孫喜濤

一、主體功能區(qū)規(guī)劃及青海省主體功能區(qū)定位

主體功能區(qū)規(guī)劃指依據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力以及在不同層次區(qū)域中的戰(zhàn)略地位等，對(duì)區(qū)域發(fā)展理念、方向和模式等進(jìn)行類型化的政策和制度。國(guó)務(wù)院《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，是深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)于協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)和資源生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，具有重要戰(zhàn)略意義。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟┺姆治?/h2>

（一）問(wèn)題的提出

青海地處世界第三極,是“三江源頭”、“中華水塔”，是維系中下游地區(qū)生態(tài)安全的天然綠色屏障。根據(jù)《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》安排，青海省域限制開發(fā)區(qū)域占全省國(guó)土面積的58.79%，禁止開發(fā)區(qū)域占31.03%，二者合計(jì)占比達(dá)89.82%。這表明青海省應(yīng)限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任，因?yàn)檫@不僅關(guān)系到青海的自身發(fā)展，還關(guān)系到全國(guó)的可持續(xù)發(fā)展和中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。探索對(duì)青海生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?，使其在?shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更好地為全國(guó)提供生態(tài)服務(wù)功能，對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施意義重大。生態(tài)補(bǔ)償涉及生態(tài)功能區(qū)與生態(tài)受益區(qū)的利益協(xié)調(diào)，實(shí)際上是一場(chǎng)雙方的利益博弈?；诖?，本文擬通過(guò)博弈理論相關(guān)原理，模型化主體功能區(qū)利益相關(guān)者的補(bǔ)償機(jī)理，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供理論依據(jù)。

（二）智豬博弈的基本模型

博弈論(Game Theory)，也稱為對(duì)策論，或賽局理論，是研究多個(gè)個(gè)體或團(tuán)隊(duì)之間在特定條件制約下的對(duì)局中利用相關(guān)方的策略，而實(shí)施對(duì)應(yīng)策略的理論，現(xiàn)已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)分析工具之一。

為分析方便，我們將青海主體功能區(qū)簡(jiǎn)稱為生態(tài)區(qū)，將中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)受益地區(qū)簡(jiǎn)稱為受益區(qū)。前文提到，生態(tài)區(qū)極其重要的生態(tài)地位加之經(jīng)濟(jì)財(cái)力有限引致生態(tài)建設(shè)與保護(hù)機(jī)會(huì)成本巨大，我們假設(shè)該生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本為6個(gè)單位（為便于模型化分析問(wèn)題，此處所列數(shù)值為相對(duì)數(shù)，其相對(duì)大小代表了博弈方的相對(duì)收益或成本，下同）。而作為輻射受益區(qū)，總體經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)力充足，居民基本生活需求得到滿足后，對(duì)諸如清潔的空氣、良好的水質(zhì)、怡人的自然景觀等更好的生態(tài)環(huán)境有更高的支付意愿。給定這個(gè)條件，我們假設(shè)受益區(qū)從良好的生態(tài)環(huán)境中得到10個(gè)單位的效用，生態(tài)區(qū)得到5個(gè)單位的效用。

生態(tài)區(qū)有兩種策略選擇，一種策略是重點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，另一種策略是重點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，即忽視生態(tài)保護(hù)。受益區(qū)也有兩種策略選擇，即對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償或者選擇不補(bǔ)償以免費(fèi)搭生態(tài)效益的便車。雙方博弈的收益矩陣如下。

生態(tài)區(qū)-受益區(qū)博弈的收益矩陣

收益矩陣中數(shù)字表示的是生態(tài)區(qū)和受益區(qū)享受到的生態(tài)服務(wù)的效用，或者滿意程度。具體分析如下:

(-1, 10)表示的是受益區(qū)不對(duì)享受到的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償，而生態(tài)區(qū)付出巨大成本進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)時(shí)雙方的收益。此時(shí)受益區(qū)對(duì)零成本享受到的生態(tài)效益最為滿意，得到10單位的效用；雖然生態(tài)區(qū)也從生態(tài)環(huán)境中得到5個(gè)單位的收益，但由于獨(dú)自承擔(dān)生態(tài)保護(hù)6個(gè)單位的成本，且收益被他人無(wú)償享用，總體滿意度很低，效用為負(fù)值。

(5, 4)表示的是相反的情況，受益區(qū)補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)的所有費(fèi)用時(shí)雙方的收益。此時(shí)雙方均享受到生態(tài)環(huán)境的效益，生態(tài)區(qū)得到5個(gè)單位的效用值，受益區(qū)得到10個(gè)單位的效用值。受益區(qū)支付6個(gè)單位的成本后，最終收益為4個(gè)單位效用值。

(2, 7)表示的是雙方同時(shí)出資保護(hù)環(huán)境的情況。此時(shí)雙方也均可享受到生態(tài)環(huán)境的效益，但要扣除共同分?jǐn)偟纳鷳B(tài)保護(hù)成本。經(jīng)試驗(yàn)，雙方如何分?jǐn)偝杀静挥绊懡Y(jié)果分析，此處不妨假定雙方平均分?jǐn)偝杀荆锤髯猿袚?dān)3個(gè)單位的成本。最終，生態(tài)區(qū)得到2個(gè)單位的效用值，受益區(qū)得到7單位的效用值。

(0, 0)表示的則是極端情況。此時(shí)受益區(qū)不進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)區(qū)也不去提供生態(tài)服務(wù)，最終兩者從生態(tài)環(huán)境中得到的效用值均為0。

從收益矩陣中可以看出，該博弈實(shí)際是一場(chǎng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的智豬博弈。運(yùn)用畫線法，收益矩陣顯示生態(tài)區(qū)存在一個(gè)占優(yōu)策略，即不論受益區(qū)補(bǔ)償與否，生態(tài)區(qū)的占優(yōu)策略都是不保護(hù)。因?yàn)閮煞N情況下理性選擇不保護(hù)得到的收益都比選擇保護(hù)時(shí)得到的收益高（5大于2，0大于-1）。當(dāng)生態(tài)區(qū)選定占優(yōu)策略時(shí)，受益區(qū)的最優(yōu)選擇是進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，因?yàn)榇藭r(shí)得到的效用值為4，大于不保護(hù)的效用值0。由于受益區(qū)是在給定生態(tài)區(qū)的最優(yōu)選擇后做的最佳選擇，因此該均衡是一個(gè)納什均衡，均衡結(jié)果為（保護(hù)，不保護(hù)），也就是說(shuō)要由經(jīng)濟(jì)受益區(qū)出資來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這時(shí)沒(méi)有人會(huì)去主動(dòng)打破這種均衡。

三、結(jié)論及建議

智豬博弈分析的納什均衡結(jié)果表明，鑒于生態(tài)資源的外部性，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)諸如青海省這樣的生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償，實(shí)際上更符合自身的利益訴求。2012年，十八大報(bào)告專門將生態(tài)文明建設(shè)獨(dú)立成篇，特別提出建立生態(tài)補(bǔ)償制度，也彰顯出生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾浴?/p>

從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，生態(tài)環(huán)境具有外部性，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題實(shí)質(zhì)是通過(guò)制度產(chǎn)權(quán)安排探求生態(tài)環(huán)境外部性的內(nèi)部化途徑問(wèn)題。綜合上述智豬博弈分析結(jié)果及各研究成果，本文擬提出建立橫向與縱向轉(zhuǎn)移支付兩條生態(tài)補(bǔ)償?shù)缆返恼呓ㄗh，并完善相關(guān)法律保障措施。

（一）建立省際生態(tài)補(bǔ)償共同基金，探索橫向轉(zhuǎn)移支付模式

納什均衡結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)受益發(fā)達(dá)省區(qū)應(yīng)從自身利益出發(fā)積極探尋省際之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。借鑒德國(guó)以州際財(cái)政平衡基金模式實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移的方法，建議通過(guò)依靠流域內(nèi)地區(qū)政府間的合作，建立流域區(qū)際民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。具體實(shí)施，可于青海生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)與東部中下游受益省區(qū)之間建立省際生態(tài)補(bǔ)償共同基金，由受益區(qū)政府與居民直接向生態(tài)保護(hù)區(qū)政府和居民給予資金補(bǔ)償。該基金通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)在省際同級(jí)次政府區(qū)域間的有效交換，改善與協(xié)調(diào)不同地區(qū)間既得利益格局。該基金可采取準(zhǔn)市場(chǎng)模式運(yùn)作，由相關(guān)地方政府聯(lián)合招標(biāo)，通過(guò)計(jì)劃與市場(chǎng)兩種手段，以“抽肥補(bǔ)瘦、共擔(dān)責(zé)任”為原則，委托公司進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并嚴(yán)格應(yīng)用于綠色項(xiàng)目，共同聘任管理經(jīng)營(yíng)者，合力決定重大的生態(tài)產(chǎn)業(yè)投資事項(xiàng)，同時(shí)避免體現(xiàn)單一政府、公司或組織意志，保證資金投入的準(zhǔn)確性和有效性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)基金的長(zhǎng)期穩(wěn)定與保值增值。

（二）完善政府生態(tài)稅收體系，強(qiáng)化縱向轉(zhuǎn)移支付力度

政府縱向轉(zhuǎn)移支付的主要理論依據(jù)是征收庇古稅。通過(guò)對(duì)污染產(chǎn)品征稅，使污染環(huán)境的外部成本轉(zhuǎn)化為內(nèi)在稅收成本，使外部性內(nèi)部化。我國(guó)現(xiàn)行稅收體系中庇古稅主要有:流通稅（如消費(fèi)稅、資源稅）、行為稅（如土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅）和所得稅。建議通過(guò)合理征收庇古稅完善現(xiàn)行縱向轉(zhuǎn)移支付制度，解決地方政府生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問(wèn)題。具體可探索開征一些針對(duì)青海生態(tài)環(huán)境的綠色稅種，如水資源稅和碳稅等，并由從量征收改為按占有資源量或從價(jià)征收；積極推動(dòng)土地出讓金制度改革，比如將一定比例的出讓金作為生態(tài)補(bǔ)償資金支出，由中央和地方政府共享，既可以在一定程度上彌補(bǔ)青海地方政府生態(tài)事權(quán)與財(cái)力的不匹配問(wèn)題，又可以強(qiáng)化中央政府的轉(zhuǎn)移支付以及對(duì)三江源重點(diǎn)流域的生態(tài)補(bǔ)償能力；依據(jù)青海高原特征將海拔、國(guó)土面積、生態(tài)功能區(qū)、現(xiàn)代化指數(shù)、農(nóng)牧民比例等相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償因素納入轉(zhuǎn)移支付體系，擴(kuò)大支付比例。

（三）構(gòu)建和完善生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償法律法規(guī)體系

上述建立生態(tài)橫向、縱向轉(zhuǎn)移支付制度需要以立法的形式統(tǒng)籌規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償行為，完善相關(guān)配套法律體系。建議嚴(yán)格按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，在環(huán)境法中增設(shè)生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)容，使污染物的排放者、資源產(chǎn)品的消費(fèi)者和生態(tài)環(huán)境的受益者，均對(duì)生態(tài)環(huán)境的自身價(jià)值予以補(bǔ)償，以體現(xiàn)消費(fèi)者最終承擔(dān)和受益者負(fù)擔(dān)兩個(gè)符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基本準(zhǔn)則，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法的普適性。針對(duì)諸如青海這樣重要的生態(tài)地域制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖匀毁Y源單行法，明確地方政府職責(zé)和權(quán)力，就生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?、方針、原則、重要措施、主體和對(duì)象、生態(tài)效益的評(píng)估、方式和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償額的確定以及如何協(xié)調(diào)青海生態(tài)地區(qū)與其他區(qū)域的關(guān)系、如何使生態(tài)補(bǔ)償制度在確保全國(guó)公正的前提下實(shí)現(xiàn)局部公正等方面作詳細(xì)的規(guī)定，使之更具操作性和科學(xué)性。加強(qiáng)和完善聽(tīng)證制度，建立高效的環(huán)保立法、司法和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格處罰違規(guī)行為，真正反映利益相關(guān)者訴求，為省際橫向轉(zhuǎn)移支付和國(guó)家縱向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償工作奠定法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化保障，提高制度執(zhí)行力。