閆振林

摘 要：2014年12月31日，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，此辦法提出了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的實(shí)施程序。競(jìng)爭(zhēng)性磋商是政府購(gòu)買服務(wù)特定的采購(gòu)方式，是財(cái)政部門根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》創(chuàng)造性提出的第六種采購(gòu)方式。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)性磋商 ppp項(xiàng)目；法律淵源

一、競(jìng)爭(zhēng)性磋商及其意義

（一）競(jìng)爭(zhēng)性磋商。競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部門為了適應(yīng)服務(wù)采購(gòu)、復(fù)雜貨物采購(gòu)、科技轉(zhuǎn)化項(xiàng)目采購(gòu)和工程采購(gòu)而制定的采購(gòu)方式，具有采購(gòu)周期短、適用項(xiàng)目廣、采購(gòu)過(guò)程靈活、評(píng)審中綜合比較供應(yīng)商各項(xiàng)因素的特點(diǎn)，可以達(dá)到物有所值的采購(gòu)目標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)性磋商引入了“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)，達(dá)到 “質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一，保證項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，確保項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果。

“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”一詞首次提出是在財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第十一條，規(guī)定為：“……。（七）采購(gòu)方式選擇。項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式?！！?/p>

（二）引入競(jìng)爭(zhēng)性磋商的意義。競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部門為了推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、ppp項(xiàng)目而進(jìn)行的制度創(chuàng)新，為將ppp項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理范疇掃清了技術(shù)層面的障礙。競(jìng)爭(zhēng)性磋商是對(duì)此前其他采購(gòu)方式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的制度優(yōu)化，《政府采購(gòu)法》沒(méi)有為服務(wù)采購(gòu)提出專門的采購(gòu)程序。服務(wù)采購(gòu)標(biāo)的不同于貨物和工程采購(gòu)，它通常涉及無(wú)形商品的供應(yīng)，質(zhì)量和精確內(nèi)容可能難以完全量化。在服務(wù)采購(gòu)評(píng)審和選擇過(guò)程中，人們往往并不把服務(wù)價(jià)格看作是與供應(yīng)商素質(zhì)和能力同樣重要的因素。基于這些特性，為了獲取物有所值的某些公共服務(wù)，《辦法》作出專門的規(guī)定。

財(cái)政部在2014年出臺(tái)了《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》、《辦法》等三部規(guī)范政府與社會(huì)合作項(xiàng)目采購(gòu)方式的辦法，表明了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新生事物的特定用途。同時(shí)也可以看出，政府部門大力推進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)以及推廣政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的決心。過(guò)去的一年中，我國(guó)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目制度體系建設(shè)體系逐步走向全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對(duì)性。國(guó)務(wù)院今年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和財(cái)政部2014年出臺(tái)的三個(gè)關(guān)于采購(gòu)的文件等行政法規(guī)和規(guī)范性文件直接項(xiàng)目采購(gòu)掛鉤，規(guī)范采購(gòu)過(guò)程，使采購(gòu)過(guò)程有據(jù)可依?！掇k法》的出臺(tái)使得政府在購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復(fù)雜的專用設(shè)備等項(xiàng)目采購(gòu)中，具有較高可操作性和適用性，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，在政府與投資人之間形成良性互動(dòng)。

二、幾點(diǎn)思考

（一）《辦法》的法律淵源。在我國(guó)，規(guī)范采購(gòu)活動(dòng)的法律主要有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)條例》）、中央各部委的部門規(guī)章和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)條例》）、中央各部委的部門規(guī)章兩大體系。

《辦法》屬于政府采購(gòu)法體系。原因如下：（1）從制訂者角度考慮。一般認(rèn)為《政府采購(gòu)法》體系是由財(cái)政部門主導(dǎo)制訂的，而《招標(biāo)投標(biāo)法》體系是由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)）主導(dǎo)制訂的?！掇k法》是財(cái)政部制訂的，屬于《政府采購(gòu)法》體系。（2）從采購(gòu)資金來(lái)源和使用者看。兩大體系的適用范圍概括來(lái)說(shuō)：《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)使用國(guó)有資金，而對(duì)采購(gòu)主體沒(méi)有特殊要求?！墩少?gòu)法》既強(qiáng)調(diào)使用“財(cái)政性資金”，又強(qiáng)調(diào)采購(gòu)主體為“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”。（3）從采購(gòu)的標(biāo)的物看。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條和《招標(biāo)投標(biāo)條例》第二條的規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》體系的標(biāo)的物是“與工程建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的活動(dòng)”；而根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條和《政府采購(gòu)條例》第二條的規(guī)定，《政府采購(gòu)法》體系的標(biāo)的物是“貨物、工程、服務(wù)”，《政府采購(gòu)條例》特別強(qiáng)調(diào)“政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)?！?/p>

（二）《辦法》效力問(wèn)題。目前，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目涉及軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等多個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域由財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)、城鄉(xiāng)建筑部、交通運(yùn)輸部、水利部等多個(gè)政府職能部門主導(dǎo)，但《辦法》這種單一部門的行政規(guī)章很難在各部門得到統(tǒng)一有效執(zhí)行，如果不在國(guó)家法律或行政法規(guī)層面上進(jìn)行規(guī)范，可能不會(huì)有大量社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)項(xiàng)目。

（三）《辦法》適用項(xiàng)目。一般認(rèn)為，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目分為三類：使用者付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼和政府付費(fèi)項(xiàng)目。顯然，使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目都使用了財(cái)政性資金，屬嚴(yán)格意義上的政府采購(gòu)，適用《政府采購(gòu)法》系列法；使用者付費(fèi)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品或服務(wù)，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有爭(zhēng)議，但因項(xiàng)目資金來(lái)源并非財(cái)政性資金，選用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)方式顯得依據(jù)不足。

（四）對(duì)《辦法》部分條款的疑問(wèn)?！掇k法》第三條：符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開展采購(gòu)：……（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十五條：政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》是國(guó)務(wù)院頒布的，屬于行政法規(guī)，“應(yīng)當(dāng)”就是強(qiáng)制性規(guī)范，在法律規(guī)范中屬于義務(wù)性的規(guī)范，規(guī)定的是一種責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議修訂）第八十八條“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。行政法規(guī)和部門規(guī)章相比屬于上位法。上位法《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)實(shí)施條例》“應(yīng)當(dāng)”沒(méi)有提到“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”這種采購(gòu)方式。下位法《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》提到可以“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”。

（五）“物有所值”如何量化。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式明確倡導(dǎo)物有所值?！掇k法》提出了物有所值，但是沒(méi)有詳細(xì)的評(píng)估指南及細(xì)則，建議相關(guān)部門盡快制訂物有所值的細(xì)則，方便項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中執(zhí)行。國(guó)際上，英國(guó)最早將物有所值引入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)模式比選并加以完善，形成評(píng)估指南。目前，加拿大、澳大利亞、韓國(guó)、日本等國(guó)也都加以采用。

總之，《辦法》旨在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，深化政府采購(gòu)制度改革，是財(cái)政部門依據(jù)法律授權(quán)的創(chuàng)新?！掇k法》進(jìn)一步豐富了政府采購(gòu)方式，體現(xiàn)了“兩階段”采購(gòu)理念，改革評(píng)審方法，對(duì)推動(dòng)專業(yè)服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)起到了積極作用。《辦法》倡導(dǎo)的物有所值在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中具有積極意義，可以避免最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來(lái)，到達(dá)“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。此外，與之適應(yīng)的配套的相關(guān)文件缺失是《辦法》無(wú)法實(shí)施的主要障礙，建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)文件，迎接政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的建設(shè)的高潮。