馮博

摘 要：兒童是民族的希望，是人類文明和發(fā)展的延續(xù)，任何一個國家和社會都應(yīng)該為兒童的健康成長提供良好的環(huán)境和必要的保護。中國兒童福利政策涵蓋兒童的生存、發(fā)展等基本權(quán)利。文章利用逆向思維手段，通過對發(fā)達國家和地區(qū)的兒童福利政策發(fā)展中面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)加以剖析，對我國的兒童福利政策路徑分析提出政策模式設(shè)計。

關(guān)鍵詞：兒童福利政策 福利模式 逆向思維 路徑選擇

中圖分類號：F014.4 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-047-03

一、兒童福利制度以及發(fā)展

1.兒童福利制度的概念和內(nèi)涵。兒童福利制度包含兒童福利相關(guān)的概念界定、理論、法律和政策發(fā)展體系及模式，涉及了兒童健康成長的方方面面。不同的兒童福利制度模式所展示出不同的供給主體和這些主體間關(guān)系。關(guān)注兒童的身體、精神、心理、社會活動的發(fā)展都是兒童福利制度服務(wù)的內(nèi)容。兒童福利是一般性的兒童福利制度組成部分，兒童福利可以有廣義和狹義兩方面。狹義的兒童福利政策主要是圍繞弱勢兒童福利問題展開，2010年政府建立孤兒福利金制度以及專門出臺綱要例舉了弱勢兒童福利問題，這些都是我國兒童福利制度的努力發(fā)展。狹義上的兒童福利制度經(jīng)常被稱為“殘缺性”或者“補缺性”保障制度，針對的范圍是弱勢群體兒童，例如殘障兒童、貧困兒童、行為偏差兒童以及受虐兒童，對這些兒童提供收養(yǎng)和救助等服務(wù)?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2011—2020）》，將兒童福利作為重要的兒童領(lǐng)域來發(fā)展，由此看到廣義的兒童福利涉及了健康、教育、環(huán)境等方面，受惠主體是全體兒童。廣義上兒童福利保障制度保護兒童身心健康發(fā)展和社會潛能最佳成長的普遍服務(wù)。現(xiàn)代兒童福利保障制度是由立法部門和政府部門制定的有關(guān)福利政策的法律、法規(guī)等所謂的正式制度和以家庭、社區(qū)組成的非正式制度兩方面。

兒童福利制度包括五個方面，兒童福利制度的目標(biāo)、兒童福利的對象、兒童福利項目體系、兒童福利的資金和服務(wù)的提供體系以及提供兒童福利的原則{1}。

2.兒童福利制度的發(fā)展。新中國成立以來，我國兒童福利發(fā)展經(jīng)歷了五個階段：（1）1949年—1958年是萌芽階段，這一階段面向少數(shù)兒童如基礎(chǔ)的教育、兒童保健、孤殘兒童等。（2）1959年—1966年初步發(fā)展階段，1959年開始我國在各地城市相繼建立兒童福利院，安置收養(yǎng)孤殘兒童，并把失去家庭的兒童納入“五?！狈懂?，在這一階段初步建立了狹義上的兒童福利制度安排。（3）1966年—1978年由于“文化大革命”兒童福利制度在這10年幾乎處于停滯時期，我們把這一階段稱為“歷史停滯階段”。（4）1979年—1990年恢復(fù)重建階段。我國此時處于改革開放時期，兒童福利制度也隨之走向正軌開始穩(wěn)定發(fā)展起來。（5）1990年—至今改革探索階段，1990年我國簽署了《兒童權(quán)利公約》，兒童福利事業(yè)與國際兒童福利事業(yè)接軌，進入了制度化建設(shè)時期。2013年6月19日，民政部下發(fā)《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》，決定在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市等地開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作，到2014年試點地區(qū)由4個增加至50個。

二、兒童福利制度的基礎(chǔ)理論

1.國際責(zé)任理論。國家責(zé)任理論起源于古代希臘，是兒童福利理論中最核心理論。工業(yè)革命時期，在當(dāng)代“福利國家”下逐漸完善，其理論是由于國家把婦女與兒童視為不具備完全民事能力必須受到保護的弱勢群體。

2.馬斯洛需求理論。馬斯洛需求層次理論是行為科學(xué)的理論之一，1943年在《人類激勵理論》論文中所提出。書中將人類需求象階梯一樣從低到高按層次分為五種，分別是：生理需求（physiological needs）、安全需求（safety needs）、社交需求即愛和歸屬感（love and belonging）、尊重需求（esteem）和自我實現(xiàn)需求（self-actualization）。在自我實現(xiàn)需求之后還有自我超越需求（self-transcendence needs），但自我超越需求不作為馬斯洛需求理論中的必要層次。

這幾年發(fā)生的一系列兒童事件諸如校車事件、蘭考大火事件、疫苗事件以及猥褻兒童事件都是圍繞最低層次需求理論的保障性需求。社會有責(zé)任和義務(wù)為兒童的生理需求和安全需求提供有秩序的安全保障環(huán)境。

3.權(quán)利理論和公平正義論。羅爾斯提出了公平正義論，認為社會環(huán)境是首要的公平，而公正社會的標(biāo)準(zhǔn)是取決于社會處境最底層人們的社會保障水平高低，每個人應(yīng)享有社會賦予的平等、公平、公正權(quán)利。就我國而言，大量的孤殘兒童雖然具有同等的公民權(quán)利，卻無法享有正常兒童的關(guān)心與愛護，這就需要社會提供公平正義來維護他們的同等權(quán)益。

三、國外發(fā)達國家兒童福利制度發(fā)展模式挑戰(zhàn)及問題

1.國外發(fā)達國家和地區(qū)兒童福利模式概括。發(fā)達國家的兒童福利制度逐步從20世紀(jì)之前的兒童救助開始發(fā)展到今天的兒童發(fā)展與參與型福利制度，由此形成了教養(yǎng)取向型兒童福利制度模式和社會參與整合型兒童福利制度模式兩大類{2}。教養(yǎng)取向型兒童福利制度是社會救助型兒童福利制度的發(fā)展與提升，它囊括的范圍是全體所有兒童，以兒童的啟蒙教育發(fā)展為目標(biāo)，以全體兒童為對象，不僅僅包括特殊兒童還包括了普通兒童。社會參與式整合兒童福利制度是兒童福利制度發(fā)展的最高層次表現(xiàn)模式，是歐美發(fā)達國家社會福利制度改革的產(chǎn)物，代表了歐美發(fā)達國家兒童福利發(fā)展的總趨勢。兒童是積極參與家庭生活、文化生活和社會生活的主體，是社會福利事業(yè)的中心。

伴隨西方國家的福利制度變遷，在兒童福利制度中國家承擔(dān)著主要的責(zé)任，由于福利的形式多樣化，兒童福利制度隨之不斷的改革和發(fā)展。根據(jù)聯(lián)合國的調(diào)查顯示，兒童福利制度的發(fā)展?fàn)顩r卻與一國的經(jīng)濟GDP關(guān)系微乎其微，例如兒童福利制度發(fā)展最靠前的是荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭{3}。

2.發(fā)達國家兒童福利制度發(fā)展之路出現(xiàn)的問題及挑戰(zhàn)。西方福利國家模式的社會福利體系是從“搖籃到墳?zāi)埂?，從而肩負了沉重的?jīng)濟負擔(dān)。西方國家福利制度在70年代中后期帶來了經(jīng)濟增長緩慢、失業(yè)率上升、財政赤字、政府負擔(dān)沉重等多種社會經(jīng)濟方面問題，以普遍主義為原則的社會兒童福利滿足了兒童的所有需求。然而兒童的所有需求與基本需求是有很大差異的，由于福利剛性需求發(fā)展，普惠型社會福利并沒有優(yōu)化社會福利的調(diào)節(jié)機制。

（1）來自國家財政稅收方面問題。國家的經(jīng)濟水平直接決定本國的福利化水平，例如，在20世紀(jì)50年代到80年代，瑞典的高福利和高稅收制度下，導(dǎo)致更多的人員勞動積極性降低，失業(yè)率劇增，經(jīng)濟發(fā)展遲緩。而福利化制度漫長的道路中不斷受到經(jīng)濟變化的影響不得不做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。世界經(jīng)濟危機，經(jīng)濟蕭條的狀況下極大限制了政府對福利系統(tǒng)的資助能力（Bertram Silverman，1980）這種狀況導(dǎo)致福利制度變革。這些都反映了西方兒童福利制度的脆弱性，極大依靠了國家財政經(jīng)濟。

（2）服務(wù)從業(yè)人員的需求問題。全球老齡化人口的增加以及經(jīng)濟發(fā)展的激烈競爭，女性參加工作的數(shù)量增多，西方發(fā)達國家鼓勵生育政策，福利化范圍擴大，越來越多的服務(wù)保證婦女兒童的生活發(fā)展，兒童政策與婦女政策過渡融洽銜接，是此時社會發(fā)展兒童福利制度水平的需要，這樣引發(fā)越來越多的服務(wù)資源和從業(yè)人員需求?，F(xiàn)有的福利資源明顯無法匹配兒童日益增長對社會環(huán)境的需要。例如日本和瑞典一些發(fā)達國家提前一年甚至更久出現(xiàn)兒童保育服務(wù)“排長隊”現(xiàn)象。

（3）發(fā)達國家“兒童津貼”補貼制度與家庭價值沖突問題。很多發(fā)達國家在兒童福利制度中都存在“兒童津貼”這項內(nèi)容，最初是在經(jīng)濟上緩解家庭育兒負擔(dān)，然而家庭津貼的形式一方面是否會削弱女性經(jīng)濟獨立，強化育兒是女性的首要任務(wù)弱化男性投身參與家庭育兒之中值得商榷，另一方面是否削弱從業(yè)者的勞動積極性都值得進一步探究。

（4）受惠主體的依賴性問題。過高的兒童福利產(chǎn)生了社會效應(yīng)和成本效應(yīng)的質(zhì)疑，由于十分豐厚的兒童福利保障使得對兒童福利的依賴性增強，喪失了勞動群體積極性。雖然美國等一些國家已經(jīng)在政策上做了調(diào)整，比如美國在2013年起對領(lǐng)取兒童福利金的夫妻年收入做了調(diào)整限制。但是這種受惠主體依賴性仍然存在，過分依賴福利制度是很多高福利國家在福利制度改革中調(diào)整的一項重要組成部分。

四、我國兒童福利現(xiàn)實性思考

我國第六次人口普查與“五普”相比，老齡人口上升了2.93個百分點，而14歲以下的兒童卻降至不到2億，兒童已經(jīng)成為中國發(fā)展的稀缺資源，只有充分的保證對兒童的投入，才能確保經(jīng)濟和社會可持續(xù)性發(fā)展?，F(xiàn)代兒童福利制度本質(zhì)其實是國家承擔(dān)無限責(zé)任，社會、國家和家庭相互銜接承擔(dān)保護兒童的合法的最大權(quán)益，兒童利益關(guān)系著整個國家社會發(fā)展的基本利益。童年期是兒童發(fā)展的關(guān)鍵時期，兒童必將依賴家庭、社會才能滿足自身生存的需要，兒童問題涉及了醫(yī)療、教育、家庭照顧以及社會保護等方方面面?，F(xiàn)實中兒童的發(fā)展?fàn)顩r并不滿意，妨礙其成長的因素也是多方面的，這種情況下國家有必要監(jiān)護。國家責(zé)任便在兒童群體的建立中發(fā)揮出來，體現(xiàn)其政府的職能定位。兒童福利政策由此構(gòu)建與完善成為國家社會構(gòu)建的一部分。

1.兒童權(quán)利方面。兒童權(quán)利保障制度的基本原則是保障兒童生存和發(fā)展的制度。首先，保障兒童的最大權(quán)利。兒童權(quán)利理應(yīng)作為社會和國家的首要考量，然而保護兒童權(quán)利實行有其歷史局限性，還有顯著的文化和社會結(jié)構(gòu)差異。如以東方文化為代表強調(diào)國家和社會利益至上，從而輕視個人利益。同一時代的不同社會分層人們也會由于經(jīng)濟社會地位的差異對影響兒童生存與發(fā)展權(quán)利做出不同選擇。兒童權(quán)利的實現(xiàn)在現(xiàn)實中必須有循序漸進的過程，有賴于文化傳承與文化創(chuàng)新的完美融合。其次，平等保護。幼兒的保護不僅僅是降低嬰幼兒的死亡率、營養(yǎng)不良和可預(yù)防疾病都是幼兒權(quán)利落實的主要障礙。目前現(xiàn)實狀況下，強調(diào)平等保護維護兒童權(quán)利，有助于減少間接歧視。如存在的戶籍歧視、性別歧視、非婚兒歧視、受艾滋病影響兒歧視、殘障兒歧視等。

2.兒童救助方面。兒童救助是國家和社會對困境兒童和家庭的援助，兒童救助概括為私立救助、公立救助、社會救助三大類型，包括對困境兒童、困境家庭和家庭的經(jīng)濟幫助和服務(wù)供給，如對孤兒、棄兒、流浪兒替代性照顧和對特殊兒童群體的救助，對處于危險境地，諸如受虐和受暴力兒童的救助以及留守兒童或流動兒童的救助。兒童救助已經(jīng)從“補救型”救助到“發(fā)展型”救助，由“生存救助”到“生存與發(fā)展全面救助”的方向延伸。目前在我國雖然對大病兒童、殘疾兒童、棄兒、流浪兒童上有所救助，但救助面和救助程度都不足全面有效解決兒童的生存和發(fā)展。貧困兒童的衛(wèi)生保健、教育、醫(yī)療保障涵蓋面窄，保障性不夠。2012年9月3日的《羊城晚報》數(shù)據(jù)顯示：“我國貧困兒童患重病死亡率高達54%?！蔽覈毨和戎匀惶幱谪?zé)任主體不明確、救助對象不全、項目殘缺、救助標(biāo)準(zhǔn)不高的基本生存階段，而且我國的城鄉(xiāng)和地域差異較大，違背兒童救助公平與普惠價值追求。

五、逆向思維下完善我國兒童福利模式及路徑選擇

1.逆向思維下，完善我國兒童福利模式?？v觀西方發(fā)達國家的兒童福利政策發(fā)展以及挑戰(zhàn)，兒童福利制度和理論的更新必然帶來一系列的變革，其結(jié)構(gòu)性的調(diào)整轉(zhuǎn)變從以下幾個方面思考：

首先，由美國的兒童福利模式特點看，采取了殘補型兒童福利政策，把特殊兒童如貧困兒童、困境兒童作為對象，然而我國的福利政策現(xiàn)狀是必須培養(yǎng)現(xiàn)實性的高素質(zhì)公民，倘若一味地只照顧特殊兒童是無法與快速的經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，也違背了我國向普惠型為終極目標(biāo)的兒童綜合型發(fā)展的宗旨。其次，從發(fā)達國家和地區(qū)的兒童福利政策來看，很多國家和兒童福利政策與婦女發(fā)展政策銜接力度不夠，缺少實際性操作細則，更無從談及執(zhí)行效果。逆向思維方式看，設(shè)想如果兒童福利政策服務(wù)協(xié)調(diào)了婦女照顧兒童后個人價值的實現(xiàn)，一方面提高了家庭中兒童生活被照顧的質(zhì)量，另一方面利于社會穩(wěn)定，更多的勞動力與社會中崗位相匹配，利于穩(wěn)定，更利于經(jīng)濟發(fā)展。細節(jié)上，婦女產(chǎn)前工資的掛鉤、再就業(yè)的培訓(xùn)輔導(dǎo)、回歸社會的性別歧視在法律法規(guī)下的保護、育兒實踐中政府和地方建立育兒咨詢及服務(wù)體系等等。這些細節(jié)應(yīng)該作為兒童福利政策向普惠型發(fā)展過渡的內(nèi)容。再次，我國應(yīng)設(shè)立兒童問題咨詢管理機構(gòu)。逆向思維下，設(shè)立此機構(gòu)減少問題兒童，但必須規(guī)避以往一些國家曾出現(xiàn)的政府與地方協(xié)調(diào)問題，從專項費用審批和公共部門建立上制定一套權(quán)責(zé)明確的管理體系，以免出現(xiàn)冗員繁重、費用浪費的現(xiàn)象。最后，從發(fā)達國家和地區(qū)問題的挑戰(zhàn)中可以看出，我國建立兒童福利政策必須提高福利政策的服務(wù)質(zhì)量，只有建立收入差別補貼制度才能規(guī)避投入過大、避免造成受助家庭福利依賴癥的形成。在美國因為公共部門龐大低效，結(jié)果造成貧兒社會排斥問題更值得深思借鑒。

2.逆向思維下，我國兒童福利制度的路徑選擇。

（1）特殊兒童為重點突破。我國兒童福利政策首先著手在孤兒、殘疾、困境兒童及家庭入手，保障其基本生活和生存權(quán)利。首先，以津貼的形式對特殊兒童基本生活作補貼，然而由于津貼等級不明確，補貼不到位，殘疾兒童養(yǎng)育的持續(xù)性、救助性缺乏，導(dǎo)致了大量棄嬰存在?，F(xiàn)實中棄嬰的存在又引發(fā)了收養(yǎng)問題，收養(yǎng)場所、收養(yǎng)手續(xù)問題等等亟待改進。除此以外，殘疾兒童的康復(fù)方面需要有更專業(yè)的康復(fù)服務(wù)體系與之匹配。其次，對特殊兒童的保險制度需要進一步健全。2014年“廣州嬰兒安全島”事件絕不是偶然發(fā)生。起初我國于2011年6月在河北省石家莊市建立第一個棄嬰島，為了避免棄嬰身心再次受到外部不良環(huán)境的侵害，提高棄嬰存活率為主要目的開始投入并試點，在幾個城市推廣。然而幾個試點下來，一直到2014年廣州事件后折射出我國對重病兒童醫(yī)療保險救助不足的問題，尤其是在大病重病方面，如何完善我國兒童福利制度的醫(yī)療救助問題浮上水面。以國家救助、社會救助和家庭救助三個方面多層次相結(jié)合；以國家醫(yī)療救助為主，商業(yè)醫(yī)療保險和民間互助為輔提高兒童大病重病的救助服務(wù)。最后，在各種救助中管理機制和救助組織方面權(quán)責(zé)分明，責(zé)任共同承擔(dān)補充，確保特殊兒童救助保障的實效性。

（2）特殊兒童過渡到普通兒童。

起先由于城鄉(xiāng)之間巨大差別及長期的城鄉(xiāng)二元分立結(jié)構(gòu)形成加劇了城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡，造成城鄉(xiāng)兒童福利差異、兒童福利制度化的不平等。消除這些制度上的不公，近些年研究兒童福利政策的很多專家學(xué)者都從農(nóng)民工、留守兒童開始。留守兒童和流動兒童以及童工和問題兒童出現(xiàn)，促進兒童福利政策由差異化走向適度普遍化。例如，由于城鄉(xiāng)二元化社會保障制度，以戶籍身份制度為標(biāo)志對此種造成不公平制度的廢除仍在討論之中。消除社會偏見和歧視真正做到公平、公正為兒童福利政策涵蓋全體兒童并創(chuàng)造合理化、公平化的社會環(huán)境起到十分重要的意義。在戶籍制度、醫(yī)療制度、教育制度方面著手縮小城市與鄉(xiāng)村兒童保障差距，增強流動人口權(quán)益，實行各階段教育和醫(yī)療生活保健水平的公平保障。現(xiàn)階段我國兒童醫(yī)療水平還比較低，醫(yī)療衛(wèi)生情況還比較差。圖1所示部分國家和地區(qū)衛(wèi)生設(shè)施使用百分比情況，可以看出我國的差距。由于制度的不健全、壁壘未突破、保障機制未完備、法律保護未到位、行政上權(quán)責(zé)不明、服務(wù)方面教育與醫(yī)療等資源未能均衡配置等等一系列問題需要解決。

（3）普惠型發(fā)展為終極目標(biāo)模式。我國兒童福利政策發(fā)展的終極目標(biāo)是過渡到普惠型模式。發(fā)達國家和地區(qū)也是從補缺或救助到普惠型發(fā)展，在兒童權(quán)利和兒童救助兩方面都朝著普惠型轉(zhuǎn)變。我國在2014年進行的普惠型兒童福利制度試點由起初的四個增加到50個城市和地區(qū)，這也是我國兒童福利政策轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。然而由于經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不平衡仍然存在，機制壁壘并未消除，推廣全國范圍的普惠型兒童福利政策還有很長一段路，就目前而言，我們的兒童福利政策還處在第二階段，由特殊到普惠的融合銜接過程。圖2為我國兒童福利政策保障體系架構(gòu)。需要建立相對應(yīng)的評價系統(tǒng)與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，終極只有在制度規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、公平公開的法律保障下，才能實現(xiàn)對兒童權(quán)利諸如生命權(quán)和受教育權(quán)利等全面保障。

注釋：

{1}尚曉援，王小林.中國兒童福利前沿.2013.

{2}兒童福利的四種典范與中國兒童福利政策模式的選擇.青年研究，2002（6）

{3}UNICEF Report Card 7，Child Poverty in Perspective：An Overview of child well-being in Rich Countries，UNICEF Innocently Research Centre，2007，p.2

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（作者單位：山西省社會科學(xué)院社會學(xué)所 山西太原 030006）

（責(zé)編：玉山）