何昉 馮景環(huán) 鎖秀

廣東省國(guó)家公園體制規(guī)劃建設(shè)初探

何昉 馮景環(huán) 鎖秀

從區(qū)域綠地到廣東綠道，從區(qū)域綠道到綠道升級(jí)，廣東省在探索省域綠地保護(hù)和利用過程中有很多有益的探索和實(shí)踐。在結(jié)合國(guó)家公園體制，尋求當(dāng)前廣東生態(tài)文明建設(shè)新的切入點(diǎn)過程中，提出了廣東省國(guó)家公園和省立公園的規(guī)劃建設(shè)思路。本文重點(diǎn)介紹了這個(gè)探索過程，并就國(guó)內(nèi)國(guó)家公園的兩大派系及被忽略的“第三類國(guó)家公園”的內(nèi)涵進(jìn)行比較，提出具有地方時(shí)效性的國(guó)家公園內(nèi)涵及其可行性建設(shè)的初步思路、廣東特色國(guó)家公園的近期工作，為新時(shí)期國(guó)家公園體制試點(diǎn)提供地方實(shí)踐。

國(guó)家公園；風(fēng)景名勝區(qū)；省立公園；郊野公園；區(qū)域綠地

修回日期：2015-10-10的廣東，探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)已有20余年，并早在2009年研究策劃區(qū)域綠道的同時(shí)，即開始省立公園以及國(guó)家公園體制的相關(guān)研究。

1 緣起

自2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立國(guó)家公園體制”以來，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同多個(gè)部委開展了多項(xiàng)工作。2015年多份文件相繼出臺(tái)，確定了9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)省市，以期在2017年前摸索出一條中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)路徑。作為國(guó)家深化改革的先行者，努力創(chuàng)建全國(guó)綠色生態(tài)第一省、生態(tài)低碳示范省

1.1 從生態(tài)敏感區(qū)到廣東省綠道網(wǎng)

改革開放30年來，珠三角地區(qū)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的同時(shí)，也面臨著生態(tài)破壞、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)建設(shè)無序等一系列問題。為此從1994年開始，廣東省進(jìn)行了大量卓有成效的探索，先后提出“生態(tài)敏感區(qū)”、“區(qū)域綠地”、“環(huán)城綠帶”等概念及印發(fā)了相關(guān)規(guī)劃指引。然而這些強(qiáng)調(diào)大面積生態(tài)用地保護(hù)的約束性政策在落實(shí)上并不理想。

鎖秀/女/河北人/碩士/深圳市北林苑景觀及建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)院副總規(guī)劃師，規(guī)劃發(fā)展研究所所長(zhǎng)（深圳518038）

2009年，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳開始開展綠道研究，探索“在發(fā)展中保護(hù)”的理念。2010～2012年，《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》和《廣東省綠道網(wǎng)建設(shè)總體規(guī)劃（2011-2015年）》相繼批復(fù)實(shí)施，掀起一輪綠道建設(shè)高潮。截至2014年底，廣東綠道建設(shè)里程達(dá)到10 976km［1］，并榮獲“2011年度中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”、“2012年迪拜國(guó)際改善居住環(huán)境最佳范例獎(jiǎng)”。綠道建設(shè)，成為了廣東領(lǐng)風(fēng)氣之先，平衡人居環(huán)境建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的破冰之舉。

1.2 從省立公園到國(guó)家公園

綠道網(wǎng)全面鋪開前，廣東省已著手探索省立公園的建設(shè)。早在2008年，省委、省政府在《關(guān)于爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》中就提出“探索建設(shè)省立（生態(tài)）公園”。009年3月，《區(qū)域綠地劃定研究》中提出建設(shè)綠道、省立公園。同年8月，省住建廳向省政府提交的《關(guān)于借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，率先建設(shè)珠三角綠道網(wǎng)的建議》中提出“參照國(guó)外‘國(guó)家公園’的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探索建立省立公園的建設(shè)和管理模式”。

2013年，綠道網(wǎng)建設(shè)進(jìn)入“三年完善體系”階段，省住建廳提出打造綠道“升級(jí)版”系列工作，重點(diǎn)之一即為省立公園體系建設(shè)研究，目的是通過省立公園的建設(shè)，促進(jìn)廣東綠道網(wǎng)向綠色基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)。同年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立國(guó)家公園體制”，省立公園研究也順應(yīng)政策便利，升級(jí)為省立國(guó)家公園研究并延續(xù)至今。

2 廣東特色的國(guó)家公園

2.1 國(guó)家公園的兩大派系

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)際上國(guó)家公園的內(nèi)涵從不同角度吸收轉(zhuǎn)化后，主要形成了國(guó)家公園的兩大派系。一派提倡以自然保護(hù)區(qū)等林業(yè)系統(tǒng)的保護(hù)地為基礎(chǔ)建立國(guó)家公園，如云南省普達(dá)措國(guó)家公園、普洱國(guó)家公園、西雙版納熱帶雨林國(guó)家公園等［2］，其資源屬性對(duì)應(yīng)美國(guó)以“荒野美學(xué)”為特征的59個(gè)國(guó)家公園，或IUCN分類中以“大型自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與游憩”為特征的II類國(guó)家公園［3-5］；另一派提倡以風(fēng)景名勝區(qū)為基礎(chǔ)建立國(guó)家公園，因其具有國(guó)家代表性優(yōu)勢(shì)（最能代表中國(guó)自然文化遺產(chǎn)的資源特點(diǎn)，我國(guó)保護(hù)地中精華之精華）、血統(tǒng)優(yōu)勢(shì)（1982年風(fēng)景名勝區(qū)建立之時(shí)已借鑒了國(guó)際上國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)）、國(guó)際認(rèn)同優(yōu)勢(shì)、目標(biāo)定位優(yōu)勢(shì)、法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)、改革阻力優(yōu)勢(shì)等［6-8］。

兩大派系博弈的焦點(diǎn)，一是林業(yè)系統(tǒng)與其他部委系統(tǒng)之間搶占制高點(diǎn)的博弈，二是堅(jiān)持純自然生態(tài)系統(tǒng)的國(guó)家公園與堅(jiān)持我國(guó)特色自然文化遺產(chǎn)精華的國(guó)家公園之間的博弈，三是呼喚公眾關(guān)注西部荒野地區(qū)生態(tài)環(huán)境、弘揚(yáng)少數(shù)民族文化與鞏固?hào)|部傳統(tǒng)農(nóng)耕文明、展示人口稠密與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的璀璨文明成果之間的博弈。

2.2 被忽略的“第三類國(guó)家公園”

還有“第三類國(guó)家公園”被國(guó)內(nèi)學(xué)者忽略。這類國(guó)家公園，與IUCN的II類國(guó)家公園、美國(guó)的59個(gè)國(guó)家公園、中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)等討論熱點(diǎn)均不同，不是指“一類最能代表國(guó)家形象”的傳統(tǒng)保護(hù)地，而是指除此之外“在其他多方面仍能代表國(guó)家形象”的多種保護(hù)地、遺產(chǎn)地，以美國(guó)國(guó)家公園體系中除59個(gè)國(guó)家公園以外的其他349個(gè)國(guó)家公園體系單體①為代表［9-12］。紀(jì)錄片《美國(guó)國(guó)家公園全記錄》中反復(fù)表述一句話：“國(guó)家公園是美國(guó)有史以來最好的構(gòu)想?！蔽覀冋J(rèn)為，美國(guó)的國(guó)家公園體系同樣精彩絕倫。以“第三類國(guó)家公園”為抓手，豐富完善我國(guó)的“國(guó)家公園體系”，意義重大：

一是確保最嚴(yán)格的“國(guó)家公園”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，樹立最統(tǒng)一的國(guó)家形象。美國(guó)國(guó)家公園成立140年來僅評(píng)選出59個(gè)國(guó)家公園，大部分均為荒野狀態(tài)的大型生態(tài)系統(tǒng)②，是“國(guó)家公園體系”最典型的代表?！暗谌悋?guó)家公園”雖屬于國(guó)家公園系統(tǒng)，但不是典型的國(guó)家公園。而中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)僅成立30年已發(fā)展到225個(gè)，包括歷史圣地類、山岳類、城市風(fēng)景類、陵寢類等14種類型，且未明確最典型的種類，可謂多樣性豐富，但整體形象不具有對(duì)外的統(tǒng)一性③。兩者在國(guó)家代表性的嚴(yán)苛程度上，差距明顯。

二是在中央或省級(jí)財(cái)政支撐下，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家公園體系”的公益性。對(duì)“第三類國(guó)家公園”實(shí)現(xiàn)全民公益，能彌補(bǔ)嚴(yán)格的“國(guó)家公園”類型的單調(diào)。且實(shí)事求是考慮高層級(jí)政府財(cái)政的實(shí)際水平，避免“簡(jiǎn)單掛牌”、“攤大餅”現(xiàn)象，將公共財(cái)政支出的責(zé)任“甩給”市縣政府。近期寧可保持“國(guó)家公園少、自然保護(hù)區(qū)多、收費(fèi)昂貴的景區(qū)多”的狀態(tài)，也應(yīng)保證高層級(jí)政府財(cái)政對(duì)國(guó)家公園支出的主導(dǎo)地位。否則，讓國(guó)家公園地方管理局“創(chuàng)新資金機(jī)制”，國(guó)家公園的公益性仍是一紙空文。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家公園體制最終只會(huì)走向?qū)O少數(shù)的“國(guó)家公園”實(shí)現(xiàn)公益，應(yīng)謹(jǐn)防“全民公益性”被片面擴(kuò)大化。以美國(guó)為例，美國(guó)只對(duì)國(guó)家公園體系實(shí)現(xiàn)了全民公益性④，其他如國(guó)家森林體系、國(guó)家野生動(dòng)植物庇護(hù)區(qū)體系等占全美保護(hù)地面積約85%的保護(hù)地⑤，仍需合理收取門票，或不對(duì)游客開放，或不鼓勵(lì)游客進(jìn)入。

三是“第三類國(guó)家公園”能對(duì)游客進(jìn)行分流，保護(hù)真正的國(guó)家公園不至于受到游憩浪潮⑥的過度沖擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年美國(guó)國(guó)家公園游客量占國(guó)家公園體系的23.1%。而國(guó)家游憩區(qū)與公園道占26.3%，已超過國(guó)家公園，再加上歷史公園類、國(guó)家濱水公園類，其總游客量占國(guó)家公園體系的59.1%，達(dá)到了國(guó)家公園的2.5倍［13］，然而這4種“第三類國(guó)家公園”的土地面積卻不到國(guó)家公園體系的1/10。可見，人文游憩類國(guó)家公園體系單體面積雖小，卻能吸引更多的游客，在國(guó)家公園體系中具有舉足輕重的作用。

2.3 廣東特色的國(guó)家公園內(nèi)涵

廣東特色的國(guó)家公園，將突出“第三類國(guó)家公園”或國(guó)家公園體系的建設(shè)。廣東省的國(guó)家公園體系以國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為基礎(chǔ)。風(fēng)景名勝區(qū)代表了中國(guó)傳統(tǒng)風(fēng)景文化資源的最高價(jià)值［6］，目前也穩(wěn)步發(fā)揮著保護(hù)與游憩的雙重職能，只是受制于我國(guó)目前不完善的立法、資源確權(quán)、管理確權(quán)等總的保護(hù)地制度，在資源保護(hù)、規(guī)范管理、協(xié)調(diào)社區(qū)、社會(huì)公益、國(guó)民教育上還不盡完美，但仍不失為最貼近中國(guó)國(guó)家形象、最具備國(guó)家公園認(rèn)同感的一類傳統(tǒng)保護(hù)地。然而風(fēng)景名勝區(qū)代表的更多是中國(guó)傳統(tǒng)文人審美傾向，一方面，需明確最典型、最嚴(yán)格的“國(guó)家公園”類型；另一方面，風(fēng)景名勝區(qū)體系對(duì)大規(guī)模生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、對(duì)當(dāng)代正在發(fā)展的活態(tài)文化重視不足，在國(guó)家代表性上仍有一定局限性。

因此，廣東特色的國(guó)家公園體系應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)容風(fēng)景名勝區(qū)體系?？杉{入部分傳統(tǒng)的保護(hù)地，并可考慮納入具有代表性的當(dāng)代人文景觀游憩資源，如國(guó)家綠道、國(guó)家游憩水岸。此類資源具備一定的國(guó)家或廣東代表性，不僅重視對(duì)歷史上的精英景觀進(jìn)行保護(hù)，也凸顯當(dāng)代正在發(fā)展的活態(tài)文化與景觀的相互作用（表1）。

廣東特色的國(guó)家公園體制，將不僅重視保護(hù)高質(zhì)量的景觀斑塊，還重視建設(shè)區(qū)域基質(zhì)與區(qū)域廊道。一方面，目前我國(guó)遺產(chǎn)地保護(hù)多偏重于單體保護(hù)，對(duì)廊道重視不夠［14］。美國(guó)的國(guó)家公園體系中，廊道占有很大的比重，如國(guó)家公園道、國(guó)家景觀步道、國(guó)家河流、國(guó)家湖濱和國(guó)家海濱等，均具有廊道的性質(zhì)，可資借鑒。另一方面，重視基質(zhì)的建設(shè)，通過建設(shè)郊野公園、鄉(xiāng)村公園，分流游客、緩解國(guó)家公園的壓力，也是一種通行的策略。在英國(guó)歷史上，郊野公園曾作為大型游憩緩沖帶，發(fā)揮著攔截、消化巨大游憩沖擊的作用，以保護(hù)偏遠(yuǎn)地區(qū)國(guó)家公園的珍貴鄉(xiāng)村風(fēng)貌和景觀［15，16］。雖然在英國(guó)其后的發(fā)展中，巨大的休閑浪潮并沒有出現(xiàn)，但在我國(guó)或廣東，巨大的休閑浪潮已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)問題⑦。

建設(shè)高等級(jí)的景點(diǎn)如國(guó)家公園，與建設(shè)次一級(jí)的游憩緩沖區(qū)如省立公園已勢(shì)在必行。目前國(guó)內(nèi)關(guān)注國(guó)家公園較多，對(duì)省立公園研究和重視不足。省立公園作為廣東省區(qū)域綠地的重要組成部分，能發(fā)揮基質(zhì)、廊道的作用，彌補(bǔ)我省公園體系建設(shè)的層級(jí)空白，一定程度上比國(guó)家公園更有意義。

綜上，廣東特色的國(guó)家公園體制，是包括國(guó)家公園、省立公園在內(nèi)的體制，融合了美國(guó)國(guó)家公園體系、景觀生態(tài)學(xué)和休閑游憩浪潮緩沖的思想，是一種為保護(hù)真正能代表國(guó)家形象的國(guó)家公園（如典型的丹霞山等風(fēng)景區(qū)）而建立的省域?qū)用姹ｑ{護(hù)航的體制。

表1 廣東省國(guó)家公園體系可能的構(gòu)成類別

2.4 可行性分析

2.4.1 公益性可行

廣東省部分保護(hù)地或休閑游憩資源已初步具備國(guó)家公園管理雛形，如珠三角省立綠道網(wǎng)、深圳市公園管理模式。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，未來幾年，隨著空凈市場(chǎng)的洗牌，市場(chǎng)格局將逐漸穩(wěn)定，專業(yè)性較強(qiáng)品牌的優(yōu)勢(shì)將凸顯，市場(chǎng)和技術(shù)將更加細(xì)分，走出概念的炒作，實(shí)用性產(chǎn)品將更容易獲得市場(chǎng)追捧，質(zhì)量低劣、生產(chǎn)技術(shù)落后的產(chǎn)品將會(huì)被清洗出局。受天氣影響，市場(chǎng)整體銷量雖然有一定下降，但霧霾天氣是一個(gè)長(zhǎng)期而嚴(yán)峻的問題，未來市場(chǎng)仍有較大空間，還是有新的品牌會(huì)不斷進(jìn)入。但政府的嚴(yán)格監(jiān)管、新國(guó)標(biāo)的出臺(tái)、消費(fèi)者逐漸回歸理性等都將促使行業(yè)重新洗牌，三到五年后或?qū)⑿纬煞€(wěn)定格局。

珠三角省立綠道網(wǎng)是在省委、省政府統(tǒng)籌部署，社會(huì)各界支持配合下建設(shè)起來的。建成后突出特色旅游、體育健身、科普教育、文化服務(wù)等四大品牌功能，市民免費(fèi)使用，公益性顯著。珠三角省立綠道是廣東功在當(dāng)代、利在千秋的實(shí)踐，也是新常態(tài)下“線性國(guó)家公園”的初步嘗試。

深圳市的公園管理也初步具備國(guó)家公園管理雛形。在公園的管理方面，2011年深圳市實(shí)施“大部制”改革后，園林與林業(yè)機(jī)構(gòu)合并，土地管理避免了各自為政，管理權(quán)責(zé)日漸明晰；在公園的經(jīng)營(yíng)方面，郊野森林公園如梧桐山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、大鵬半島國(guó)家地質(zhì)公園、馬巒山郊野公園等，均實(shí)現(xiàn)了無需門票、免費(fèi)入園，極大地體現(xiàn)了國(guó)家公園的公益性質(zhì)。

2.4.2 資源確權(quán)可行

早在2005年，深圳市率先劃定了城市“基本生態(tài)控制線”。2014年，為深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)、劃定生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略部署，廣東省住建廳積極組織廣東省生態(tài)控制線劃定工作，出臺(tái)了《廣東省城市生態(tài)控制線劃定工作指引》，對(duì)生態(tài)保育用地、休閑游憩用地、安全防護(hù)用地、墾殖生產(chǎn)用地等四種生態(tài)空間區(qū)分一級(jí)、二級(jí)管制區(qū)對(duì)生態(tài)控制線劃定工作進(jìn)行引導(dǎo)。截至2015年11月，佛山、中山、珠海、韶關(guān)、梅州等城市已初步完成工作。全省城市生態(tài)控制線的劃定從用地權(quán)屬甄別、資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)的角度為國(guó)家公園的選址提供了確權(quán)基礎(chǔ)和制度保障。

2.4.3 后備用地可行

廣東省區(qū)域綠地中存在大面積區(qū)域盲點(diǎn)，有待開發(fā)利用。其中，市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)土地總面積約272.9萬hm2，占廣東省國(guó)土面積的5%；農(nóng)林用地中省級(jí)生態(tài)公益林總面積約為44.9萬hm2，占廣東省國(guó)土面積的19.6%；采礦用地、廢棄地、空閑地、未利用地、低效用地等無人管控的用地中，未利用地總面積約為126.3萬hm2，占廣東省國(guó)土面積的7%。以上地類總量大，多屬靜態(tài)保護(hù)，或功能有待開發(fā)［17］。

可充分挖掘此類土地的潛力，在新型城鎮(zhèn)化中，傳承、創(chuàng)新地方特色文脈，結(jié)合?；~塘、水鄉(xiāng)河網(wǎng)、村落風(fēng)水林、沿海紅樹林濕地與防風(fēng)林、緩坡果園、郊野田園等廣東傳統(tǒng)風(fēng)貌要素建設(shè)省立公園、國(guó)家公園，為市民帶來更多福祉的同時(shí)，模范帶頭提升廣東的文化底蘊(yùn)和地域特色。

3 廣東省建立國(guó)家公園體制的初步思路

需不需要誕生“國(guó)家公園”這種新的保護(hù)地？我們認(rèn)為并非必須。國(guó)家公園的名稱我們不一定要借鑒，重要的是國(guó)家公園的理念⑧。也就是有一批最能體現(xiàn)國(guó)家形象的保護(hù)地，主要通過國(guó)家或省政府的財(cái)政撥款就能維持正常的保護(hù)與運(yùn)營(yíng)管理，多方實(shí)現(xiàn)全民公益，如為公眾利益而設(shè)、對(duì)公眾低廉收費(fèi)、使公眾受到教育、讓公眾積極參與等［18］，達(dá)到凝聚全體國(guó)民意志的作用，這類就是國(guó)家公園。

如果誕生“國(guó)家公園”這種新的保護(hù)地，現(xiàn)行保護(hù)地體系將迎來繼國(guó)家層面的“資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)”、“管理確權(quán)”運(yùn)動(dòng)之后，新一輪的解構(gòu)和重組。需召集來自廣東更多地區(qū)、更多領(lǐng)域的專家代表，重新探討符合廣東特色的國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家公園體系的成員類別、現(xiàn)行省政府財(cái)力下各類國(guó)家公園成員的數(shù)量和上限、國(guó)家公園管理部門的事權(quán)與財(cái)權(quán)等問題。此時(shí)，風(fēng)景名勝區(qū)體系可能面臨全面重組，與廣東省其他保護(hù)地的佼佼者，甚至是廣東近年來建設(shè)的大規(guī)模人文游憩資源共同競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家公園之名。隨著立法工作配套跟進(jìn)，國(guó)家公園從原有保護(hù)地中徹底剝離，交由指定的部門統(tǒng)一管理。

1 我國(guó)保護(hù)地管理示意圖

2 美國(guó)保護(hù)地管理示意圖

3.2 關(guān)于國(guó)家公園與其他保護(hù)地

在美國(guó)，保護(hù)地沒有統(tǒng)一的管理部門，也沒有統(tǒng)一的保護(hù)地立法，保護(hù)地職能部門根據(jù)自己明確的管理責(zé)任和權(quán)限，在相關(guān)的立法框架下進(jìn)行適時(shí)有效的管理［19］。廣東省的國(guó)家公園，應(yīng)建立在保護(hù)地資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度和管理確權(quán)制度較為明朗的基礎(chǔ)上。在這個(gè)基礎(chǔ)上，保護(hù)地可以得到多種認(rèn)證資質(zhì)——重復(fù)掛牌，但保護(hù)地將明確唯一的管理部門，具體管理不存在交叉重疊，不存在扎堆的“爭(zhēng)利避害”，不受多種行業(yè)管理影響（圖1-2）。在這樣的制度環(huán)境中，國(guó)家公園才能與其他類別的保護(hù)地保持關(guān)系清晰，各自行使自己明確的保護(hù)管理職責(zé)，“九龍治九水，不如一龍治一水”。

3.3 關(guān)于國(guó)家公園的近期工作

國(guó)家公園體制試點(diǎn)將于2017年迎來階段性突破，屆時(shí)廣東省部分典型的國(guó)家級(jí)遺產(chǎn)地，將可能依據(jù)新的制度設(shè)計(jì)入選國(guó)家公園體系。然而此類試點(diǎn)主要解決管理保護(hù)的改革問題，對(duì)建設(shè)內(nèi)容涉及不多，未考慮國(guó)家公園外圍的游憩緩沖保護(hù)機(jī)制的建設(shè)。

廣東在銜接國(guó)家最新動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，近期工作可與國(guó)家層面的國(guó)家公園體制建設(shè)錯(cuò)位，差異化地圍繞國(guó)家公園的游憩緩沖保護(hù)機(jī)制開展工作，重點(diǎn)建設(shè)“第三類國(guó)家公園”或省立公園。在珠三角省立綠道、廣東省省立綠道全面鋪開后，繼續(xù)探索彰顯廣東特色的省立自然人文游憩體系，如珠三角區(qū)域水岸公園、嶺南跨界郊野公園等的建設(shè)。同時(shí)，對(duì)本次國(guó)家公園體制試點(diǎn)未涉及的跨省保護(hù)地亦可開展適當(dāng)?shù)奶剿?，如深港邊境?guó)家公園。

4 結(jié)語

廣東省國(guó)家公園體制建設(shè)和探索，與國(guó)家層面的國(guó)家公園體制圍繞“統(tǒng)一規(guī)范管理”、“明晰資源權(quán)屬”、“創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理”等保護(hù)地梳理與發(fā)展的工作不同，將更多突出對(duì)重點(diǎn)保護(hù)地的游憩緩沖保護(hù)機(jī)制的建設(shè)。在新型城鎮(zhèn)化已成國(guó)家戰(zhàn)略的今天，廣東在傳統(tǒng)保護(hù)地體系整合基礎(chǔ)上，重視發(fā)展當(dāng)代與民生幸福息息相關(guān)的活態(tài)文化，尋求在海綿城市、綠色基礎(chǔ)設(shè)施［20，21］等新理念支持下，串聯(lián)和提升區(qū)域特色人文風(fēng)景地，重塑新嶺南鄉(xiāng)愁印象，健全完善廣東省省域公園體系，逐步形成廣東特色的國(guó)家公園體系構(gòu)想，為我國(guó)國(guó)家公園體制建立提供地方實(shí)踐。

注釋：

①截至2015年7月，美國(guó)國(guó)家公園體系的408個(gè)單體中，有349個(gè)不是典型的“國(guó)家公園”，如國(guó)家游憩區(qū)、國(guó)家戰(zhàn)場(chǎng)、國(guó)家湖濱、國(guó)家公園道等。這類單體以V類、III類保護(hù)地為主，甚至是典型的文化遺產(chǎn)，如白宮，因同樣代表國(guó)家形象，從而納入國(guó)家公園體系，交由國(guó)家公園管理局管理，但并沒有賦予“國(guó)家公園”的頭銜。這349個(gè)國(guó)家公園體系單體在國(guó)內(nèi)鮮見討論。

②大部分美國(guó)國(guó)家公園對(duì)應(yīng)IUCN管理分類中的II類。少部分面積較小的國(guó)家紀(jì)念地（III類保護(hù)地）由總統(tǒng)直接任命為國(guó)家公園，與IUCN管理分類的國(guó)家公園有所區(qū)別。

③因此，即使國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)體系能對(duì)應(yīng)美國(guó)國(guó)家公園體系，風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)應(yīng)國(guó)家公園仍不夠合理。

④根據(jù)美國(guó)國(guó)家公園管理局的資料，美國(guó)約三分之二的國(guó)家公園是免費(fèi)的。收費(fèi)的國(guó)家公園其門票價(jià)格也相對(duì)低廉，且全年對(duì)現(xiàn)役軍人與家屬、殘障人士、16歲以下的兒童免費(fèi)，每年還有幾天是全民免費(fèi)日。

⑤美國(guó)的保護(hù)地面積約占其國(guó)土面積的26%（世界保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫WDPA的數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)來源界于21%～28%）。根據(jù)維基百科統(tǒng)計(jì)，各類保護(hù)地占美國(guó)國(guó)土面積的比例：國(guó)家公園體系3.5%，國(guó)家森林體系9.8%，國(guó)家野生動(dòng)植物庇護(hù)區(qū)體系6.3%，國(guó)家景觀保護(hù)體系0.2%，國(guó)家荒野地體系4%，州立公園體系0.6%。

⑥總體上，美國(guó)國(guó)家公園暫未出現(xiàn)中國(guó)景區(qū)“游客爆棚”的困擾，但游客量最多的大煙山國(guó)家公園曾因交通不便出現(xiàn)過一定程度的游客擁堵。

⑦我國(guó)人口基數(shù)大，人口的獨(dú)特性對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)提出了新的要求。在國(guó)內(nèi)即使票價(jià)高昂，節(jié)假日期間各大景區(qū)依然游客爆棚。未來的國(guó)家公園即使實(shí)施門票預(yù)約制，也無法解決我國(guó)所面臨的問題，這是美國(guó)、英國(guó)都沒有遇到的：人口和游憩浪潮的問題。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2014年末廣東省常住人口1.07億，是全國(guó)人口最多的省份，公眾對(duì)自然文化遺產(chǎn)的游憩需求將更加旺盛。

⑧20世紀(jì)60年代，香港探索建立國(guó)家公園，由于港島的林地價(jià)值不具備建立典型的“國(guó)家公園”，轉(zhuǎn)而建立了具有保護(hù)、科學(xué)、環(huán)境和游憩功能的郊野公園。香港政府投入了大筆資金用于基礎(chǔ)建設(shè)和服務(wù)，并從海外招聘經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家公園規(guī)劃管理人員，將本地人員送往英國(guó)接受研究生為主的專業(yè)培訓(xùn)。香港郊野公園免費(fèi)開放，將自然保護(hù)及游憩的功能價(jià)值發(fā)揮到最大，是國(guó)家公園在本土的適應(yīng)和變形，雖沒有采用國(guó)家公園的名稱，其保護(hù)理念卻與國(guó)家公園一脈相承。

［1］“從綠道網(wǎng)邁向省域公園體系”——第二期廣東綠道講壇在深圳舉辦［J］.廣東園林，2015，37（3）：37.

［2］國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部.國(guó)家公園管理體制研究［R］.2010.

［3］趙樹叢. 建設(shè)國(guó)家公園：有效保護(hù)有限利用［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-01-05（010）.

［4］孟沙.國(guó)家公園體制是關(guān)于國(guó)家自然保護(hù)的體制［J］.森林與人類，2014，（5）：20-23.

［5］唐芳林.國(guó)家公園屬性分析和建立國(guó)家公園體制的路徑初探［J］.林業(yè)建設(shè)，2014，（3）：1-8.

［6］賈建中，鄧武功，束晨陽.中國(guó)國(guó)家公園制度建設(shè)途徑研究［J］.中國(guó)園林，2015，（2）：8-14.

［7］謝凝高.中國(guó)國(guó)家公園探討［J］.中國(guó)園林，2015，（2）：5-7.

［8］住房城鄉(xiāng)建設(shè)部世界自然遺產(chǎn)保護(hù)研究中心.國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)制度與國(guó)家公園體制之關(guān)聯(lián)［N］.中國(guó)建設(shè)報(bào)，2015-08-05（008）.

［9］ National Park Service.National Park System Classification list 408 Updated［Z］.2015-07-13.

［10］蘇楊，汪昌極.美國(guó)自然文化遺產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)有關(guān)改革的啟示［J］.中國(guó)園林，2005，（8）：46-53.

［11］李如生，李振鵬.美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃體系概述［J］.風(fēng)景園林，2005，（2）：31-34.

［12］朱璇. 美國(guó)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)和國(guó)家公園系統(tǒng)的發(fā)展歷程［J］.風(fēng)景園林，2006，（6）：22-25.

［13］王連勇，霍倫賀斯特·斯蒂芬.創(chuàng)建統(tǒng)一的中華國(guó)家公園體系——美國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示［J］. 地理研究，2014，33（12）：2407-2417.

［14］佘高紅，韓愛惠.遺產(chǎn)保護(hù)視角下的國(guó)家公園建設(shè)［J］.華中建筑，2015，（6）：11-14.

［15］張力圓. 郊野公園的演變與多元化發(fā)展［D］.北京：北京林業(yè)大學(xué)，2010.

［16］David Lambert. The History of the Country Park，1966-2005： Towards a Renaissance？［J］. Landscape Research，2006，31（1）：43-62.

［17］廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.廣東省省立國(guó)家公園體系建設(shè)專題研究［R］.2014.

［18］陳耀華，黃丹，顏思琦.論國(guó)家公園的公益性、國(guó)家主導(dǎo)性和科學(xué)性［J］.地理科學(xué)，2014，34（3）：257-264.

［19］梁詩捷. 美國(guó)保護(hù)地體系研究［D］.上海：同濟(jì)大學(xué)，2008.

［20］ 格杜·阿基諾，洪盈玉，何昉.綠色基礎(chǔ)設(shè)施的未來新格局一次中美規(guī)劃設(shè)計(jì)師之間的對(duì)話［J］.風(fēng)景園林，2013，（2）：18-21.

［21］賈行飛，戴菲.我國(guó)綠色基礎(chǔ)設(shè)施研究進(jìn)展綜述［J］.風(fēng)景園林，2015，（8）：118-124.

Development of National Park System Planning in Guangdong Province

HE Fang FENG Jing-huan SUO Xiu

From regional greenland to Guangdong greenway， from regional greenway to greenway update， Guangdong province always be ahead in exploring egional green space conservation and improving greenland. With national park system development and the urban ecological civilization construction， we raise the olution how to build and develop provincial park system and national park in Guangdong. The paper explores the origin of national park developing in Guangdong rovince. Then， illustrate the comparison among the domestic national parks and put forward the connotation of national park， with Guangdong characteristics and nalyzes its feasibility， to provide local practices for the national park system in the new period of pilot.

National Park； Landscape Resort； Provincial Park； Sub-urban Park； Regional Greenland

TU986

A

1673-1530（2015）11-0096-05

10.14085/j.fjyl.2015.11.0096.05

2015-09-20

何昉/1962年生/男/教授/深圳市北林苑景觀及建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)/首席設(shè)計(jì)師/本社社長(zhǎng)（深圳 518038）

馮景環(huán)/1990年生/男/廣東人/深圳市北林苑景觀及建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)院規(guī)劃發(fā)展研究所助理工程師（深圳 518038）