吳曉青，王德，都曉巖，高猛，王勇

（中國科學院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003）

隨著新一輪省級海洋功能區(qū)劃以及區(qū)域建設用海規(guī)劃、海岸線保護與利用規(guī)劃、海島保護規(guī)劃、海域海島海岸帶修復整治保護規(guī)劃等一系列海洋規(guī)劃管理制度的實施，我國海洋綜合管理體系逐步完善，海域使用管理逐步走向規(guī)范化、科學化。然而，隨著沿海地區(qū)海洋經濟的迅速發(fā)展，海洋空間開發(fā)利用活動日益頻繁，海域使用活動逐步趨于復雜化和多元化，地區(qū)各行業(yè)用海矛盾和管理弊端逐漸顯現，局部海域生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，給地方海域使用管理和海洋經濟持續(xù)健康發(fā)展帶來諸多挑戰(zhàn)。為此，海南、山東等地區(qū)開始嘗試出臺有關地方法規(guī)或者開展海域管理創(chuàng)新，以進一步調控海域開發(fā)利用速度和規(guī)模，協(xié)調各行業(yè)用海矛盾，優(yōu)化海域資源配置。

其中，山東省海洋與漁業(yè)廳于2013 年底印發(fā)了《山東省縣級海域使用規(guī)劃管理辦法（試行）》（魯海漁函〔2013〕403號）及縣級海域使用規(guī)劃編制指南，要求沿海縣市區(qū)依據新批準實施的海洋功能區(qū)劃，編制縣市區(qū)海域使用規(guī)劃，以協(xié)調海域空間利用與保護之間的矛盾，調整優(yōu)化海洋產業(yè)結構，提高海域資源的使用效率，推動山東半島藍色經濟區(qū)建設和本地區(qū)海洋經濟的健康有序發(fā)展。海域使用規(guī)劃是指在一定海域內，根據國家和省社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對海域資源的開發(fā)、利用、治理和保護在空間上、時間上所做的科學設計和安排［1］，是政府調控海域空間資源、促進海域資源合理開發(fā)和海洋經濟健康發(fā)展的重要手段。那么，如何編制科學合理的、具有可操作性的縣級海域使用規(guī)劃是值得思考和討論的問題。

本研究首先對編制縣級海域使用規(guī)劃（以下簡稱“規(guī)劃”）的必要性和重要性進行分析；然后，概況總結出縣級海域使用規(guī)劃的基本原則、目的任務、規(guī)劃內容與成果、思路與技術方法；最后，針對在縣級海域使用規(guī)劃編制過程中遇到的問題，提出幾點思考和建議。

1 編制縣級海域使用規(guī)劃的必要性

1．1 有效實施省市級海洋功能區(qū)劃的重要保障

在我國，海洋功能區(qū)劃是地方海域使用管理和海洋環(huán)境保護的重要依據，具有法定效力。但是，以海域資源環(huán)境開發(fā)適宜性評價為主進行功能定位的海洋功能區(qū)劃，并不能有效地起到合理控制海域資源開發(fā)利用速度和規(guī)模，以及實現海洋產業(yè)結構和布局優(yōu)化調整的作用。由于各地區(qū)海洋經濟發(fā)展基礎不同，面臨的市場條件也有所差異，如何有效利用地區(qū)海域資源，促進區(qū)域陸海經濟統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，實現本地區(qū)海域開發(fā)利用綜合效益最大化，是縣市區(qū)經濟發(fā)展面臨的一項重大而緊迫的任務。因此，有必要以海洋功能區(qū)劃為基礎，在充分考慮縣市區(qū)經濟發(fā)展需求的基礎上，對管轄海域的開發(fā)利用、保護活動在時間和空間上做出統(tǒng)籌規(guī)劃，這也是有效實施省市級海洋功能區(qū)劃的重要保障。

1．2 促進陸海經濟統(tǒng)籌發(fā)展、培育壯大優(yōu)勢特色產業(yè)的迫切需要

在我國，縣域經濟是國民經濟的基本單元。發(fā)展壯大海洋經濟，走海洋生態(tài)文明建設之路，需要地方政府特別是縣級政府發(fā)揮其主導作用。依據地方社會經濟發(fā)展的需求和海域資源開發(fā)潛力，編制出的縣市區(qū)海域使用規(guī)劃，可以最大化地實現與沿海陸域經濟及各類涉海行業(yè)規(guī)劃的有效銜接，有效協(xié)調各行業(yè)、各部門、各類型用?；顒又g的沖突，促進沿?？h市區(qū)陸海經濟、區(qū)域經濟統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，也有利于促進海域資源優(yōu)化配置、海洋產業(yè)轉型升級，形成區(qū)域優(yōu)勢特色產業(yè)，從而提高海域開發(fā)利用的綜合效益。

1．3 提高地方海洋綜合管理水平、推進海洋生態(tài)文明建設的需要

海域使用管理制度不完善及海洋管理職能部門的交叉給地方海洋綜合管理和海洋生態(tài)文明建設帶來諸多挑戰(zhàn)。但建立在對地方經濟發(fā)展需求和市場導向充分分析的基礎上，有效發(fā)揮縣市區(qū)政府的協(xié)調作用和公眾參與作用，統(tǒng)籌陸海經濟、區(qū)際發(fā)展和各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃而編制出的海域使用規(guī)劃，無疑將有利于妥善解決各行業(yè)用海矛盾，形成全社會合理開發(fā)海域資源的合力，促進海域資源環(huán)境改善和形成良好的用海秩序，從而最終提高地方海洋綜合管理水平，提升海洋資源對縣市區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

2 海域使用規(guī)劃目的和原則

2．1 規(guī)劃基本原則

縣級海域使用規(guī)劃編制依據以下原則。

（1）生態(tài)優(yōu)先原則。海洋環(huán)境具有高度的流動性和多變性，而海岸線、沙灘、海域空間資源具有不可再生性，無序、過渡地海域資源開發(fā)將會損害海岸帶生態(tài)環(huán)境，帶來海洋經濟發(fā)展不可持續(xù)等問題。因此，規(guī)劃要在保證海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性和恢復力以及海域資源可持續(xù)開發(fā)利用的前提下，進行海域使用時空布局的優(yōu)化調整，以推進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型海域使用，提高海域資源開發(fā)的綜合效益。

（2）陸海統(tǒng)籌原則。海域開發(fā)利用目前主要集中在海岸帶地區(qū)，尤其是依托陸域發(fā)展的臨海工業(yè)、港口建設和濱海旅游業(yè)。充分考慮沿海陸域社會經濟發(fā)展水平、城市發(fā)展功能定位和土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌沿岸城市發(fā)展、土地利用、工業(yè)區(qū)建設、旅游開發(fā)、基礎設施建設和流域環(huán)境保護需求，合理安排海域使用時空布局，制定海域使用管理對策，使規(guī)劃更具有可操作性。因此，在規(guī)劃編制過程中，需統(tǒng)籌協(xié)調各部門各行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和用海需求，統(tǒng)籌沿岸土地開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌陸海產業(yè)開發(fā)和協(xié)調區(qū)際發(fā)展用海需求。

（3）節(jié)約集約原則。規(guī)劃要以科學發(fā)展觀和海洋生態(tài)文明建設為指導，科學合理地安排本區(qū)域海域空間開發(fā)利用時空布局，促使海洋產業(yè)用海由粗放低效向集約高效轉變，提高海域資源利用效率，減少和降低海洋開發(fā)利用活動對海域生態(tài)環(huán)境的影響。

（4）突出重點原則?？h級海域使用規(guī)劃要突出特色、優(yōu)勢和重點。規(guī)劃應該依據本縣市區(qū)海域資源特點、海洋經濟發(fā)展趨勢和用海需求，結合社會經濟發(fā)展目標和海洋功能區(qū)主導功能定位，對本區(qū)域重點用海區(qū)、重點領域和重點產業(yè)進行詳細、全面的時空布局規(guī)劃，對地區(qū)面臨的主要用海矛盾和沖突提出有針對性的管理對策。

（5）規(guī)范管控原則。規(guī)劃不僅僅是對各行業(yè)用海進行合理的空間布局安排，更重要的是要通過制定海域開發(fā)利用的具體化管制措施和要求，來實現海域使用結構和布局調整以及生態(tài)環(huán)境保護的目標。這些管制措施的制定，要秉承以往的海域使用管理規(guī)范，兼顧各行業(yè)、各部門和沿岸土地利用管控的要求，提出適合本地區(qū)海域使用開發(fā)與管理的地方性法規(guī)、約束性規(guī)范、政策和措施，使得本縣市區(qū)海域使用及其監(jiān)管有法可依、有據可循，逐步達到“規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用?！?個用海要求。

2．2 目的和任務

（1）協(xié)調各部門各行業(yè)用海矛盾，減少用海沖突，加強海域多重利用之間的兼容性，規(guī)范用海秩序，促進海域資源可持續(xù)開發(fā)利用和海洋經濟健康發(fā)展。

（2）調控海洋開發(fā)速度和規(guī)模，促進新興海洋產業(yè)發(fā)展，推進海洋經濟結構升級、用海布局調整和用海方式轉變，促進海域資源高效集約利用，提高海域資源開發(fā)利用效率和綜合效益，形成地區(qū)優(yōu)勢和海洋特色產業(yè)。

（3）維護海洋生物多樣性和海洋生態(tài)過程，確保海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的恢復能力及提供長期服務的能力，提高海域資源對縣市區(qū)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

（4）提高海域使用管理法規(guī)、政策的實施效力，促進各行業(yè)部門間、政府間和區(qū)際間的交流與合作，提升地方海域使用管理水平和效率，推進海洋生態(tài)文明建設。

3 規(guī)劃內容與成果

3．1 海域使用綜合分析與評價

在海域使用現狀評價、海洋經濟發(fā)展趨勢與用海需求分析、海域環(huán)境資源條件變化分析的基礎上，進行海域開發(fā)適宜性、涉?；顒蛹嫒菪院秃Ｓ蚴褂脻摿Ψ治?。海域使用綜合分析與評價是規(guī)劃的基礎，關系到規(guī)劃編制成功與否。與海洋功能區(qū)劃不同的是，海域使用專題分析的結果是要確定本區(qū)域海域現狀開發(fā)利用強度、各類產業(yè)活動的兼容性水平、海洋經濟發(fā)展用海需求、不同海域空間的開發(fā)利用潛力以及海域環(huán)境保護與治理的管控要求。

3．1．1 海域使用現狀評價

全面整理和分析海域開發(fā)利用現狀資料，開展海岸線利用和海域使用現狀補充調查，明確各類型用?；顒拥目臻g分布、規(guī)模強度、用海方式，編制海域使用和岸線利用空間分布和開發(fā)強度分布圖。概況總結本縣市區(qū)海域重點用海類型、海域使用強度、圍填海強度、經濟產出效率，預測其用海規(guī)模、用海方式和開發(fā)利用強度變化趨勢。分析海域使用現狀中存在的問題，包括海域使用結構比例、空間布局和用海方式的合理性、用海矛盾沖突、生態(tài)環(huán)境影響以及與海洋功能區(qū)劃與地區(qū)相關規(guī)劃的相符性。

3．1．2 社會經濟發(fā)展趨勢與用海需求分析

研究本縣市區(qū)社會經濟發(fā)展趨勢以及管轄海域所面臨的社會經濟發(fā)展壓力和驅動力；在深入分析國內外海洋產業(yè)發(fā)展趨勢的基礎上，基于本縣市區(qū)社會經濟發(fā)展趨勢、海洋經濟發(fā)展規(guī)劃以及海水養(yǎng)殖、港口航運、濱海旅游、環(huán)境保護等行業(yè)專項規(guī)劃，預測本地區(qū)各行業(yè)用海需求，包括生產性用海、消費性和非消費性用海規(guī)模、用海方式等方面的需求，確定本縣市區(qū)未來一段時間海域開發(fā)利用的重點領域、產業(yè)布局、空間結構、時序安排和用海方式。

3．1．3 海域環(huán)境資源條件變化分析

搜集海洋功能區(qū)劃調查、海洋專項調查、海洋環(huán)境監(jiān)測和海洋生態(tài)保護及海域使用論證、環(huán)評調查資料，分析近年內本區(qū)海洋保護區(qū)建設、海域環(huán)境質量、生態(tài)環(huán)境、災害損失、資源條件變化和海域資源環(huán)境承載力總體變化情況，明確現場補充調查的重點海域，確定規(guī)劃期間需要整治、修復、保護的岸線、海域空間范圍和重點內容。

3．1．4 涉海活動兼容性分析

分析本地區(qū)岸線、海域開發(fā)利用活動中已出現的矛盾及其后果，確定新興產業(yè)用?；顒优c海洋傳統(tǒng)產業(yè)、優(yōu)勢產業(yè)用海之間的兼容性水平，嘗試進行多樣化的開發(fā)利用方案組合設計和累積影響及效益的對比分析、評價和預測。

3．1．5 海域開發(fā)適宜性與海域使用潛力分析

基于GIS空間疊加和多指標綜合分析方法，將資源環(huán)境變化分析，海域使用現狀、用海需求分析和涉海活動兼容分析的結果，與海洋功能區(qū)劃、基礎地理信息底圖等信息進行空間疊加，確定未來可以開發(fā)利用或者需要優(yōu)化調整利用的海域空間，分析海域使用活動的適宜性、可能的開發(fā)利用規(guī)模和空間分布范圍。

3．2 海域使用規(guī)劃方案編制

規(guī)劃方案是規(guī)劃編制工作的重中之重和精華所在。一般的，縣級海域使用規(guī)劃將涉及以下8個方面的內容。

3．2．1 海域使用功能定位和目標設定

依據海洋功能區(qū)劃、地區(qū)社會經濟發(fā)展規(guī)劃、城市和土地利用規(guī)劃以及涉海部門相關規(guī)劃，在海域使用現狀、開發(fā)適宜性和使用潛力綜合評估的基礎上，對本地區(qū)海洋開發(fā)與保護進行戰(zhàn)略定位選擇，明確今后一段時間海域使用的指標思想、基本原則、開發(fā)利用方向、重點海域和總體目標。確定未來一段時期本區(qū)海域開發(fā)保護的規(guī)模和強度指標，包括海域開發(fā)利用總量、重點用海類型用海指標、海域保留區(qū)面積、海洋保護區(qū)用海規(guī)模、漁業(yè)用海保有量、海洋牧場建設面積、人工魚礁建設規(guī)模、圍填?？偭?、海岸線開發(fā)利用率、海岸線修復整治長度、海洋生態(tài)修復面積等指標。

3．2．2 海域開發(fā)利用空間管制分區(qū)

依據海域開發(fā)利用強度、資源環(huán)境承載力和毗鄰陸域社會經濟支撐條件以及用海需求等，以是否適宜進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)以及大規(guī)模圍填海等高強度、集中開發(fā)與利用活動為標準，將管轄海域劃分為禁止開發(fā)、重點開發(fā)、適宜開發(fā)和限制開發(fā)4類海域，明確各類海域空間管制措施和控制要求。

3．2．3 海域使用重點及時序安排

根據地方海洋產業(yè)發(fā)展趨勢及海洋環(huán)境保護、資源恢復需求，確定本地區(qū)未來一段時間海域開發(fā)與保護的重點領域和重點海域，優(yōu)先安排生態(tài)保護和重點產業(yè)開發(fā)活動的海域使用空間。依據海域使用重點、功能定位和目標設定，確定本地區(qū)不同海域使用類型的優(yōu)先安排順序以及開發(fā)建設時序。

3．2．4 海域使用分類分區(qū)布局安排

在海域使用綜合分析與評價的基礎上，統(tǒng)籌考慮用海需求和各部門各行業(yè)規(guī)劃，確定不同類型海域使用活動的空間分布范圍、用海方式、產業(yè)發(fā)展方向及其兼容性水平，合理安排海洋漁業(yè)、交通運輸、工業(yè)與城鎮(zhèn)建設、旅游娛樂、海洋保護等用海空間布局。關于規(guī)劃分類體系，山東省海洋與漁業(yè)廳發(fā)布的海域使用規(guī)劃編制指南要求參照《海域使用分類》（HY／T 123－2009）標準進行分類。在規(guī)劃編制過程中，可參照國外海洋空間規(guī)劃中對海域人類活動的分類體系，對重點用海區(qū)海域使用和重點產業(yè)開發(fā)活動類型進一步細化，以提高規(guī)劃的實際約束和指導作用。

3．2．5 重點用海區(qū)用海控制性規(guī)劃

針對列入規(guī)劃期重點用海區(qū)的海域（旅游娛樂度假區(qū)、臨港工業(yè)與物流園區(qū)、海洋裝備制造業(yè)等產業(yè)聚集區(qū)）要盡可能編制詳細的海域、岸線利用和修復、整治規(guī)劃，確定海域開發(fā)利用用途、發(fā)展目標和規(guī)模控制指標，明確各類用海活動優(yōu)先順序和開發(fā)時序，對填海造陸形成的土地要提出總量控制、用途管制和空間布局要求。

3．2．6 海岸線開發(fā)利用與保護格局

結合沿岸土地利用規(guī)劃和相鄰海域使用規(guī)劃及管制要求，對岸線開發(fā)利用與保護進行分段分時序的使用安排，確定保護岸線、建設岸線、港口岸線、旅游岸線、漁業(yè)岸線、礦產與能源岸線等各類岸線的空間布局，編制岸線分段分類開發(fā)利用分布圖，確定岸線開發(fā)利用時序，制定岸線保護與管制政策措施，提出岸線建筑退縮線、自然岸線保有率、岸線開發(fā)利用率、岸線圍填海率等控制性指標。

3．2．7 海域修復、整治與保護要求

依據海域使用綜合分析與評價結果，結合海域使用功能定位、目標設定以及海域使用時空安排，確定規(guī)劃期間需要修復、整治和保護的重點海域和任務，提出海域、岸線修復整治以及生態(tài)環(huán)境保護的總體目標，制訂防災減災計劃。

3．2．8 海域使用管理規(guī)范和措施制定

依據現有的國家、省、市、自治區(qū)海域使用管理相關法規(guī)和政策措施，結合海域使用規(guī)劃目標和時空布局安排，明確重點領域、重點區(qū)域用海的環(huán)境保護要求、開發(fā)規(guī)模和強度的調控要求，確定規(guī)劃期間海域使用管理的重點和實施方案，以保障規(guī)劃方案和目標的順利實施。

3．3 海域使用規(guī)劃成果

縣級海域使用規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、登記表、圖件、編制說明、專題研究報告及相應的電子文檔。

需要說明的是，規(guī)劃圖件的編制要求突破海洋功能區(qū)劃圖件編制框架，在要素內容上、形式上要更為豐富、直觀，可以借鑒城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃圖件編制要求和技術規(guī)范。規(guī)劃圖件主要包括海域使用現狀圖及規(guī)劃圖，海域開發(fā)適宜性與使用潛力綜合評價圖，海岸線利用現狀圖及規(guī)劃圖，海域空間管制規(guī)劃圖，重點用海區(qū)海域使用規(guī)劃圖，綜合交通及基礎設施規(guī)劃圖以及海域環(huán)境整治、修復與保護規(guī)劃圖等。圖件按照不低于1∶10萬比例尺任意分幅，重點用海區(qū)比例尺不低于1∶5萬，甚至可以達到1∶1萬。重點用海區(qū)規(guī)劃圖件需要與沿岸陸域土地利用規(guī)劃有效銜接，對大規(guī)模填海造陸形成的土地盡可能編制詳細的土地利用規(guī)劃。

規(guī)劃電子數據要求能夠納入省、市、自治區(qū)海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)，實現與海洋功能區(qū)劃、審批用海以及相應規(guī)劃信息的疊加和直觀顯示。對于規(guī)劃分區(qū)登記表，管轄海域范圍較大、規(guī)劃分區(qū)較多的縣市區(qū)可以單獨編制登記表。在登記表中，明確每一規(guī)劃區(qū)的四至坐標、用途定位、開發(fā)時序安排、管制要求、資源環(huán)境保護要求；對于管轄海域范圍小、分區(qū)較少的縣市區(qū)，可以在規(guī)劃文本中的海域空間布局章節(jié)，說明重點規(guī)劃分區(qū)的用途管制、開發(fā)時序和資源環(huán)境保護要求。

4 規(guī)劃編制思路與技術方法

4．1 總體思路

縣級海域使用規(guī)劃遵循一般規(guī)劃的基本程序，即資料搜集與調查、專題分析與評價、規(guī)劃方案與成果編制、征求意見與成果報批，總體思路見圖1。

圖1 縣級海域使用規(guī)劃編制總體思路

需要說明的是，在資料搜集與調查階段，縣級海域使用規(guī)劃要充分借鑒已有的海洋調查資料，如海洋功能區(qū)劃編制資料數據庫、“908專項”調查數據庫及海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)數據，以縮短規(guī)劃編制時間，提高規(guī)劃基礎數據的可靠性和一致性。在征求意見與成果報批階段，規(guī)劃要充分征求縣市區(qū)政府及涉海管理部門和海域使用利益主體意見，不斷進行反饋修改。

4．2 主要技術方法

縣級海域使用規(guī)劃是一項系統(tǒng)性很強的工作，涉及自然、生態(tài)、環(huán)境、經濟、文化、政治等多方面的因素，需要綜合采用多學科理論與方法，吸收各行業(yè)專家學者以及地方政府管理者、社會公益組織和海域開發(fā)利用主體等廣泛參與。

4．2．1 GIS空間分析方法

目前，基于“3S”技術的海洋空間規(guī)劃已被納入沿海各國的海洋管理框架之下。在我國，GIS技術也被應用在海洋功能區(qū)劃編制、海域使用審批與管理、海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測等領域［2］。GIS的數據組織管理、瀏覽查詢、空間分析、可視化以及制圖功能為縣級海域使用規(guī)劃編制與管理提供了強大的支撐手段。在規(guī)劃編制前期，利用GIS技術進行規(guī)劃數據搜集、分析和信息數據庫建設，有利于充分、全面地掌握規(guī)劃相關信息。在規(guī)劃編制過程中，充分利用GIS的空間疊加、緩沖、距離分析等空間分析方法，可以進行海域使用強度評價、開發(fā)適宜性分析、海域使用潛力分析［3］、涉海活動兼容性分析等專題分析和空間管制分區(qū)、用海布局安排等規(guī)劃方案的編制?？紤]到系統(tǒng)兼容性、功能和二次開發(fā)能力，ArcGIS可以作為通用的GIS技術支撐平臺［2］。

4．2．2 景觀生態(tài)學理論與“反規(guī)劃”途徑

景觀生態(tài)學理論與方法在近海資源環(huán)境科學研究中具有重要的應用價值［4］。特別是，景觀生態(tài)學中關于景觀格局與生態(tài)過程的關系，重視人類活動對景觀結構、功能和過程影響，以及景觀生態(tài)規(guī)劃原理等理論技術方法可指導基于生態(tài)系統(tǒng)的海域使用管理和規(guī)劃編制。依托景觀生態(tài)學理論與方法提出的“反規(guī)劃”途徑［5］，也可應用到海域使用規(guī)劃研究中［6］。通過系統(tǒng)地研究管轄海域自然環(huán)境、生態(tài)過程和社會經濟過程，應用“反規(guī)劃”途徑，實現對海洋保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、軍事管理區(qū)、旅游景觀和文化資源分布區(qū)的保護，維護海域生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性和完整性。

4．2．3 專家咨詢和公眾參與途徑

盡管海域使用規(guī)劃編制要建立在對知識、信息的充分掌握和理解的基礎上，但是海洋環(huán)境的高度動態(tài)性和復雜性，科學技術、經濟發(fā)展和政治形勢的動態(tài)變化，以及海洋開發(fā)利用活動兼容性及其累積影響的不確定性給規(guī)劃編制帶來諸多挑戰(zhàn)。因此，規(guī)劃編制過程中，要充分吸收各行業(yè)專家和各方利益團體廣泛參與，通過發(fā)放調查問卷、專家咨詢和組織討論會、征求意見會等形式，開展專題分析和討論，妥善解決地方用海矛盾，設定切實可行的規(guī)劃目標，制定具有約束力的政策措施。

此外，規(guī)劃編制過程中還需要應用數理統(tǒng)計、系統(tǒng)動力學［7］、灰色預測等方法進行海洋經濟發(fā)展趨勢和用海需求預測。通過建立多層次綜合評價指標體系，進行海域使用承載力、開發(fā)利用強度和潛力分析［3，8－9］，開展海域使用規(guī)劃實施效果評價。

5 幾點思考與建議

5．1 理順縣級海域使用規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系

海域使用規(guī)劃具有很強的綜合性、系統(tǒng)性，與我國現行的海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃、海岸保護與利用規(guī)劃、區(qū)域建設用海規(guī)劃、海洋經濟發(fā)展規(guī)劃等海域相關規(guī)劃相互關聯(lián)，但在規(guī)劃性質、規(guī)劃目的和規(guī)劃內容方面有所不同（表1）。在縣級海域使用規(guī)劃編制過程中要理順這些規(guī)劃之間的關系，分析這些區(qū)劃、規(guī)劃對本區(qū)域海域開發(fā)利用的管制要求和確定的用海需求，以做好充分地銜接。

表1 海域使用規(guī)劃與其他海域規(guī)劃的比較［10－14］

續(xù)表

另一重要方面是，規(guī)劃要最大限度地協(xié)調和銜接本縣市區(qū)社會經濟發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體發(fā)展規(guī)劃、沿海土地利用規(guī)劃以及港口、環(huán)保、濱海旅游、漁業(yè)等涉海行業(yè)規(guī)劃。規(guī)劃編制過程中最好邀請城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃專家參與，指導海域使用規(guī)劃目標設定、海岸線開發(fā)利用和重點用海區(qū)建設用海規(guī)劃。

此外，我國縣級海域使用規(guī)劃編制，要充分借鑒國外海洋空間規(guī)劃的理論技術方法和成功實踐，加強海域使用規(guī)劃理論研究和廣泛討論，以形成統(tǒng)一的認識和規(guī)劃編制技術規(guī)范。

5．2 科學把握縣級海域使用規(guī)劃編制的尺度

海域資源開發(fā)具有多用途性，眾多海域開發(fā)利用活動之間及其與海域生態(tài)環(huán)境的相互作用關系難以科學預測，加之科學技術進步所帶來的海洋新興產業(yè)發(fā)展機遇，給海域使用規(guī)劃編制帶來不確定性。因此，縣級海域使用規(guī)劃要掌握一個“度”，保持一定的規(guī)劃彈性和靈活性。這就要求規(guī)劃編制過程中，把握重點，突出特色，著力解決本地區(qū)主要用海矛盾；規(guī)劃出足夠的保留區(qū)、開發(fā)預留區(qū)，以保障新興產業(yè)開發(fā)試驗和后續(xù)發(fā)展?jié)摿?；對于岸線附近海域、重點用海區(qū)和重點領域進行較為詳細的規(guī)劃；對于難以確定空間分布的海域開發(fā)活動，可以通過制定宏觀性地海域使用管理政策進行約束和控制。時間尺度上，規(guī)劃時限不宜過長，最好與區(qū)域社會經濟發(fā)展規(guī)劃相一致，5年為一階段進行編制。

5．3 高度重視縣級人民政府的領導和協(xié)調作用

海域資源是沿?？h市區(qū)經濟增長的重要支撐，是地方社會經濟發(fā)展目標得以實現的重要保障。規(guī)劃編制過程中要充分發(fā)揮縣級人民政府的領導和協(xié)調作用，組織成立政府領導牽頭、各部門領導參加的編制工作領導小組，負責海域使用規(guī)劃編制工作的組織協(xié)調。規(guī)劃實施過程中，縣級人民政府要高度重視，將其納入與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和區(qū)域社會經濟發(fā)展規(guī)劃相同的地位，制定并頒布保障規(guī)劃實施的政策措施和考核機制。同時，建立海域使用部門協(xié)調機制，保證區(qū)域和行業(yè)間的涉海規(guī)劃和行為的協(xié)調，避免造成本地區(qū)海域資源的浪費甚至破壞，最大限度地提高海洋資源利用效率。

5．4 適當調整海域使用分類體系

現行的海域使用分類體系（HY／T 123－2009）是當前海域使用審批和管理的依據。但是，在規(guī)劃實際編制過程中，筆者發(fā)現依據此分類體系進行海域空間布局劃分仍存在一些問題。主要表現在：有些新興開發(fā)利用活動難以進行歸類，如以旅游休閑為目的的海上休閑垂釣、海上漁業(yè)體驗活動，以及海上風電、潮流能、潮汐能等可再生能源開發(fā)活動，若將前者歸入開放式養(yǎng)殖用海，后者歸入工業(yè)用海，難以直觀體現這種開發(fā)活動及其對海域生態(tài)環(huán)境的影響。再者，海上旅游休閑娛樂活動變得日益豐富，比如潛水、自然和生物觀賞、游艇、帆船比賽等，簡單地將其歸為游樂場用海，難以反映海域開發(fā)利用的深度和廣度以及體現地區(qū)資源優(yōu)勢和特色。替代的做法是通過合適的規(guī)劃分區(qū)命名以及圖例符號來顯示。長遠來看，可以借鑒歐美國家海洋空間規(guī)劃研究中關于人類活動的分類［15］，在保持總體一致性的前提下，細化、微調海域使用分類體系。

5．5 開展海域人類活動空間制圖研究

海域使用規(guī)劃前期專題研究的重點就是深入調查和研究海域人類活動現狀分布范圍、開發(fā)強度以及各類活動之間的空間作用關系，分析海域開發(fā)利用活動之間的兼容性，以及現狀用海及其與需求用海之間的沖突分布，并進行空間制圖。因此，有必要學習和借鑒歐美國家海洋空間規(guī)劃方面的理論技術方法，開展海域人類活動特征及其空間相互作用關系研究，建立海域使用規(guī)劃人類活動及其累積影響分析研究的資料建庫、數據分析和制圖技術規(guī)范，提高海域使用規(guī)劃編制的科學性和可操作性。

5．6 開展規(guī)劃實施情況監(jiān)測和效力評估

考慮到海洋快速開發(fā)帶來的海域使用格局、海洋生態(tài)環(huán)境和海洋經濟形勢的改變，加之海洋科學技術和政治形勢變化帶來的不確定性，要高度重視縣級海域使用規(guī)劃的實施、評估和修訂過程，開展海域使用實施情況監(jiān)測和實施效果評估工作。可借鑒我國海洋功能區(qū)劃、國外海洋空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃實施效果監(jiān)測和評估技術方法，評估海域使用空間分區(qū)的適宜性和管理措施的有效性，依據評估結果不斷調整規(guī)劃分區(qū)和相應的政策措施，以保障規(guī)劃的動態(tài)適應性。

［1］王詩成．從戰(zhàn)略的高度認識科學編制海域使用規(guī)劃［N］．中國海洋報，2005—09—20（1443）．

［2］韓富偉，苗豐民，趙建華，等．3S技術在海域使用動態(tài)監(jiān)測中的應用［J］．海洋環(huán)境科學，2008，27（增刊2）：85－89．

［3］宋德瑞，郝煜，王雪，等．我國海域使用發(fā)展趨勢與空間潛力評價研究［J］．海洋開發(fā)與管理，2012，29（5）：14－17．

［4］索安寧，趙冬至，葛劍平．景觀生態(tài)學在近海資源環(huán)境中的應用：論海洋景觀生態(tài)學的發(fā)展［J］．生態(tài)學報，2009，29（9）：5098－5105．

［5］俞孔堅，李迪華，韓西麗．論“反規(guī)劃”［J］．城市規(guī)劃，2005（9）：64－69．

［6］王江濤，張瀟嫻，馬軍．基于逐級控制的海洋功能區(qū)劃層級體系構建［J］．海洋環(huán)境科學，2011，30（3）：432－434．

［7］都曉巖．系統(tǒng)仿真模型在煙臺市海域使用規(guī)劃中的應用［J］．中國漁業(yè)經濟，2012，30（2）：74－78．

［8］曹可，苗豐民，趙建華．海域使用動態(tài)綜合評價理論與技術方法探討［J］．海洋技術，2012，31（2）：86－90．

［9］馬紅偉，谷紹泉，王偉偉，等．淺談海域使用現狀水平評價：以大連市為例［J］．海洋環(huán)境科學，2012，31（2）：282－284．

［10］王權明，苗豐民，李淑媛．國外海洋空間規(guī)劃概況及我國海洋功能區(qū)劃的借鑒［J］．海洋開發(fā)與管理，2008，25（9）：5－8．

［11］頓光宇，張勇．淺談海洋功能區(qū)劃與海域使用規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系［J］．海洋開發(fā)與管理，2001，18（2）：38－39．

［12］張冉，張珞平，方秦華．海洋空間規(guī)劃及主體功能區(qū)劃研究進展［J］．海洋開發(fā)與管理，2011，28（9）：16－20．

［13］傅金龍，沈鋒．海洋功能區(qū)劃與主體功能區(qū)劃的關系探討［J］．海洋開發(fā)與管理，2008，25（8）：3－9．

［14］張云峰，張振克，張靜，等．歐美國家海洋空間規(guī)劃研究進展［J］．海洋通報，2013，32（3）：352－360．

［15］CHARLES E，DOUVERE F．Marine spatial planning：a step－by－step approach toward ecosystem－based management［R］．Paris：UNESCO，2009．