京雨

自2012年黨的十八大以來，反腐敗成為中國(guó)政治生活的最重要特色，并取得了很大的成就，為中外所關(guān)注。但是，反腐之路可謂仍然任重道遠(yuǎn)。如何評(píng)價(jià)黨的十八大以來的反腐形勢(shì)？如何看待反腐之路上出現(xiàn)的不貪腐也不干事、不為民辦事的“廉而不為”“廉而失能”的懶政怠政現(xiàn)象？廉而有為、實(shí)現(xiàn)廉而有能和國(guó)家治理現(xiàn)代化有哪些必然的聯(lián)系？如何以制度化反腐實(shí)現(xiàn)廉潔和有為、廉潔和作為的統(tǒng)一？針對(duì)這些問題，本刊特約記者采訪了中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員何增科。

從廉潔政治到廉能政治

領(lǐng)導(dǎo)文萃：黨的十八大以來，反腐力度加大，對(duì)此，您如何評(píng)價(jià)？

何增科：黨的十八大以來， 以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在反腐敗方面的力度明顯加大。 據(jù)公開資料統(tǒng)計(jì)， 十八大之前的63年里， 落馬的省部級(jí)高官為145名， 而十八大以來3年多時(shí)間里落馬的省部級(jí)和軍級(jí)以上高官已達(dá)108名，年均落馬高官數(shù)量為此前的10多倍以上。截止2015年7月22日， 有關(guān)部門查處違反八項(xiàng)規(guī)定的共90920起， 有118673人受到處理，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作出現(xiàn)新氣象， 官員頂風(fēng)作案現(xiàn)象明顯減少，干部作風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)， 人民群眾對(duì)黨和政府反腐敗的信心顯著增強(qiáng)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院廉政研究中心的一項(xiàng)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，2012年城鄉(xiāng)居民對(duì)反腐敗的信心是60%， 2014年則升高到75.8%， 兩年間提高了15.8個(gè)百分點(diǎn)。反腐敗出現(xiàn)新氣象的主要原因在于， 十八大以來提高了發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率。我們知道，懲治腐敗的有效性=發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率+ 懲治的力度。提高發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率， 可以大大提高懲治的有效性。十八大以后主要從如下方面改進(jìn)了發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的工作： 黨中央表現(xiàn)出反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心和堅(jiān)定意志， 堅(jiān)持老虎蒼蠅一起打， 沒有人有免查的特權(quán)； 創(chuàng)新巡視制度，巡視計(jì)劃提前公布，巡視結(jié)果向社會(huì)公開 ，巡視組善于發(fā)現(xiàn)問題線索； 加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)申報(bào)的抽查工作，并將抽查結(jié)果作為干部使用的重要依據(jù)； 開通和積極受理網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，公民參與的熱情空前高漲； 加大對(duì)外逃貪官的引渡力度，編織引渡外逃貪官的“天網(wǎng)”； 提高了制度的執(zhí)行力， 形成了紀(jì)律的剛性約束，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法始終保持高壓態(tài)勢(shì)，破除了新領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)后從嚴(yán)反腐18個(gè)月周期的所謂“魔咒”，努力做到令行禁止。這些都是十八大后創(chuàng)造的反腐敗的新鮮經(jīng)驗(yàn)。這說明，十八大后中國(guó)反腐敗出現(xiàn)的新氣象表明， 只要政治領(lǐng)導(dǎo)人在反腐敗方面具有破釜沉舟、壯士斷腕的堅(jiān)強(qiáng)決心和堅(jiān)定意志， 反腐敗專門機(jī)關(guān)的工作得到充分授權(quán)和全力支持， 發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率就會(huì)大大提高， 腐敗案件查處做到“法律面前人人平等”“老虎蒼蠅一起打”，腐敗現(xiàn)象是完全可以得到遏制的。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：正如您所說，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作出現(xiàn)新氣象，與此同時(shí)，也出現(xiàn)一種擔(dān)憂，即不作為不做事的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，對(duì)此，您如何看？

何增科：的確，在充分肯定十八大以來反腐敗的成績(jī)的同時(shí)， 我們也要看到， 當(dāng)前出現(xiàn)了一個(gè)新的現(xiàn)象：一些干部不貪腐也不干事、不為民辦事的“廉而不為”“廉而失能”的懶政怠政現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為： 盡量減少因公外出開會(huì)調(diào)研的次數(shù)，少承擔(dān)項(xiàng)目甚至不承擔(dān)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡量不下村指導(dǎo)工作，少做多說甚至只說不做，不敢擔(dān)當(dāng)不愿實(shí)干等。干部清廉與“懶政怠政”現(xiàn)象并存，組織廉潔但卻“空轉(zhuǎn)”。這種現(xiàn)象目前只是一種苗頭，既未普遍化也未長(zhǎng)期化，但卻值得高度警惕。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：2013年，我刊采訪您時(shí)， 您重點(diǎn)談了廉潔政治，如今，面對(duì)反腐中出現(xiàn)的新問題，您有哪些新思考？

何增科：這次我想重點(diǎn)談?wù)劻苷巍Ｅc廉潔政治概念相比，廉能政治概念的范圍更加寬廣。首先， 可以從政治主體、政治過程和政治產(chǎn)品三個(gè)方面綜合起來理解廉潔政治的概念。廉潔政治是與腐敗政治相對(duì)而言的一種理想政治狀態(tài)。

廉潔政治應(yīng)該包括七個(gè)方面的內(nèi)容：第一，廉潔的執(zhí)政黨和參政黨：執(zhí)政黨和參政黨擔(dān)任政府職位的黨員普遍清廉， 黨的組織機(jī)構(gòu)及其黨務(wù)管理清廉；第二，廉潔政府： 政府官員普遍清廉，沒有大面積腐?。徽且粋€(gè)廉價(jià)政府或低行政成本政府；第三，法為良法：杜絕部門利益法制化和地方保護(hù)主義性的立法腐敗和行政決策腐敗；第四，任人唯賢，消除裙帶風(fēng)和用人腐敗；第五，實(shí)現(xiàn)司法正義，杜絕司法腐??；第六，消除了公對(duì)公、下級(jí)對(duì)上級(jí)的所謂“公賄”和以單位名義從事的腐敗犯罪；第七，消除了各種亞腐敗或準(zhǔn)腐敗如侵害群眾利益的各種不正之風(fēng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)清氣正。

廉能政治比廉潔政治的要求更高，除了要求具備廉潔政治的上述七條標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)具備以下四條標(biāo)準(zhǔn)：一是政治家和職業(yè)文官具備必要的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力，能夠勝任本職工作；二是能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)決策和符合專業(yè)政府的要求；三是符合效益政府和低成本政府的要求；四是政治家和職業(yè)文官普遍廉而有為，勤勉敬業(yè)，政治家政績(jī)突出，文官業(yè)績(jī)顯著。

一個(gè)腐敗無能的政權(quán)難以逃脫衰敗滅亡的命運(yùn)，這已為古今中外無數(shù)的歷史事實(shí)所證明，也已成為人們的共識(shí)。與腐敗無能的政權(quán)相對(duì)應(yīng)的是廉潔有為、廉潔有能的政權(quán)或廉能政治。在這兩個(gè)極端狀態(tài)之間還存在著若干中間狀態(tài)，其中既有貪而有為、貪而有能的官員占主體的政權(quán)，也有廉而不為、廉而失能的官員占多數(shù)的政權(quán)。這樣就為反腐倡廉和廉政建設(shè)提出了一個(gè)新的重大命題，反腐倡廉和廉政建設(shè)的目標(biāo)到底是實(shí)現(xiàn)廉潔政治還是實(shí)現(xiàn)廉能政治？

反腐倡廉和廉政建設(shè)的目標(biāo)不應(yīng)停留在廉潔政治的目標(biāo)上，否則以廉潔政治為目標(biāo)有可能得到的卻是一個(gè)廉而不為、廉而失能的政權(quán)，而這樣的政權(quán)仍然不能說是一個(gè)好政權(quán)，同時(shí)這樣的政權(quán)可能會(huì)錯(cuò)失發(fā)展的寶貴機(jī)遇期，并會(huì)逐步失去民眾的信任和支持。反腐倡廉和廉政建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)廉能政治，即建設(shè)一個(gè)廉而有為、廉而有能的政權(quán)，這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，而國(guó)家治理的現(xiàn)代化對(duì)于該國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)揮著牽引作用。從這個(gè)意義上講，廉能政治才是民眾真正需要和衷心支持的政權(quán)。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：改革開放以來一直就有這樣一種觀點(diǎn)，認(rèn)為腐敗能增進(jìn)效率，有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這就是所謂的腐敗是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)櫥瑒┑睦碚?，這個(gè)理論是基于這樣一種認(rèn)識(shí)，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最顯著的特征是，金錢、物質(zhì)利益是推動(dòng)市場(chǎng)流動(dòng)的必要因素。而中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。實(shí)際上，我們黨歷來堅(jiān)持從黨的宗旨出發(fā)，堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗。那么，您如何看待改革開放以來在廉潔和有為、廉潔和作為這方面的種種現(xiàn)象？

何增科：的確，改革開放以來的中國(guó)出現(xiàn)了一道奇特的景觀：相當(dāng)多的一批領(lǐng)導(dǎo)干部“邊貪腐邊干事”，貪腐的膽子很大，干事的成績(jī)也很突出，他們既是“貪官”，又是“能吏”。腐敗猖獗與發(fā)展繁榮出現(xiàn)了并存的現(xiàn)象。造成這些領(lǐng)導(dǎo)干部既貪腐又干事的是同一個(gè)制度體系，這個(gè)制度體系給予干部特別是負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部的正式收入很低并與貢獻(xiàn)、責(zé)任和辛勞脫鉤，同時(shí)提拔重用能干事、政績(jī)突出的干部，由此形成了復(fù)雜而扭曲的激勵(lì)機(jī)制；賦予干部特別是各級(jí)各部門“一把手”以極大的自由處理權(quán)并缺少相應(yīng)的行權(quán)指南或規(guī)范，為干部提供了腐敗和干事的雙重機(jī)會(huì)；自上而下的對(duì)干部的約束和懲處時(shí)緊時(shí)松，來自社會(huì)和公眾的監(jiān)督乏力，這種畸形的約束機(jī)制使許多干部養(yǎng)成了觀風(fēng)向避風(fēng)頭、待機(jī)而動(dòng)伺機(jī)而貪和“背靠大樹好乘涼”的行為預(yù)期。中國(guó)轉(zhuǎn)型期的這種特殊制度環(huán)境造就了一批特殊的“政治企業(yè)家”，他們善于抓住這種制度環(huán)境所提供的機(jī)會(huì)，通過貪污腐敗的手段提高自己的收入水平，同時(shí)通過干事創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)自己的政治抱負(fù)以謀求政治上的升遷，從而集“貪官”與“能吏”雙重角色于一身。

處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)以及從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型過程中的中國(guó)，由于各個(gè)群體所急需的有價(jià)值資源的分配權(quán)壟斷性地掌握在少數(shù)人手中，而其權(quán)力又缺乏必要的制約，托關(guān)系走后門請(qǐng)客送禮“感情投資”等形形色色的行賄手段成為作為需求方的各個(gè)群體成員為獲取所需資源而采取的理性的行為策略。在現(xiàn)行的干部選拔任用和管理制度下，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)掌握著下屬干部任免獎(jiǎng)懲升降調(diào)轉(zhuǎn)的大權(quán)，“一把手”行使干部人事權(quán)所受到的監(jiān)督和制約很少，一些“聰明”的下屬通過向領(lǐng)導(dǎo)“又跑又送”獲得了提拔重用，現(xiàn)實(shí)中“不跑不送原地不動(dòng)，又跑又送提拔重用”正反兩方面的事例教育更多的下屬干部選擇“又跑又送”的策略來獲得所需的官位，只知埋頭苦干不會(huì)“跑”和“送”的下屬官員逐步被淘汰出局。下屬官員的行賄競(jìng)爭(zhēng)逐步使領(lǐng)導(dǎo)干部接受賄賂心安理得并使其胃口越來越大。在政府及其官員掌握著土地使用權(quán)、低息貸款權(quán)、稅收減免權(quán)、商品和服務(wù)采購權(quán)、公共工程發(fā)包權(quán)、行政許可權(quán)等企業(yè)生存和發(fā)展所必需的資源的時(shí)候，企業(yè)家的理性選擇是“不找市場(chǎng)找市長(zhǎng)”，即通過行賄手段獲得所需資源。隨著越來越多的企業(yè)家加入行賄競(jìng)爭(zhēng)的行列，政府官員利用手中權(quán)力和資源“尋租”乃至“設(shè)租”的空間越來越大。在現(xiàn)行的公共服務(wù)行業(yè)處于壟斷地位情況下，公職人員掌握著人們的生存和發(fā)展所迫切需要的各種稀缺優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源如教育、醫(yī)療、保障性住房、救濟(jì)救助資金等的分配權(quán)，為了獲得急需的或優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，人們爭(zhēng)相向握有實(shí)權(quán)的公職人員行賄，“吃、喝、卡、拿、要”、收受紅包等成為獲取這些行業(yè)提供的服務(wù)的潛規(guī)則。行賄競(jìng)爭(zhēng)催生了受賄索賄行為，雙方之間形成一種惡性循環(huán)。腐敗現(xiàn)象的發(fā)展演變和自我繁殖有著自身的規(guī)律。行賄競(jìng)爭(zhēng)源于行賄方不相信對(duì)方（對(duì)下屬官員來說是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)， 對(duì)企業(yè)家來說是政府官員，對(duì)居民來說是公職人員）會(huì)秉公辦事并保持公平公正。因此雙方之間形成一種類似市場(chǎng)交易的權(quán)錢交易的畸形“互信”機(jī)制，對(duì)于行賄方來說是“花錢辦事”，只有對(duì)方接受了自己的宴請(qǐng)、禮品、紅包、現(xiàn)金、股權(quán)等賄賂，心里才感覺踏實(shí)，覺得對(duì)方會(huì)為自己辦事。對(duì)于受賄方來說則是“收錢辦事”，接受對(duì)方賄賂就意味著要為對(duì)方辦事而且要辦成事，辦不成則要退錢。在貪腐文化塑造的這種畸形的信任機(jī)制中，不接受吃請(qǐng)禮品現(xiàn)金等就意味著不給行賄方辦事，作為領(lǐng)導(dǎo)會(huì)得罪同僚和下屬，作為官員會(huì)得罪求上門來的企業(yè)家，作為公職人員會(huì)得罪服務(wù)對(duì)象，而這種得罪都是要付出代價(jià)的。這種畸形的信任機(jī)制導(dǎo)致清廉自持者被邊緣化或被淘汰出局，既收錢又辦事的官員則如魚得水。同時(shí)行賄和受賄方都被“鎖定”在腐敗的泥潭中難以脫身。由于官員群體、企業(yè)家群體甚至普通大眾都卷入腐敗活動(dòng)中普遍背負(fù)著腐敗的“制度性原罪”，許多人產(chǎn)生了“法不責(zé)眾”的僥幸心理，同時(shí)也使反腐敗面臨在“選擇性懲治”和“普遍性懲治”之間難以抉擇的困局。利益驅(qū)動(dòng)和從眾心理助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的不斷自我繁殖。腐敗行為從個(gè)人的理性行為演變?yōu)橹挥猩贁?shù)人得益但全社會(huì)都難以擺脫的集體非理性行為。

為了減少官員腐敗的機(jī)會(huì)，近年來陸續(xù)出臺(tái)了一些重要的改革措施和制度規(guī)定，加強(qiáng)了對(duì)官員的公務(wù)行為和行使權(quán)力的限制和約束。這些新制度在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些非預(yù)期后果。一些新制度偏重于對(duì)官員行為的限制和約束，缺乏對(duì)官員“干實(shí)事”“為民辦事”的正向激勵(lì)機(jī)制，在束縛官員干事辦事的手腳的同時(shí)，人為設(shè)置了許多“制度陷阱”，加上總體的激勵(lì)機(jī)制尚未理順，導(dǎo)致一些干部不貪腐也不干事， “廉而不為”“廉而失能”。

廉而有為、廉而有能是國(guó)家

治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

領(lǐng)導(dǎo)文萃：前面在闡述您的新思考中，提出建設(shè)一個(gè)廉而有為、廉而有能的政權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化對(duì)于該國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)揮著牽引作用。那么，如何理解這個(gè)提法？

何增科：國(guó)家治理是在繼承國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理概念基礎(chǔ)上提出的一個(gè)新概念。它是指國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)社會(huì)秩序。國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)志是建立一個(gè)強(qiáng)大的、負(fù)責(zé)任的和受法律約束的現(xiàn)代國(guó)家。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化實(shí)際上是國(guó)家治理制度體系的現(xiàn)代化和治理主體即人的現(xiàn)代化。國(guó)家治理的水平事關(guān)一個(gè)國(guó)家的發(fā)展、穩(wěn)定和人們的生活質(zhì)量。有效的國(guó)家治理才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展、可持續(xù)的穩(wěn)定與人們生活質(zhì)量的普遍提升。國(guó)家治理的現(xiàn)代化既是一個(gè)國(guó)家整體現(xiàn)代化的重要組成部分，同時(shí)又在一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要的牽引作用。

懲治和預(yù)防腐敗建設(shè)廉能政治乃是國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義。控制腐敗實(shí)現(xiàn)廉能政治的狀況乃是衡量一個(gè)國(guó)家治理狀況或治理績(jī)效的重要指標(biāo)。腐敗猖獗容易導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)軟弱無能乃至治理失敗。腐敗猖獗說明國(guó)家政權(quán)的管理者不向它的主權(quán)所有者即人民負(fù)責(zé)任，而是背叛人民的委托斂財(cái)自肥自我服務(wù)。腐敗猖獗說明官員和商人非法致富行為的泛濫，它將對(duì)整個(gè)社會(huì)形成一種反面的示范效應(yīng)，容易導(dǎo)致法紀(jì)軟約束和全民不守法局面的形成。建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的、負(fù)責(zé)任的和受法律約束的現(xiàn)代國(guó)家的夢(mèng)想將因腐敗的猖獗而成為泡影。腐敗的猖獗將導(dǎo)致國(guó)家治理的劣質(zhì)化。國(guó)家治理制度的失效和治理能力的降低，將直接威脅到一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展、可持續(xù)的穩(wěn)定和改善民生與民權(quán)的努力的成效。一個(gè)腐敗無能的政權(quán)難以勝任引領(lǐng)整個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的時(shí)代重任。只有一個(gè)廉潔的、專業(yè)勝任的、能干的和奮發(fā)有為的政權(quán)，才能在整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)中發(fā)揮牽引作用，而這樣的廉能政治也是強(qiáng)有力的、負(fù)責(zé)任的和受法律約束的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)的重要標(biāo)志， 因此也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：那么，如何體現(xiàn)這樣一種內(nèi)在要求？

何增科：懲治和預(yù)防腐敗體系即國(guó)家廉政體系是有中國(guó)特色的國(guó)家廉政體系。國(guó)家廉政體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。懲治和預(yù)防腐敗體系是中國(guó)國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分。懲治和預(yù)防腐敗體系服務(wù)和服從于國(guó)家治理的總目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展、可持續(xù)的穩(wěn)定和改善民生與民權(quán)，并為實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)提供有力的保障。懲治和預(yù)防腐敗體系作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，與國(guó)家治理體系一樣都需要以社會(huì)主義核心價(jià)值體系作為整個(gè)大廈的基礎(chǔ)，使社會(huì)主義核心價(jià)值體系內(nèi)化為公眾和官員的普遍意識(shí)并外化于人民的日常行為中。國(guó)家治理的制度體系是整個(gè)國(guó)家治理大廈的支柱，構(gòu)成國(guó)家治理體系的核心內(nèi)容，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化主要是國(guó)家治理制度體系的現(xiàn)代化。國(guó)家治理的制度體系由政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三類次級(jí)制度體系組成，他們之間構(gòu)成一種分工合作、相互銜接的有機(jī)關(guān)系。懲治和預(yù)防腐敗的制度體系建設(shè)同樣需要重視政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理這三大制度體系建設(shè)，而不可偏廢。國(guó)家治理制度體系需要通過體制改革和制度創(chuàng)新走向現(xiàn)代化，懲治和預(yù)防腐敗的制度體系更需要在改革創(chuàng)新中走向現(xiàn)代化。

懲治和預(yù)防腐敗的能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分。懲治和預(yù)防腐敗能力不僅包括黨和政府懲治和預(yù)防腐敗的能力，而且還包括市場(chǎng)和企業(yè)、公民與社會(huì)組織在拒絕腐敗、抵制腐敗和參與預(yù)防和懲治腐敗方面的能力素質(zhì)。懲治和預(yù)防腐敗的能力建設(shè)要作到這三個(gè)方面兼顧，不可有所偏廢。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化同樣需要各類治理主體懲治和預(yù)防腐敗的能力素質(zhì)的現(xiàn)代化。黨和政府懲治腐敗能力的現(xiàn)代化，其核心標(biāo)志是做到法律面前無特權(quán)人人平等，消除“選擇性懲治”和“法不責(zé)眾”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“老虎蒼蠅一起打”。黨和政府預(yù)防腐敗能力的現(xiàn)代化，其核心標(biāo)志是預(yù)防腐敗的制度體系得到優(yōu)化，革除那些導(dǎo)致腐敗高發(fā)多發(fā)的激勵(lì)機(jī)制、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和軟約束性的體制機(jī)制，使權(quán)力的制約和監(jiān)督貫穿于權(quán)力運(yùn)行的全過程。懲治和預(yù)防腐敗能力的現(xiàn)代化，還需要發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)在預(yù)防和懲治腐敗方面的積極作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過行業(yè)自治自律機(jī)制在約束企業(yè)行為方面的作用。懲治和預(yù)防腐敗能力的現(xiàn)代化，同樣需要發(fā)揮公民和社會(huì)組織在參與懲治和預(yù)防腐敗方面的積極作用?，F(xiàn)代公民意識(shí)教育和公民道德建設(shè)對(duì)于保證公民拒絕行賄、抵制受賄、參與社會(huì)監(jiān)督來說必不可少。社會(huì)組織既可能成為滋生腐敗的溫床，更有可能成為懲治和預(yù)防腐敗中一支重要的協(xié)同力量。建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制，完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的外部監(jiān)管，對(duì)于減少社會(huì)組織腐敗來說必不可少。社會(huì)組織通過相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)審計(jì)、第三方評(píng)估等在預(yù)防和懲治腐敗方面可以發(fā)揮重要的作用。

懲治和預(yù)防腐敗是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性工程，是實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理的重要保障。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要懲治和預(yù)防腐敗的制度體系和相關(guān)治理主體能力素質(zhì)的現(xiàn)代化。懲治和預(yù)防腐敗制度體系改革既是全面深化改革的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)又在全面深化改革過程中發(fā)揮著保駕護(hù)航作用。

以制度化反腐實(shí)現(xiàn)廉潔和

有為、廉潔和作為的統(tǒng)一

領(lǐng)導(dǎo)文萃：如何實(shí)現(xiàn)廉潔和有為、廉潔和作為的統(tǒng)一，也就是說，如何實(shí)現(xiàn)廉能政治？大家更為關(guān)注的是如何激勵(lì)黨政干部在保持廉潔的前提下積極地有所作為？

何增科：“制度化反腐”是實(shí)現(xiàn)廉潔和有為的統(tǒng)一， 建設(shè)廉能政治的必由之路?！爸贫然锤笔菍?duì)自上而下依靠權(quán)力反腐的人治化反腐敗的一種超越，同時(shí)也是對(duì)時(shí)緊時(shí)松忽嚴(yán)忽寬的“運(yùn)動(dòng)式”反腐敗的一種超越，它是法治反腐和制度反腐的一種有機(jī)結(jié)合。制度化反腐的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)廉能政治，使干部廉而有為，機(jī)構(gòu)廉而有能，使政府成為廉潔政府、專業(yè)政府、效益政府、低成本政府和優(yōu)質(zhì)政府。

制度化反腐敗需要兩手抓兩手都要硬，一手抓懲治和約束保廉潔，一手抓激勵(lì)和機(jī)遇促干事?，F(xiàn)在前一手很硬并且大見成效，后一手需要抓緊抓實(shí)，真正做到疏堵結(jié)合。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：這個(gè)兩手硬如何在制度上得到體現(xiàn)？

何增科：制度化反腐敗需要理順各級(jí)各部門干部面臨的總體激勵(lì)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)干部科學(xué)合理的收入分配的一個(gè)重要的方面，是確定公平合理的收入分配的參照系和標(biāo)準(zhǔn)。公共部門從業(yè)人員合理收入水平的參照系應(yīng)當(dāng)是私營(yíng)部門同類從業(yè)人員，收入分配應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)貢獻(xiàn)、責(zé)任與工作量。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位高管的工資應(yīng)略低于當(dāng)?shù)匾?guī)模大、效益好的私營(yíng)企業(yè)的高管的工資水平。這是因?yàn)椋?黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位高管作為公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者， 應(yīng)當(dāng)具有為公眾服務(wù)的奉獻(xiàn)精神， 而不應(yīng)單純地追求如私營(yíng)企業(yè)家那樣發(fā)財(cái)致富為目標(biāo)。但他們的工資與私營(yíng)企業(yè)高管相比也不應(yīng)過低， 否則與他們?yōu)楣步M織所付出的貢獻(xiàn)、責(zé)任包括風(fēng)險(xiǎn)以及工作量不相稱， 難以調(diào)動(dòng)他們的工作積極性并留住優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才。中層領(lǐng)導(dǎo)和專門管理人員如財(cái)務(wù)管理、人事管理等的工資應(yīng)與當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)企業(yè)的中層管理人員的工資持平，專業(yè)技術(shù)人員工資應(yīng)與相應(yīng)企業(yè)同類人員的工資持平。這是因?yàn)椋?職業(yè)經(jīng)理人才、專門管理人才和專業(yè)技術(shù)人才在統(tǒng)一的和流動(dòng)性的人才市場(chǎng)上已經(jīng)形成了各自的人才身價(jià)， 公共部門、私營(yíng)企業(yè)部門和以社會(huì)組織為主體的第三部門都在為吸引和留住這些人才而競(jìng)爭(zhēng)， 如果公共部門中這些人才的薪酬低于其他兩個(gè)部門， 公共部門將會(huì)在人才市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中失去這些專業(yè)勝任和能干的人才， 廉能政治將缺乏人才保障，而具體辦事人員和工勤輔助人員工資應(yīng)略高于相應(yīng)企業(yè)同類人員。這是因?yàn)樗麄兊膶W(xué)歷和素質(zhì)通常高于企業(yè)同類人員，同時(shí)擔(dān)負(fù)著為公眾或者公共組織內(nèi)部提供服務(wù)的職責(zé)， 他們的薪酬水平直接影響著他們的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度，影響著他們對(duì)自身職業(yè)和工作崗位的認(rèn)同和珍惜程度。同時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化公職人員的薪酬結(jié)構(gòu)，合理的薪酬結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)部分，即相應(yīng)職稱職務(wù)職級(jí)的崗位工資、年功工資養(yǎng)老金職業(yè)年金、績(jī)效工資。其中第二部分可與公職人員的廉政表現(xiàn)掛鉤。第三部分即績(jī)效工資可與年終考核掛鉤，在年底統(tǒng)一發(fā)放。同時(shí)，用人導(dǎo)向上的正向激勵(lì)機(jī)制特別重要。提拔重用那些既清正廉潔又政績(jī)突出的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)績(jī)顯著的基層與中層干部，可為更多想干事和辦實(shí)事的官員提供激勵(lì)和機(jī)遇。

制度化反腐敗需要增加透明度和參與性，發(fā)展政策過程民主，“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”。為了重建公眾對(duì)干部清廉辦事的信任，迫切需要定期公示干部的家庭財(cái)產(chǎn)狀況，讓群眾清楚明白干部任職期間家庭財(cái)產(chǎn)沒有“異?！痹黾印？蓪?shí)行“新人新辦法”，率先從擬提拔重用的干部做起。同時(shí)需要對(duì)“收錢辦事”“不收錢也不辦事”的官員建立公開和高效的舉報(bào)投訴受理機(jī)制，做到“舉報(bào)必反饋”“投訴必辦理”，受理過程和受理結(jié)果公開透明全程可查詢，在查處這兩類官員的同時(shí)，讓群眾參與監(jiān)督并對(duì)官員不收錢也辦事樹立起信心。同時(shí)需要積極發(fā)展政策過程民主， 重要立法、重大事項(xiàng)和重大工程項(xiàng)目決策過程做到開放式?jīng)Q策、公開透明、各方參與、科學(xué)論證、充分協(xié)商，以帶有剛性的民主的程序和技術(shù)約束官員的決策行為， 從而杜絕“黑箱決策”所導(dǎo)致的部門利益法制化和行政決策性腐敗。

制度化反腐敗需要簡(jiǎn)政放權(quán)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)， 建立包容性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制。為此，需要加快形成開放有序的土地、金融等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，減少政府對(duì)資源配置和市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù)，“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，大幅度減少政府定價(jià)范圍，縮小征地范圍減少非公益性用地劃撥， 推進(jìn)利率市場(chǎng)化”（十八屆三中全會(huì)決定語），壓縮政府官員尋租的空間。需要“破除行政性壟斷，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定， 鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)”（十八屆三中全會(huì)決定語）。同時(shí)還要求開放公共服務(wù)行業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)行業(yè)與國(guó)有的公共服務(wù)提供者展開良性競(jìng)爭(zhēng)，提高社會(huì)公共服務(wù)供給水平。公共服務(wù)供給主體多元化和自由競(jìng)爭(zhēng)有利于公共服務(wù)需求方的自由選擇，同時(shí)也減少了行賄的必要性。

制度化反腐敗迫切需要解決公共部門內(nèi)部的制度冗余與“過度管制”問題，盡快清理、廢除和取消那些迫使公職人員和社會(huì)各界在弄虛作假行賄受賄貪污與為規(guī)避麻煩風(fēng)險(xiǎn)盡量少做事之間進(jìn)行選擇的不合理的規(guī)章制度?，F(xiàn)實(shí)中這種不合理的制度大量存在。比如，國(guó)際通行的透明的、競(jìng)爭(zhēng)性的政府采購制度在國(guó)內(nèi)異化為集中的、指定的政府采購制度，腐敗的機(jī)會(huì)更加集中，面對(duì)壟斷的買家，商家為成為定點(diǎn)采購單位而不得不行賄。再比如，公共工程項(xiàng)目對(duì)施工單位過于嚴(yán)苛的資質(zhì)要求，要求施工單位先墊資、后結(jié)賬的規(guī)定等，導(dǎo)致弄虛作假層層轉(zhuǎn)包屢禁不絕。又比如，課題經(jīng)費(fèi)報(bào)銷規(guī)定可以用于購買資料、設(shè)備和開會(huì)，惟獨(dú)不許研究者為從事項(xiàng)目研究的智力勞動(dòng)領(lǐng)取合理的報(bào)酬，導(dǎo)致研究人員要么假發(fā)票沖賬報(bào)銷，要么不愿申報(bào)科研項(xiàng)目。諸如此類不合理的制度、規(guī)定人為設(shè)置了“制度陷阱”，導(dǎo)致“制度性作假”和“制度性腐敗”，不弄虛作假貪污腐敗干不成事，弄虛作假貪污腐敗被發(fā)現(xiàn)和查處的概率又越來越高，這樣許多人選擇了少做事甚至不做事以規(guī)避制度陷阱。除了清理廢止不合理的規(guī)章制度外，制度設(shè)計(jì)過程也需要貫徹政策過程民主的要求，提高制度建設(shè)質(zhì)量。

制度化反腐敗需要走法治反腐的道路。法治反腐意味著反腐敗的標(biāo)準(zhǔn)始終如一，反腐敗的力度始終如一，避免反腐敗時(shí)緊時(shí)松導(dǎo)致的投機(jī)僥幸心理， 減少人們行為的不確定性。法治反腐敗要求按照法律追訴時(shí)效的規(guī)定和法不溯及既往原則，化解龐大的腐敗存量。法治反腐要求通過專門的反腐敗立法，依法保障反腐敗機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性并賦予其足夠的資源和權(quán)能來履行自身反腐敗職責(zé)而不因各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而隨意改變反腐敗的力度和節(jié)奏。法治反腐意味著在懲治腐敗的法律面前人人平等，沒有任何人和任何機(jī)構(gòu)可以成為例外或享受法外特權(quán)。法治反腐還意味著從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，依紀(jì)依法查處腐敗案件要轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄒ兰o(jì)反腐敗，國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)在預(yù)防和懲治腐敗中要發(fā)揮更大的作用。法治反腐由于反腐敗的法律程序和標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性、普遍適用性和可預(yù)期性而減少人們行為的不確定性，打消那些投機(jī)分子逃避制裁的僥幸心理。

廉能政治建設(shè)呼喚制度化反腐敗。十八大后制度化反腐敗已經(jīng)頗見成效。為進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大反腐敗戰(zhàn)果，制度化反腐急需兩手抓兩手都要硬。惟有如此，我們才能從廉潔政治逐步邁向廉能政治。