會(huì)，提升政府治理能力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一是政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)放共享是提升政府治理能力的有效途徑。改革進(jìn)入深水區(qū)后，需要解決一些深層次的問(wèn)題。例如，公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化的問(wèn)題；又如，各部門(mén)協(xié)調(diào)解決一些突發(fā)事件（災(zāi)害救助、股市救市）需要數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)放共享將有利于上述問(wèn)題的解決。另外，依據(jù)大數(shù)據(jù)分析結(jié)果制定政策和法規(guī)，將社會(huì)管理從事后處罰轉(zhuǎn)向事前防備（尤其對(duì)于社會(huì)治安、防范腐敗等方面）。養(yǎng)成用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的工作習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將大幅度提升政府的治理能力。

二是加快培育數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用將形成一個(gè)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)——數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集第一產(chǎn)業(yè)的資源性、第二產(chǎn)業(yè)的加工性和第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)性為一體，是新型的產(chǎn)業(yè)形態(tài)?；诖髷?shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)整合正如火如荼地進(jìn)行，成為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的典范，例如：精準(zhǔn)廣告改變了傳統(tǒng)廣告業(yè)，余額寶改變了銀行的活期存款，支付寶改變了刷卡消費(fèi)，小米手機(jī)和樂(lè)視電視沖擊了傳統(tǒng)制造業(yè)，滴滴打車顛覆了出租車，電子商務(wù)讓傳統(tǒng)門(mén)店關(guān)門(mén)的同時(shí)也帶動(dòng)了物流業(yè)的發(fā)展。

三是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，變“土地財(cái)政”為“數(shù)據(jù)財(cái)政”。當(dāng)前，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的一個(gè)主要障礙是“數(shù)據(jù)不愿意開(kāi)放共享”，其本質(zhì)是利益分配的問(wèn)題。數(shù)據(jù)收集、管理和維護(hù)是有成本的，數(shù)據(jù)開(kāi)放也是有成本的。因此，需要理性看待“數(shù)據(jù)不愿意開(kāi)放共享”問(wèn)題，允許數(shù)據(jù)資源擁有部門(mén)在數(shù)據(jù)開(kāi)放共享過(guò)程中獲得一定的利益。近20年來(lái)，政府通過(guò)盤(pán)活土地資源，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市現(xiàn)代化進(jìn)程得以加快。雖然“土地財(cái)政”被人詬病，但不能否認(rèn)“土地財(cái)政”在這些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)。當(dāng)前，“土地財(cái)政”已經(jīng)難以為繼，但“盤(pán)活政府?dāng)?shù)據(jù)資源，建立數(shù)據(jù)財(cái)政”的時(shí)機(jī)可能已經(jīng)到來(lái)。和土地不同，數(shù)據(jù)不會(huì)越用越少，并且數(shù)據(jù)本身會(huì)日益增加，因此盤(pán)活數(shù)據(jù)資源，建立“土地財(cái)政”可能是政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的有效手段。

加快推進(jìn)中國(guó)數(shù)據(jù)能力的建設(shè)

人類的競(jìng)爭(zhēng)正加快轉(zhuǎn)向?qū)W(wǎng)絡(luò)空間的競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)絡(luò)空間的競(jìng)爭(zhēng)就是數(shù)據(jù)資源的爭(zhēng)奪和掌握。未來(lái)的數(shù)據(jù)武器將直接摧毀敵國(guó)的電力系統(tǒng)、讓銀行資金流出、讓股市崩盤(pán)，從而摧毀一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)；未來(lái)的數(shù)據(jù)技術(shù)將加工出大量的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，提供眾多數(shù)據(jù)服務(wù)，創(chuàng)新生產(chǎn)和生活方式，這取決于國(guó)家的數(shù)據(jù)能力。數(shù)據(jù)能力是對(duì)數(shù)據(jù)資源掌控、掠奪、開(kāi)發(fā)的能力，主要包括數(shù)據(jù)資源擁有量、數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握程度和數(shù)據(jù)人才數(shù)量等三個(gè)方面。建設(shè)中國(guó)的數(shù)據(jù)能力，其戰(zhàn)略意義可比神舟航天、嫦娥登月、蛟龍?zhí)胶?，是?guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的全面提升。

一是建設(shè)可開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)儲(chǔ)備。保護(hù)已有的數(shù)據(jù)資源，建設(shè)可用的數(shù)據(jù)資源、儲(chǔ)備數(shù)據(jù)資源、掌控?cái)?shù)據(jù)資源。尤其要率先建設(shè)中央戰(zhàn)略數(shù)據(jù)資源，為中央頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略決策服務(wù)。在各省市建立各自的數(shù)據(jù)資源中心，為政府治理服務(wù)。各地可因地制宜，發(fā)展本地區(qū)的大數(shù)據(jù)資源，例如，農(nóng)業(yè)大省可以建設(shè)發(fā)展農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，旅游大省可以建設(shè)發(fā)展旅游大數(shù)據(jù)，金融中心更需要建設(shè)發(fā)展金融大數(shù)據(jù)，等等。

二是發(fā)展數(shù)據(jù)科技。大力支持開(kāi)展數(shù)據(jù)科學(xué)研究，支持?jǐn)?shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)，掌握核心技術(shù)，設(shè)立科學(xué)研究專項(xiàng)基金、科研基地、創(chuàng)新基地，形成“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的局面。培育和發(fā)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。

三是加快培養(yǎng)數(shù)據(jù)科學(xué)人才。突破體制機(jī)制限制，大力支持高校設(shè)立數(shù)據(jù)科學(xué)學(xué)院、數(shù)據(jù)科學(xué)和大數(shù)據(jù)專業(yè)、學(xué)科體系，鼓勵(lì)開(kāi)展跨校、跨學(xué)科的大數(shù)據(jù)綜合人才培養(yǎng)；整合社會(huì)力量建設(shè)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)基地、大數(shù)據(jù)市場(chǎng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。