謝 宇,安建增,2
(1.安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院,安徽蕪湖241000;2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院,江蘇南京210093)
社會救助實踐在本質(zhì)上體現(xiàn)為一種社會政策模式,主要分為殘留性、制度性以及發(fā)展型三種。[1]引言1前兩種政策模式誕生于傳統(tǒng)的工業(yè)社會之中,主張以國家或市場力量為救助手段來為國民建立一種制度化的保障機(jī)制,以此來滿足困難群體的生存需求,側(cè)重于風(fēng)險的事后干預(yù),同時不注重人的能力培養(yǎng)。因此,在理念上帶有一種被動的、消極的救助色彩。而第三種政策模式即發(fā)展型社會政策誕生于后工業(yè)社會之中,側(cè)重于政策的發(fā)展功能,主張在救助手段和救助主體上實現(xiàn)多元化,在免除國民生存危機(jī)的同時還注重于個人能力的培養(yǎng)與發(fā)展,提倡風(fēng)險的事前干預(yù)。因此,含有一種積極的、發(fā)展型的救助政策理念。近年來,我國以低保制度為核心的救助政策模式基本形成,在保障困難群體的基本生存需求、維護(hù)社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧等方面發(fā)揮了重要的作用。然而,現(xiàn)行的救助政策模式還存在一定的問題,如政策理念滯后、政策手段單一等,仍屬于前兩種政策模式理念,與發(fā)展型社會政策模式相比,仍有一定差距。所以,學(xué)者鄭功成認(rèn)為“我國社會救助改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),是從單項救助向綜合型救助、從生存型救助向發(fā)展型救助,從維持溫飽型救助到追求一定的生活質(zhì)量型救助發(fā)展?!保?]244由此,理清當(dāng)前社會救助實踐現(xiàn)狀,借鑒發(fā)展型社會政策的合理內(nèi)核,探尋完善我國社會救助政策模式的路徑具有重要的現(xiàn)實意義。
我國社會救助政策在理念上還帶有一種被動的、消極的救助色彩,不能很好的發(fā)揮社會救助的綜合作用。主要體現(xiàn)在:一是無法適應(yīng)困難群體的結(jié)構(gòu)變化。近年來,相對貧困人口數(shù)量開始上升并逐漸成為貧困的主要問題。但現(xiàn)行救助政策在幫助絕對貧困人口脫貧的同時卻忽視了對相對貧困人口的救助,這就加大了相對貧困人口墜入絕對貧困的危險。[3]二是不利于實現(xiàn)困難群體的脫貧。以最低生活保障為例,2013年全國城市居民最低生活保障人均補(bǔ)助水平為264 元/月,僅相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(2246.25 元/月)的11.8%;同期全國農(nóng)村居民最低生活保障人均補(bǔ)助水平為116 元/月,僅相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入(741.3 元/月)的15.6%。[4]這些補(bǔ)助水平較當(dāng)前的基本生活需求來說尚有一定差距,無法滿足困難人員的發(fā)展需求。三是無法幫助困難群體實現(xiàn)自我獨(dú)立。我國現(xiàn)階段的救助是以金錢和實物為主,但當(dāng)前貧困的產(chǎn)生主要是由于缺乏勞動技能或文化素質(zhì)等造成的。換句話說,是因為人力資本投資不足而產(chǎn)生的貧困。這就出現(xiàn)了救助政策與救助對象需求不一致的情況,自然無法實現(xiàn)困難群體的自我獨(dú)立。
一是缺乏與促進(jìn)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的激勵機(jī)制。主要是在提供公益崗位、提升困難人員勞動技能和文化素質(zhì)以及幫助困難人員積極創(chuàng)業(yè)等方面的體制機(jī)制不完善,同時在救助的手段上又以金錢和實物為主,這就割裂了救助待遇獲取與就業(yè)之間的關(guān)聯(lián),限制了救助激勵功能的發(fā)揮。二是缺乏專業(yè)化的社會救助服務(wù),以社會工作師為例,截止2013年底,我國從事社會工作的職工人數(shù)高達(dá)269.3 萬人,與社會工作有關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量大約有32 萬多個,但是累計合格的社會工作師卻只有3 萬余人(見表1)。
表1 社會工作師、從事社會工作職工總?cè)藬?shù)與機(jī)構(gòu)情況
可見,具有專業(yè)化服務(wù)水平的社會工作師的數(shù)量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足當(dāng)前的社會需求。并且可以說,我國社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中有相當(dāng)一部分工作人員是沒有經(jīng)過系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的,在專業(yè)性上是有待加強(qiáng)的。這就造成了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在實踐救助政策時無法為困難群體提供一種個性化、系統(tǒng)化和規(guī)范化的救助服務(wù)。同時以收入維持為導(dǎo)向的救助政策的實施,也容易造成服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作人員只注重物質(zhì)方面的提供而忽視了困難群體的精神和心理方面的疏導(dǎo),如老年人的精神慰藉、留守兒童的心理需求滿足等。
在創(chuàng)新社會治理的背景下,社會救助實踐應(yīng)是政府與社會力量共同參與的一個領(lǐng)域。但當(dāng)前政府卻依然占據(jù)著社會救助的絕大部分領(lǐng)域,社會力量參與環(huán)節(jié)顯得很薄弱。一是我國社會組織發(fā)展不足。改革開放以來,我國社會組織的發(fā)展雖說已經(jīng)初具規(guī)模并且逐漸成為社會治理主體之一。但是也面臨一些問題,主要包括:資金和人才的缺乏、獨(dú)立性和自主性的不足、公眾對其認(rèn)識和認(rèn)可程度的不高以及法律體系和監(jiān)督機(jī)制的不完備等。[5]具體到社會救助實踐中就表現(xiàn)為無法與政府建立一種合作分工、良性互動的合作關(guān)系,無法獨(dú)立自主的開展活動,無法獲取民眾的信任,束縛了社會組織救助功能的發(fā)揮。二是救助政策主體之間缺乏協(xié)調(diào)分工。救助政策主體之間的合理分工、良性互動是實現(xiàn)救助政策目標(biāo)的必要條件,尤其是社會組織與政府之間的分工與互動顯得尤為重要。但我國社會組織發(fā)展時間短、種類多,在功能界定、行為規(guī)范和目標(biāo)定位等方面顯得模糊不清,無法根據(jù)自身的功能范圍確定參與社會救助的方式、領(lǐng)域以及目標(biāo),同時在參與的路徑保障方面、參與的監(jiān)督評價機(jī)制方面等都不健全,這自然不利于救助主體之間協(xié)調(diào)分工,妨礙了救助目標(biāo)的實現(xiàn)。
一是確定申請者救助資格的信息技術(shù)工具落后,尤其是家計調(diào)查方面。如無法對申請者的家庭財產(chǎn)和隱形收入進(jìn)行確定、缺少專業(yè)的調(diào)查隊伍、無法建立個人信用評估機(jī)制等。這就為不合理的進(jìn)入和退出救助系統(tǒng)提供了便利。二是社會力量參與社會救助的市場化、社會化工具落后。如在社會力量參與社會救助的動力源方面存在著財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠過少、政府對社會力量的重要性認(rèn)識不足等問題;在參與機(jī)制方面,項目委托機(jī)制、政府購買機(jī)制、授權(quán)委托以及協(xié)同協(xié)商機(jī)制等都有待進(jìn)一步的發(fā)展與規(guī)范;而在監(jiān)管方面又有著項目評估機(jī)制不健全、自律機(jī)制落后以及監(jiān)管體系混亂等問題。
一方面,救助政策的專項法律體系有待建設(shè)。雖說我國也制定并頒布了一些有關(guān)救助政策的法律法規(guī),如《社會救助暫行辦法》、《城市居民最低生活保障條例》等,但是其立法層次不高、內(nèi)容不全面、體系不完整無法為社會救助政策的制定和實施提供強(qiáng)大的法律支撐。另一方面,救助政策主體行為的法律規(guī)范有待健全,尤其是社會力量參與救助實踐的相關(guān)法律法規(guī)。如社會力量參與救助實踐的途徑和方式,各種社會力量類型的自身功能界定、目標(biāo)定位、自身行為規(guī)范以及參與社會救助的激勵措施等問題都沒有得到明確的界定。
理論之間的相互借鑒是實現(xiàn)政策模式突破的重要途徑,救助政策模式的發(fā)展也不例外。近年來,發(fā)展型社會政策以不同于以往社會政策的視角、理念和手段,在實現(xiàn)救助政策目標(biāo)、社會穩(wěn)定發(fā)展以及社會整體福利提升等方面發(fā)揮了重要的作用。其中以“第三條道路”、“自由看待發(fā)展”、“資產(chǎn)建設(shè)理論”以及“社會發(fā)展戰(zhàn)略”為主要理論范式。
第一,“第三條道路”——以安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)為代表。吉登斯提出的“第三條道路”主張將當(dāng)前的福利國家轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣顿Y的、積極的福利國家。因此,他對前兩種社會政策模式進(jìn)行了整合和超越,提出了實現(xiàn)積極福利國家的三個方面。一是在政策目的上,強(qiáng)調(diào)人的能動性,促進(jìn)人的自我發(fā)展,實現(xiàn)自我的責(zé)任和義務(wù)。二是在政策手段上,要通過各種福利主體,如國家、企業(yè)、非政府組織、家庭等社會投資來共同實現(xiàn)人自我生存能力的提升。三是在運(yùn)行機(jī)制上,要根據(jù)人為風(fēng)險(不確定風(fēng)險),如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、核戰(zhàn)爭以及環(huán)境污染等建立一種“事前干預(yù)”、“上游調(diào)節(jié)”式的福利政策。[6]可見,該范式在政策主體、理念和手段方面超越了前兩種政策模式。
第二,“自由看待發(fā)展”——以阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)為代表。森認(rèn)為當(dāng)前人們所談?wù)摰陌l(fā)展,如GDP、GNP 的發(fā)展、收入的提高、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展或者是社會的現(xiàn)代化,都只是發(fā)展的手段。發(fā)展的真正目的應(yīng)該是實現(xiàn)人實質(zhì)自由的擴(kuò)展,具體包括“免受困苦——諸如饑餓、營養(yǎng)不良、可避免的疾病、過早死亡之類——基本的可行能力,以及能夠識字算數(shù)、享受政治參與等等的自由。”[7]30換句話說,人的實質(zhì)自由是指人能夠?qū)崿F(xiàn)有理由并且珍視的生活的可行能力,即“實現(xiàn)各種不同的生活方式的自由”。[7]63這樣森就將發(fā)展的聚焦點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展轉(zhuǎn)移到了人類自身的發(fā)展之上。而在談到如何實現(xiàn)人實質(zhì)自由時,他提出要以工具性自由(政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、透明性保證和防護(hù)性)為手段來實現(xiàn)人實質(zhì)自由的發(fā)展。不難發(fā)現(xiàn),與前兩種社會政策相比,該范式在政策目標(biāo)上實現(xiàn)了超越。
第三,“資產(chǎn)建設(shè)理論”——以邁克爾·謝若登(Michael Sherraden)為代表。謝若登在反思傳統(tǒng)的反貧困手段時,認(rèn)為“刺激資產(chǎn)積累的福利轉(zhuǎn)支最終是比直接消費(fèi)轉(zhuǎn)支更有力的反貧困措施”。[8]序6為此,國家應(yīng)該為窮人進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè),即建立一種“個人發(fā)展賬戶”來實現(xiàn)窮人資產(chǎn)的不斷積累。這種個人發(fā)展賬戶是用于個人的長遠(yuǎn)發(fā)展、未來生活,是一種“可選擇的、有增值的和稅后優(yōu)惠的賬戶,立在個人名下,從一出生便開始啟動,限定于指定用途”,[8]265如教育、就業(yè)、投資等。這就在轉(zhuǎn)移支付對象的性質(zhì)以及在支付環(huán)節(jié)上區(qū)別于以往的社會政策,實現(xiàn)了政策手段的發(fā)展。
第四,“社會發(fā)展戰(zhàn)略”——以詹姆斯·米奇利(James Midgley)為代表。米奇利提出“社會發(fā)展戰(zhàn)略”試圖實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的和諧統(tǒng)一,在政策目標(biāo)、手段、主體和理念上實現(xiàn)了發(fā)展。一是在政策目標(biāo)上。米奇利認(rèn)為以往促進(jìn)社會福利的政策“不關(guān)注社會福利資源的生成方式,也不關(guān)注經(jīng)濟(jì)逆行期間所出現(xiàn)的財政問題”。[1]1在經(jīng)濟(jì)增長的同時出現(xiàn)了“扭曲發(fā)展”,即經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有帶來相應(yīng)的社會發(fā)展。為此,米奇利認(rèn)為應(yīng)該通過各種手段實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的融合。二是在政策主體上。米奇利認(rèn)為應(yīng)通過制度化的視角來實現(xiàn)社會發(fā)展,即“為促進(jìn)人們的福利動員各種福利制度,包括市場、社會和國家”,[1]161以此實現(xiàn)在社會發(fā)展領(lǐng)域的多元政策主體的整合和運(yùn)用。三是在政策方式上。米奇利認(rèn)為應(yīng)該以政府為主導(dǎo),通過對社會資本和人力資本進(jìn)行投資,同時輔之以積極的就業(yè)政策來謀求經(jīng)濟(jì)與社會的和諧發(fā)展。[1]180-184由此,該范式與以往社會政策相比在理念、目標(biāo)、主體和手段上實現(xiàn)了發(fā)展。
可見,發(fā)展型社會政策是對前兩種社會政策的一種發(fā)展。一是在政策理念上注重政策的發(fā)展功能。發(fā)展型社會政策并不滿足于維持人們的基本生活需求,而是注重于人的自身發(fā)展、收入水平的提高和生活質(zhì)量的提升。二是在政策目標(biāo)上注重實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的融合。以往的社會政策割裂了經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展之間的聯(lián)系,或者是在重視社會福利提升同時妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,或者是在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中忽視了社會的發(fā)展。而發(fā)展型社會政策則認(rèn)為社會發(fā)展應(yīng)該與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),力圖通過各種手段在經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中實現(xiàn)社會整體福利的提升。三是在政策實施方式上側(cè)重于多元行動主體格局的形成。前兩種社會政策模式遵循的是一種非此即彼的觀點(diǎn),即政府與市場的單一選擇。而發(fā)展型社會政策模式則試圖對各種行動主體進(jìn)行整合和超越,提倡福利主體的多元化,同時還提倡多種救助手段的積極運(yùn)用,如社會和人力資本的投資、鼓勵創(chuàng)業(yè)等,試圖實現(xiàn)困難群體的自我獨(dú)立和發(fā)展。
綜上,發(fā)展型社會政策可以說是符合當(dāng)前我國社會救助實踐的發(fā)展。近年來我國社會建設(shè)中也是愈發(fā)重視社會政策的發(fā)展功能,如社會主義價值觀的倡導(dǎo)、以人為本、低碳和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的提出都在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的相協(xié)調(diào);就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等專項救助政策的實施也在發(fā)揮著人力資本投資的功能;各類就業(yè)歧視的消除也在為社會成員參與經(jīng)濟(jì)活動消除障礙。這些措施都凸顯了我國社會政策的發(fā)展取向。所以,下文在上述現(xiàn)狀和理論借鑒的基礎(chǔ)上,提出完善我國救助政策模式的相應(yīng)對策。
以發(fā)展型社會政策模式來看,我國社會救助在很大程度上還是一種事后補(bǔ)償型、生存型的政策模式。為此,應(yīng)當(dāng)將積極的、事前干預(yù)的、注重人能力培養(yǎng)的發(fā)展型政策理念融入到當(dāng)前的政策模式之中。第一,在進(jìn)行救助的同時應(yīng)向被救助者宣傳一種自我獨(dú)立和自我發(fā)展的精神理念,使救助者能清晰的認(rèn)識到依靠自身的努力和發(fā)展才是走出貧困的正確道路。[9]23-27第二,應(yīng)在立法上體現(xiàn)救助的發(fā)展理念,就是將能力救助、多元化救助、積極救助、事前救助等理念以法律法規(guī)的形式確定下來,以此來對社會救助的目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo),規(guī)范社會救助實踐的過程。
救助政策主體的多元化就是要積極發(fā)揮社會力量的作用,尤其是社會組織(社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè))、基層社區(qū)組織、市場組織的人力動員、資金支持的作用,最終形成以政府為主導(dǎo)、社會力量協(xié)同參與的多元救助主體格局。一是要強(qiáng)化政府的救助主體責(zé)任。中央和地方政府要將社會救助納入到績效考評指標(biāo)當(dāng)中,并有計劃的逐年加大各級財政對救助資金的投入力度,同時在社會力量參與社會救助方面,政府要發(fā)揮扶持、培育、動員以及監(jiān)督的責(zé)任。[2]269二是促進(jìn)社會力量參與社會救助。這就首先要求對各種社會力量類型進(jìn)行明確和清晰地定位,根據(jù)社會力量類型的特點(diǎn)和功能來選擇救助的領(lǐng)域、目標(biāo)和形式。如可以根據(jù)基層社區(qū)組織與民眾較為接近的特點(diǎn),積極鼓勵建立社區(qū)居民之間的互助模式,如“愛心超市”、“居民互助站”等救助機(jī)構(gòu);可以依據(jù)基金會具備資金動員能力的特點(diǎn),可以幫助政府拓寬救助資金的籌集渠道以及提高救助資金的投入力度。其次要解決社會力量參與救助的路徑依賴問題。要在社會力量的培育、救助能力的培養(yǎng)、救助內(nèi)容的購買以及參與救助的監(jiān)管和評價體系上進(jìn)行建設(shè),搭建一個系統(tǒng)化和規(guī)范化的社會力量參與救助的平臺,形成救助主體的多元參與格局。
第一,促進(jìn)各類專項救助政策的發(fā)展。我國的專項救助政策也帶有一定的人力資本投資色彩,如教育、醫(yī)療、住房和就業(yè)等都能在增加人力資本存量上發(fā)揮作用。為此還要在三方面予以改善。一是對絕對貧困群體進(jìn)行救助時,要注意區(qū)分救助對象并輔之亟需的專項救助政策。譬如,對待老人則需要突出醫(yī)療的專項救助政策,對待缺乏一定勞動技能的青年人則需要突出就業(yè)的專項救助政策,而對待未成年人則需要突出教育、就業(yè)等專項救助政策。[9]23-27只有將專項救助政策與救助主體自身需求相結(jié)合才能真正發(fā)揮出專項救助的功能。二是對待相對貧困群體要放寬專項救助的條件和時間。這種條件和時間的放寬能讓相對貧困群體在一定的期限內(nèi)繼續(xù)得到專項救助政策的福利,給剛剛脫離絕對貧困的群體以緩沖的時間,防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。三是加大專項救助的財政投入力度,縮小地域和城鄉(xiāng)之間的差距?!柏斦度肫?,城鄉(xiāng)救助待遇差距太大,是我國現(xiàn)行最低生活保障制度及其他相關(guān)救助制度安排的客觀事實”,[10]15這種地域和城鄉(xiāng)之間的救助資金投入上的差距,造成了人力資本投入的不同,帶來了發(fā)達(dá)地區(qū)對來自不發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)人群的社會排斥,妨礙了社會整體福利的提升。所以,需要加大中央財政對專項救助的投入力度,縮小地域和城鄉(xiāng)之間的差距,實現(xiàn)社會福利的整體提升。
第二,完善與促進(jìn)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的救助政策。我國的救助政策中“存在著不利于激勵受助對象通過公開的勞動增收和退出受助行列的因素”。[10]7因此,一方面,要規(guī)范家計調(diào)查,進(jìn)行科學(xué)評估。對申請救助的困難人員,政府要成立相應(yīng)專業(yè)的調(diào)查隊伍,不僅要調(diào)查其公開的財產(chǎn)和收入狀況,還要對是否有隱形收入進(jìn)行核實,進(jìn)而綜合確定是否符合救助條件。對于已經(jīng)進(jìn)入到社會救助系統(tǒng)的困難人員,要通過定期或者是不定期的審核、走訪以及向周圍群眾了解信息的辦法進(jìn)行審查,防止出現(xiàn)貧困依賴的問題。另一方面,要實施與積極促進(jìn)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的救助措施??梢詫⒉糠志戎龅墨@取與相關(guān)的公益崗位提供、勞動技能培訓(xùn)以及子女入學(xué)等條件相掛鉤,來促進(jìn)貧困群體積極進(jìn)行就業(yè);[11]還可以相對延長獲取社會救助的時間,使剛剛獲得工作崗位的貧困群體能在一定的時間內(nèi)繼續(xù)獲得社會救助,降低返貧的風(fēng)險。
第一,積極運(yùn)用社會化和市場化工具。運(yùn)用社會化工具是指廣泛動員社會力量參與社會救助,如社會組織、市場組織、社區(qū)自組織、社會個人以及人民團(tuán)體等。而市場化工具的運(yùn)用是指通過合同外包、契約、內(nèi)部市場以及民營化等方法將救助內(nèi)容或項目交于救助政策主體去完成。這兩類工具運(yùn)用的目的就是為了提升救助效率和實現(xiàn)救助目標(biāo)。首先,要建立社會力量的培育機(jī)制,可以在準(zhǔn)入和認(rèn)證機(jī)制、民辦公助機(jī)制以及參與式社區(qū)發(fā)展機(jī)制等方面的建設(shè)來培育社會力量。其次,要加強(qiáng)社會力量參與救助的動力機(jī)制建設(shè),如可以通過財政補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠等措施來激勵社會力量參與救助實踐。最后,要完善社會力量的監(jiān)管機(jī)制,可以在項目評估、監(jiān)督管理、社會力量的自律以及社會力量的內(nèi)部治理等方面加強(qiáng)建設(shè)。而在運(yùn)用市場化方法時,要建設(shè)社會力量購買政府服務(wù)的體制機(jī)制,如項目委托、政府購買、協(xié)商協(xié)同等,能使社會力量遵循一定的路徑來參與社會救助。
第二,加大信息化工具的運(yùn)用,尤其是要通過信息網(wǎng)絡(luò)工具來建立一種信息的共享平臺。具體來說,就是要利用一些部門的信息系統(tǒng),如銀行、稅務(wù)、人力資源和社會保障局以及民政局等建立一個關(guān)于申請者和受助者的財產(chǎn)信息共享平臺,[10]32對申請者和受助者的全部收入和財產(chǎn)進(jìn)行核查,確定其是否符合救助標(biāo)準(zhǔn),以此來降低騙保、人情保等情況的發(fā)生,實現(xiàn)救助的公平公正。
第一,盡快制定并頒布《社會救助法》,為社會救助制度的發(fā)展提供基本的法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的有關(guān)社會救助的法律主要是《社會救助暫行辦法》以及由國務(wù)院頒布的各種《條例》等。立法層次不高、體系不健全、內(nèi)容較為分散是其現(xiàn)實狀況。為此,需要對當(dāng)前有關(guān)社會救助的法律法規(guī)進(jìn)行整合,制定一個基本的《社會救助法》,各個地方的救助法規(guī)的制定均要嚴(yán)格遵循《社會救助法》。同時要提升《社會救助法》的立法層次,將其轉(zhuǎn)為人大立法,來避免行政立法層次的部門分割和利益沖突。[12]并且在《社會救助法》中還要著力解決一些問題,如社會救助制度的法律地位、目標(biāo)定位、體系框架、經(jīng)費(fèi)支持、監(jiān)察體系、救助的申請和審批的機(jī)構(gòu)、程序等,只有這樣才能為我國救助制度的發(fā)展保駕護(hù)航。
第二,充實與完備現(xiàn)有的社會救助法律體系。一是要充實和完備現(xiàn)有的各種專項救助制度,尤其是要細(xì)化各個專項救助制度的內(nèi)容,如專項救助的財政支持體系、監(jiān)管體系、內(nèi)部管理體系以及責(zé)任追究體系等,使各專項救助都能做有法可依。同時還要對各專項救助內(nèi)容進(jìn)行整合,提升其立法層次和法律效力,使各專項救助制度能各司其職且相益得彰。二是要完善與社會救助有關(guān)的法律制度建設(shè),尤其是社會組織參與社會救助的相關(guān)法律規(guī)定,在這其中要對社會組織參與社會救助的目標(biāo)、路徑、監(jiān)管以及社會組織內(nèi)部管理等方面都要做出詳細(xì)的規(guī)定,使其達(dá)到救助的最佳效果。
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