對話南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長畢軍

任何零風(fēng)險的選擇都是不符合發(fā)展規(guī)律的，需要與社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng)，而且這個目標(biāo)應(yīng)該是動態(tài)的、不斷提升的。

風(fēng)險評估不完全是科學(xué)問題，而是風(fēng)險認(rèn)知的協(xié)商過程，也是確立優(yōu)先管理排序的過程。我們一直在呼吁開展環(huán)境風(fēng)險排序，但一直沒有人做。

責(zé)任編輯 何海寧 助理編輯 劉文慧 在天津港“8·12”爆炸悲劇發(fā)生之后的第90天，2015年11月9日，在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（以下簡稱國合會）年會上，聯(lián)合國副秘書長施泰納建議中國政府成立“國家環(huán)境風(fēng)險委員會”。

這與畢軍的想法不謀而合。在他們提交給國合會的報告中，第一條建議正是建立此委員會。這位南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長，已研究環(huán)境風(fēng)險長達二十余年。

早在5月份，環(huán)保部便指出，全國重大環(huán)境風(fēng)險級別企業(yè)共四千多家。這類企業(yè)極易發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，均是潛在的威脅。

“環(huán)境風(fēng)險其實就是健康和安全——我生活的環(huán)境是否安全，我的健康是否受到損害?！碑呠娬f。目前中國的環(huán)境風(fēng)險管理是什么樣的狀況？2015年11月6日，畢軍接受了南方周末記者采訪。

現(xiàn)有管理偏重后端應(yīng)急

南方周末：你們建議的國家環(huán)境風(fēng)險委員會的職能是什么？

畢軍：環(huán)境風(fēng)險委員會主要負責(zé)全國以及區(qū)域性環(huán)境風(fēng)險評估與排序，制定不同層次環(huán)境風(fēng)險管理目標(biāo)與戰(zhàn)略；指導(dǎo)協(xié)調(diào)不同環(huán)境風(fēng)險之間，以及經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境風(fēng)險管理目標(biāo)之間的權(quán)衡，協(xié)調(diào)與監(jiān)督不同部門之間環(huán)境風(fēng)險管理的事務(wù)。

南方周末：國合會上，一些專家表示中國環(huán)境風(fēng)險管理仍處于初步階段，目前我國這一體系究竟是什么樣的？

畢軍：我國環(huán)境風(fēng)險管理體系尚不完善，現(xiàn)有的管理體系更加偏重于后端的應(yīng)急。事實上，環(huán)境風(fēng)險管理是對整個環(huán)境風(fēng)險可能發(fā)生鏈條的各個環(huán)節(jié)進行控制，這好比一個串聯(lián)的電路，在每個環(huán)節(jié)都可能對整個風(fēng)險鏈進行調(diào)控，而且越是靠前的部分，風(fēng)險管理的成本越低。

另外一個方面，有關(guān)環(huán)境風(fēng)險管理的職能分散在不同部門，造成風(fēng)險管理的低效。比如，高速公路上發(fā)生?；沸孤瑺可娴浇煌?、公安、環(huán)保、衛(wèi)生等多個部門，在管理手段優(yōu)化、信息共享、應(yīng)急協(xié)同等方面存在諸多障礙。

南方周末：如要構(gòu)建基于風(fēng)險的環(huán)境治理體系，我們該做哪些具體工作？

畢軍：第一條建議是頂層設(shè)計，就是國合會上提出的，建立國家環(huán)境風(fēng)險委員會。第二條建議是，建立基于環(huán)境風(fēng)險的綜合決策體系。例如新型城鎮(zhèn)化、一帶一路、京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶等宏觀戰(zhàn)略中都要有環(huán)境風(fēng)險防控的概念。這些大規(guī)模的區(qū)域性開發(fā)會不會帶來生態(tài)安全、環(huán)境健康問題？通過開展近期、中期、遠期的環(huán)境風(fēng)險評估，形成預(yù)防性環(huán)境風(fēng)險策略，構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險防范與消減路線圖，則可以有效防控潛在的環(huán)境風(fēng)險。

南方周末：這是要呼吁建立新的環(huán)境風(fēng)險管理部門嗎？

畢軍：不是呼吁建立新部門，而是將環(huán)境風(fēng)險評估與管理納入到各級政府的決策體系中，促進環(huán)境風(fēng)險管理的常態(tài)化。通過推進“多規(guī)合一”，整合環(huán)境風(fēng)險評估、環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等，推進多評協(xié)同，是較為有效的手段。

沒有零風(fēng)險的選擇

南方周末：我國環(huán)境風(fēng)險趨勢是怎么樣的？

畢軍：根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2005年之后環(huán)境污染事件的頻率一直在下降，但公眾卻認(rèn)為環(huán)境風(fēng)險變大了。

南方周末：為什么？

畢軍：一是因為大多數(shù)人對風(fēng)險的認(rèn)知來自爆炸、重霧霾天氣等突發(fā)事件，一些特別重大的污染事件帶來的沖擊效應(yīng)，是數(shù)倍甚至成百倍于較小的污染事故，公眾普遍不能接受發(fā)生概率雖然小，但是后果特別嚴(yán)重的事件。

二是風(fēng)險交流沒有做好。如PX項目，在實際風(fēng)險與公眾感知風(fēng)險之間存在極大的反差，無論是政府，還是學(xué)者，均未能在適當(dāng)?shù)臅r候給出合理的解釋，加劇了公眾風(fēng)險感知的偏差。加上公眾參與的缺失，讓公眾以為其中隱藏著更多說不清的東西，造成了惡性循環(huán)。

媒體報道有時也會有相當(dāng)?shù)恼`導(dǎo)。

南方周末：公眾高估了環(huán)境風(fēng)險嗎？

畢軍：環(huán)境風(fēng)險應(yīng)該控制到哪一個水平？我們生活在一個風(fēng)險社會，任何零風(fēng)險的選擇都是不符合發(fā)展規(guī)律的，需要的是一個與社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng)的風(fēng)險管理目標(biāo)，而且這個目標(biāo)應(yīng)該是動態(tài)的、不斷提升的。有了這樣一個目標(biāo)，全社會的環(huán)境風(fēng)險管理就需要一個共治。

南方周末：我國已準(zhǔn)備上馬核電項目，如何避免PX的認(rèn)知誤區(qū)？

畢軍：在福島核事故發(fā)生前后，我們在連云港開展了事故前后公眾對核風(fēng)險認(rèn)知和可接受風(fēng)險水平變化的研究，研究發(fā)現(xiàn)性別、年齡、教育程度等因素對于公眾的核風(fēng)險認(rèn)知有很大差別。因此，有關(guān)核風(fēng)險的針對性交流就十分必要，職能部門及不同的利益相關(guān)者提供科學(xué)、透明的信息，開展理性的參與與溝通，不是簡單說“核風(fēng)險很小或者很大”就行。

南方周末：既然認(rèn)知有很大差別，如何統(tǒng)一管理呢？

畢軍：我們不可能無限制地消減風(fēng)險。對于同一風(fēng)險，不同群體、不同區(qū)域、不同時段下的環(huán)境風(fēng)險感知也會發(fā)生變化。風(fēng)險可接受水平的確立也是一個選擇過程。通常的一個例子是飛機與汽車發(fā)生事故的概率與后果的比較。從整個社會來看，通常需要管理的是那些發(fā)生概率高的事故，或者后果十分嚴(yán)重的小概率事件，這個就是我們通常說的風(fēng)險管理邊界。

對于環(huán)境風(fēng)險來說，不同的風(fēng)險類型、不同的群體、不同的區(qū)域都有相對應(yīng)的風(fēng)險管理邊界。對環(huán)境風(fēng)險進行評估與排序、風(fēng)險感知和最大可接受風(fēng)險水平的調(diào)查等就是確立風(fēng)險管理邊界的過程，這也是一個動態(tài)的過程。遺憾的是，我國還沒有規(guī)定的或者廣泛認(rèn)可的最大可接受風(fēng)險水平，在多數(shù)情況下很多標(biāo)準(zhǔn)的制定只能參考國外機構(gòu)或政府發(fā)布的相關(guān)準(zhǔn)則。

環(huán)境風(fēng)險排序迫在眉睫

南方周末：環(huán)境風(fēng)險識別、評估與排序該怎樣進行？

畢軍：環(huán)境風(fēng)險具有客觀與主觀兩個方面的特點?？陀^上需要解決的問題是事件本身安全性的考量，主觀上還需要考慮社會和公眾的認(rèn)知和可接受水平，同時也需要考慮與社會經(jīng)濟發(fā)展階段的匹配性。

以往研究中獲得的環(huán)境風(fēng)險水平，可能大多是科學(xué)家認(rèn)為風(fēng)險應(yīng)該控制和可以接受的水平，那么公眾是否認(rèn)為這種風(fēng)險可以接受則往往被忽略，社會經(jīng)濟系統(tǒng)的承受能力以及成本分析也經(jīng)常游離于決策之外。環(huán)境風(fēng)險的排序是一個基礎(chǔ)性的工作。

南方周末：國際上有何成功經(jīng)驗？

畢軍：我曾參與了美國新澤西州的環(huán)境風(fēng)險比較評估工作，評估的對象包括大氣、水、土壤、交通以及生態(tài)系統(tǒng)破壞等多方面的潛在環(huán)境風(fēng)險。評估的過程不僅僅包括基于科學(xué)事實的評估，更是政府、專家、企業(yè)、百姓、媒體等多個利益相關(guān)方共同認(rèn)知和判別風(fēng)險的過程，大家一起打分、討論、排序，充分考慮了社會資源、成本和公眾的價值取向。所以，風(fēng)險評估的過程不完全是科學(xué)問題，而是一個風(fēng)險認(rèn)知的協(xié)商過程，也是確立優(yōu)先管理序的過程。我們一直在呼吁開展多個層面的環(huán)境風(fēng)險排序，大家都覺得需要，但一直沒有人做。目前，我們在江蘇正在率先開展這項研究。

南方周末：這項風(fēng)險評估和排序工作是怎樣開展的？

畢軍：計劃分為兩個階段。第一階段，基于企業(yè)數(shù)據(jù)、突發(fā)事故數(shù)據(jù)以及長期慢性潛在風(fēng)險的定性與半定量判別等，篩選出高風(fēng)險行業(yè)和區(qū)域；第二階段，基于現(xiàn)有的環(huán)境風(fēng)險管理實踐以及國內(nèi)外的經(jīng)驗，提出改善環(huán)境風(fēng)險管理水平的各種建議，包括環(huán)境風(fēng)險管理體系的構(gòu)建、相關(guān)政策法規(guī)的制定、管理工具的開發(fā)、能力建設(shè)等。希望這項研究對于不同的利益相關(guān)者均有所幫助。

推動企業(yè)EHS管理

南方周末：環(huán)境風(fēng)險管理中一直強調(diào)企業(yè)的主體責(zé)任，如果監(jiān)管部門職能分散，那么如何在企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險管理的一體化？

畢軍：我們一直在推動企業(yè)內(nèi)部建立完整的EHS制度（指環(huán)境、健康與安全一體化的管理），在日常生產(chǎn)過程中，隨時監(jiān)測監(jiān)控可能存在的風(fēng)險點并消除掉。2014年昆山鋁粉塵爆炸，如果EHS做到位，就可以發(fā)現(xiàn)粉塵含量偏高問題，通過改進措施，就不會發(fā)生爆炸，造成上百人死亡的巨大人身和財產(chǎn)損失。

南方周末：EHS制度在國內(nèi)呼吁很多年了，但似乎見不到成效？

畢軍：我們呼吁設(shè)立《污染責(zé)任與損害賠償法》。目前的環(huán)保法律在責(zé)任追究方面不到位、缺乏具體操作的條款。有了這部法律，類似工廠搬遷后的污染場地損害是可以追溯責(zé)任的。許多引進外企在生產(chǎn)前，會在當(dāng)?shù)叵炔蓸?，做好環(huán)境記錄，以規(guī)避潛在的額外污染責(zé)任。

有了這個法律，企業(yè)就會有全過程風(fēng)險管理的意識，每個階段都會小心翼翼、通過EHS管理來消減風(fēng)險節(jié)點。同時，企業(yè)購買污染責(zé)任保險的動力也會加大。也可以設(shè)立環(huán)境風(fēng)險儲備金，一旦發(fā)生污染事故，由相關(guān)責(zé)任主體而不是政府埋單。

南方周末：但是建立一部法律耗時太久，如何利用好現(xiàn)有的法律發(fā)揮作用？

畢軍：新環(huán)保法中的按日計罰是有效的監(jiān)管手段，但真正嚴(yán)格執(zhí)行的目前并不多。我們企業(yè)的慣性思維是將責(zé)任與其他利益主體捆綁，企業(yè)沒有應(yīng)有的責(zé)任感，EHS做不好，才有這么多風(fēng)險事故發(fā)生。十八屆五中全會提出省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，某種意義來說可以讓企業(yè)失去利益關(guān)聯(lián)與保護，重新認(rèn)知自我的污染責(zé)任。這一制度還有好處，讓企業(yè)不再依賴政府，通過市場去找尋找污染治理技術(shù)，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。