陳涵子

公共物品視角下中國(guó)國(guó)家公園公益性實(shí)現(xiàn)途徑

陳涵子

本文以公共物品視角分析了國(guó)家公園的公益屬性，指出其內(nèi)涵是讓全體民眾共同享有國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶來(lái)的福祉。對(duì)應(yīng)國(guó)家公園的兩大目標(biāo)，將其分為兩個(gè)層次下的三種物品類型——純公共物品、俱樂(lè)部物品和私人物品，并根據(jù)物品類型和我國(guó)國(guó)情提出政府、市場(chǎng)、第三部門多元供給方案。進(jìn)而建議國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)要明確政府在國(guó)家公園物品供給中的主體地位，建立健全有效的市場(chǎng)激勵(lì)與約束機(jī)制，培育引導(dǎo)第三部門參與國(guó)家公園事業(yè)。

風(fēng)景園林；國(guó)家公園；公益；公共物品；多元供給

修回日期：2015-08-24

2013年11 月中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第52條提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線——堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制……”。這說(shuō)明國(guó)家公園體制建設(shè)已被提到國(guó)家戰(zhàn)略高度。2015年1月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同中央編辦、財(cái)政部等13個(gè)部門和單位印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，2015年6月選定了北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開展國(guó)家公園試點(diǎn)工作。中國(guó)國(guó)家公園及國(guó)家公園體制建設(shè)尚處初級(jí)階段，關(guān)于如何建立我國(guó)國(guó)家公園體制的討論方興未艾，其中國(guó)家公園“公益性”多被提及。本文在挖掘國(guó)家公園公益性內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，試從經(jīng)濟(jì)學(xué)“公共物品”的視角分析國(guó)家公園的物品類型及供給方式，探討現(xiàn)有國(guó)情下國(guó)家公園公益性的實(shí)現(xiàn)途徑。

1 國(guó)家公園的公益性及其內(nèi)涵

1.1 國(guó)家公園的公益屬性

“公益”是“公共利益”的縮寫，指有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益。也被視為一個(gè)特定社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的、該社會(huì)群體中不確定的個(gè)人都可以享有的社會(huì)價(jià)值［1］。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)國(guó)家公園的定義是：“大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游覽的機(jī)會(huì)”［2］①。自1872年美國(guó)建立第一個(gè)國(guó)家公園，“國(guó)家公園”作為一種資源保護(hù)與開發(fā)利用的雙贏模式在世界范圍內(nèi)得到廣泛實(shí)踐。

作為全美也是世界上最早的國(guó)家公園，黃石國(guó)家公園的北門上篆刻著這樣的文字“FOR THE BENEFIT AND ENJOYMENT OF THE PEOPLE”（為了大眾的利益和樂(lè)趣），這是1903年美國(guó)總統(tǒng)西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）在該公園演講時(shí)的一句名言，它時(shí)刻提醒著人們國(guó)家公園為誰(shuí)而建、為何而建。一百多年來(lái)，國(guó)家公園的“公益性”逐漸成為國(guó)家公園的基本屬性，我國(guó)學(xué)者也普遍認(rèn)同該觀點(diǎn)：如魏民認(rèn)為國(guó)家公園的核心定位就是公益事業(yè)［3］。賈建中等認(rèn)為社會(huì)公益性是國(guó)家公園的核心價(jià)值觀，國(guó)家公園本質(zhì)上屬于國(guó)家公共資源，屬全體國(guó)民所有［4］。楊銳認(rèn)為國(guó)家公園的國(guó)民教育和休閑活動(dòng)，是以“公益性”而非“盈利性”為導(dǎo)向的，只能用于“全民福利”，不能成為企業(yè)的“搖錢樹”或地方政府的“經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)”［5］。

1.2 國(guó)家公園的“公益性”內(nèi)涵

學(xué)界普遍認(rèn)同國(guó)家公園的公益屬性，但對(duì)國(guó)家公園“公益性”內(nèi)涵的專門解釋不多。周永振認(rèn)為美國(guó)的國(guó)家公園公益性體現(xiàn)在“門票價(jià)格的合理設(shè)置”、“游客流量的適度控制”、“環(huán)境教育的深入開展”、“鼓勵(lì)非贏利機(jī)構(gòu)參與”、“推行志愿者服務(wù)”5個(gè)方面［6］；陳耀華等認(rèn)為國(guó)家公園的公益性體現(xiàn)為為公眾利益而設(shè)”、“對(duì)公眾低廉收費(fèi)”、“使公眾受到教育”、“讓公眾積極參與”4個(gè)方面［7］。他們共同關(guān)注的有3點(diǎn)：一是門票問(wèn)題，認(rèn)為公益性體現(xiàn)為免費(fèi)或廉價(jià)，大眾都可進(jìn)入國(guó)家公園開展游憩活動(dòng)；二是教育問(wèn)題，認(rèn)為公益性體現(xiàn)在國(guó)家公園應(yīng)發(fā)揮環(huán)境教育功能；三是公眾參與問(wèn)題，認(rèn)為公益性體現(xiàn)在一般大眾、志愿者和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的廣泛參與。

然而，從前述IUCN對(duì)國(guó)家公園的定義可以看出，國(guó)家公園的首要目標(biāo)是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，第二個(gè)目標(biāo)才是在保護(hù)的前提下為科學(xué)、教育和游憩活動(dòng)等提供機(jī)會(huì)。所以，門票免費(fèi)或低廉、環(huán)境教育體現(xiàn)的公益性，都是指向國(guó)家公園的第二個(gè)目標(biāo)。而“公眾參與”則是一種有助于實(shí)現(xiàn)公益性的途徑、手段，并不是公益性本身。

根據(jù)國(guó)家公園的目標(biāo)和“公益”一詞的含義，國(guó)家公園的“公益性”內(nèi)涵可以概括為——讓全體民眾共同享有國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecosystem services）②帶來(lái)的福祉。有兩點(diǎn)需要說(shuō)明：（1）這里的全體民眾，空間上不僅包括進(jìn)入到國(guó)家公園開展游憩活動(dòng)的游客，還包括國(guó)家公園內(nèi)部及周邊的社區(qū)居民，更包括國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所惠及的更大范圍的普通大眾；時(shí)間上不僅包括當(dāng)代民眾，還包括其子孫后代。（2）國(guó)家公園可開展一定程度的游憩活動(dòng)只是國(guó)家公園眾多生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一個(gè)方面，其帶來(lái)的福祉遠(yuǎn)不止這些，只是由于很多服務(wù)具有無(wú)形性和時(shí)空尺度較大的特點(diǎn)，容易被人忽視罷了。

由此可見，國(guó)家公園若能作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)被妥善保護(hù)管理，其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)得以正常發(fā)揮，那么第一個(gè)層次上，其面向普通大眾及其子孫后代的公益性便得以實(shí)現(xiàn)，這個(gè)層次上國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)是否運(yùn)轉(zhuǎn)良好，是判斷公益性能否實(shí)現(xiàn)的決定性標(biāo)準(zhǔn)。如果能進(jìn)一步在保護(hù)前提下利用國(guó)家公園資源開展好科學(xué)、教育和游憩活動(dòng)等，同時(shí)使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民受益，那么其公益性便得到了進(jìn)一步的延伸。所以，游憩活動(dòng)涉及到的門票問(wèn)題，以及國(guó)家公園的環(huán)境教育等問(wèn)題都是第二個(gè)層次上國(guó)家公園公益性是否得以進(jìn)一步延伸的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)第一個(gè)層次的補(bǔ)充：例如，通過(guò)開展旅游可獲得更多保護(hù)資金，通過(guò)環(huán)境教育可提高人們環(huán)保意識(shí)，通過(guò)帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展可得到社區(qū)居民對(duì)國(guó)家公園的支持，通過(guò)科學(xué)研究能更好地了解國(guó)家公園的生態(tài)結(jié)構(gòu)、過(guò)程和功能，這些都將有助于更好地實(shí)現(xiàn)第一個(gè)層次的公益性。

2 公共物品視角下國(guó)家公園的物品分類

不同經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)“公共物品”概念有過(guò)不同的定義。總體來(lái)看，狹義的“公共物品”指純公共物品，是那些既具有非排他性又具有非競(jìng)爭(zhēng)性③的物品［8］。

廣義的公共物品是相對(duì)于私人物品而言的，除了上述純公共物品外，還包括兩種準(zhǔn)公共物品——不具排他性但有競(jìng)爭(zhēng)性的公共池塘資源、不具競(jìng)爭(zhēng)性但有排他性的俱樂(lè)部物品［9］。值得注意的是，物品類型具有時(shí)空相對(duì)性，不是一成不變的。把國(guó)家公園作為一類特殊物品，有以下兩個(gè)層次。

2.1 第一個(gè)層次

對(duì)應(yīng)國(guó)家公園的第一個(gè)目標(biāo)“對(duì)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)”，第一個(gè)層次的國(guó)家公園物品是其生態(tài)系統(tǒng)本身。該生態(tài)系統(tǒng)惠及普通大眾，不只是公園游客和當(dāng)?shù)鼐用?；且不能排除任何人從中獲益，任何人的獲益也不會(huì)使其他人的獲益變少。例如，國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性對(duì)人類的益處等。對(duì)照公共物品的標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)這類物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，屬于純公共物品。

2.2 第二個(gè)層次

對(duì)應(yīng)國(guó)家公園的第二個(gè)目標(biāo)“在保護(hù)的前提下為精神、科學(xué)、教育、休閑和游覽活動(dòng)提供機(jī)會(huì)”，這個(gè)層次中，國(guó)家公園物品不僅包括大家熟知的游憩活動(dòng)，還包括環(huán)境教育、科學(xué)研究等，隨著時(shí)代發(fā)展可能還會(huì)出現(xiàn)更多新形式。其中，游憩活動(dòng)在國(guó)家公園一定范圍內(nèi)開展，如果游客數(shù)量超過(guò)游人容量上限則必然降低游憩體驗(yàn)的質(zhì)量，也就是說(shuō)，當(dāng)超過(guò)“擁擠點(diǎn)”時(shí)將產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)性。另外，如果針對(duì)游憩活動(dòng)收取較高費(fèi)用則會(huì)產(chǎn)生排他性，所以國(guó)家公園游憩活動(dòng)的屬性要視具體情況而定（表1）。

表1 國(guó)家公園游憩產(chǎn)品的物品屬性

國(guó)家公園中的環(huán)境教育通常伴隨游憩活動(dòng)產(chǎn)生，與之具有相同的物品屬性。但由于科學(xué)研究（這里不含專利研究）的特殊性，一般不具有競(jìng)爭(zhēng)性；其產(chǎn)生的最終效益將惠及所有人，一般也不具有排他性，因此可視為純公共物品。

我國(guó)目前雖然尚無(wú)真正意義上的國(guó)家公園，但無(wú)論是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)（與國(guó)際上的國(guó)家公園齊名），還是云南普達(dá)措、黑龍江湯旺河等試點(diǎn)中的國(guó)家公園，在絕大多數(shù)情況下都做不到免費(fèi)或低廉收費(fèi)，高額門票使之具有較強(qiáng)的排他性。淡季游客數(shù)量小于游人容量時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，而旺季往往人滿為患具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性。因此，在收取高額門票（表2）前提下，我國(guó)這類以自然資源為依托的游憩產(chǎn)品，不是成為俱樂(lè)部物品就是變成私人物品，公益性難以彰顯。而美國(guó)國(guó)家公園則通過(guò)免費(fèi)或低廉收費(fèi)基本實(shí)現(xiàn)了非排他性，同時(shí)通過(guò)對(duì)游人量的控制（如預(yù)約制度，而非門票杠桿）基本消除了可能出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性，所以美國(guó)國(guó)家公園的一般性游憩產(chǎn)品比較接近純公共物品。

表2 2014年中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū) / 國(guó)家公園試點(diǎn)與美國(guó)國(guó)家公園門票對(duì)比

表3 中國(guó)國(guó)家公園物品供給模式建議

在科學(xué)研究和環(huán)境教育方面，美國(guó)國(guó)家公園除了十分重視科學(xué)研究［7］，環(huán)境教育在上世紀(jì)70年代也已成為公園基本的管理功能［10］。相比之下，我國(guó)這兩類產(chǎn)品都十分欠缺。

3 公共物品視角下我國(guó)國(guó)家公園“公益性”的實(shí)現(xiàn)途徑

毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論是國(guó)防這樣的純公共物品，還是高等教育、衛(wèi)生醫(yī)療這樣的準(zhǔn)公共物品，它們都具有公益性特征。公益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程就是公共物品不斷供給以滿足民眾需求、增進(jìn)社會(huì)福利的過(guò)程。所以研究國(guó)家公園公益性實(shí)現(xiàn)途徑，從公共物品視角出發(fā)探討國(guó)家公園這類物品的供給方式，可能是拂開表象、抽絲剝繭的一個(gè)突破口。

3.1 公共物品供給的主要方式

公共物品的供給主體主要有3種：政府、市場(chǎng)、第三部門（Third sector），3種供給主體各有優(yōu)勢(shì)，也都有弊端［11］。

一元主體供給模式下政府壟斷的供給行為可能造成交易成本的增多和社會(huì)資源的浪費(fèi)，從而出現(xiàn)“政府失靈”。市場(chǎng)供給相對(duì)于傳統(tǒng)的政府壟斷供給是一個(gè)突破，然而私人產(chǎn)權(quán)的引入?yún)s可能導(dǎo)致政府監(jiān)控權(quán)的弱化及公共物品私人壟斷優(yōu)勢(shì)的形成，從而出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。第三部門供給也可能偏離志愿機(jī)制，在提供公共物品上存在功能和效率的缺陷，出現(xiàn)“志愿失靈”。

二元主體供給模式，即上述3種供給主體的兩兩組合，主要指政府與私營(yíng)部門合作模式（Public Private Partnership PPP模式）。二者通過(guò)“契約約束機(jī)制”形成合作伙伴關(guān)系。另外，還有多元主體供給，即政府、市場(chǎng)、第三部門共同參與公共物品的供給，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

3.2 我國(guó)國(guó)家公園物品供給方式的現(xiàn)實(shí)選擇

對(duì)應(yīng)國(guó)家公園的兩大目標(biāo)，國(guó)家公園物品類型多樣。在不同時(shí)代、不同制度安排下，物品類型也有所不同。其供給方式應(yīng)兼顧公平和效率，根據(jù)具體的物品類型和我國(guó)國(guó)情做出現(xiàn)實(shí)選擇（表3）。

對(duì)于第一個(gè)層次的國(guó)家公園物品即國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)本身和第二個(gè)層次中的科學(xué)研究，它們產(chǎn)生的效益惠及所有民眾及其子孫，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，且由于很難實(shí)現(xiàn)排他，市場(chǎng)難以有效發(fā)揮作用，所以應(yīng)當(dāng)由政府供給。還可引導(dǎo)第三部門參與供給和監(jiān)督，如接受第三部門捐贈(zèng)或組織義工參與各項(xiàng)工作。

對(duì)于一般性游憩和與之伴隨的環(huán)境教育，在合理控制游人量的前提下，收費(fèi)實(shí)現(xiàn)排他則是俱樂(lè)部物品，反之則接近純公共物品。這里就必須要對(duì)公平和效率進(jìn)行反復(fù)權(quán)衡。收費(fèi)可能會(huì)使公平在一定程度上受損，但免費(fèi)在我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情下則又會(huì)引起效率低下。因此，建議將其作為準(zhǔn)公共物品——俱樂(lè)部物品，先收取一定費(fèi)用（票價(jià)制定須遵循準(zhǔn)公共物品的定價(jià)機(jī)制），隨著政府財(cái)力、能力的增強(qiáng)，游憩也逐漸成為全民生活的常規(guī)組成部分時(shí)，再轉(zhuǎn)向純公共物品。因此，較適合選擇政府-市場(chǎng)合作的供給模式，即PPP模式，美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)制度就是PPP模式的一種。另外，還可積極引導(dǎo)第三部門參與供給和監(jiān)督。

對(duì)于一般性游憩基礎(chǔ)上的個(gè)性化游憩部分，由于游客的需求偏好不一，具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，具有私人物品的屬性，所以讓市場(chǎng)供給最為高效。但政府應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，第三部門可參與監(jiān)督。

3.3 我國(guó)國(guó)家公園“公益性”實(shí)現(xiàn)的制度保障

國(guó)家公園“公益性”的實(shí)現(xiàn)過(guò)程是政府、市場(chǎng)、第三部門多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同參與國(guó)家公園物品供給，從而滿足民眾需求、增進(jìn)社會(huì)福利的過(guò)程。然而，這種多元化的供給方式必須在國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)上予以保障，而且也很難一蹴而就。以國(guó)家公園制度相當(dāng)成熟的美國(guó)為例：從1872年建立第一個(gè)國(guó)家公園，到1965年頒布《國(guó)家公園管理局特許事業(yè)決議法案》逐漸規(guī)范國(guó)家公園的市場(chǎng)參與行為，到上世紀(jì)80年代國(guó)家公園管理局開始積極推進(jìn)志愿者參與機(jī)制，經(jīng)歷了百年左右的時(shí)間［12］。美國(guó)國(guó)家公園之所以能獲得成功，是因?yàn)樵凇肮嫘浴崩砟钪笇?dǎo)下，有整套的資金、管理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督制度做保障［13］。我國(guó)國(guó)家公園事業(yè)尚處于初步發(fā)展階段，要實(shí)現(xiàn)其公益性，應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情在制度設(shè)計(jì)時(shí)保障以下幾點(diǎn)：

3.3.1 明確政府在國(guó)家公園物品供給中的主體地位

雖然我國(guó)學(xué)界在國(guó)家公園公益屬性上基本形成共識(shí)，但這并不代表各級(jí)政府、社會(huì)各界乃至全體民眾的共識(shí)。一些政府部門希望將其當(dāng)作“經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)”，原因之一就是缺乏對(duì)其公益性的認(rèn)識(shí)。由于政府定位和公共政策決定著公共物品財(cái)政供給的內(nèi)容和方向［14］，作為國(guó)家公園公共物品主要供給者的政府，如果不把國(guó)家公園納入公共服務(wù)體系，而只是將其作為一般旅游景區(qū)對(duì)待，那么國(guó)家公園公益性很難實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，政府公共物品財(cái)政供給的能力主要受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，無(wú)論是中央政府還是地方政府作為國(guó)家公園主要的供給主體，都要有足夠的能力以承擔(dān)供給成本。例如，美國(guó)公園運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦財(cái)政支持（占其運(yùn)營(yíng)資金約70%），門票、特許經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)捐贈(zèng)只是補(bǔ)充［15］。

2011年我國(guó)成為世界上僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體，2014年全國(guó)居民人均可支配收入首次突破2萬(wàn)元，這說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了顯著提高。同時(shí)，中央提出建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅制度⑦，將有效改變目前事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，從而提高地方政府供給公共物品的實(shí)際能力。所以政府應(yīng)在合理的邊界內(nèi)，適時(shí)承擔(dān)起國(guó)家公園物品的供給責(zé)任。體現(xiàn)在國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)上，就是政府要有與其供給范圍相匹配的公共財(cái)政投入。

3.3.2 建立健全有效的市場(chǎng)激勵(lì)與約束機(jī)制

由于政府財(cái)力總是有限的，且國(guó)家公園物品類型多樣，若均由政府供給貌似公平公益，其實(shí)卻既損害效率又形成新的不公平（例如，若一般性游憩產(chǎn)品由政府免費(fèi)供給，供給成本完全由全民稅收支出，那么在我國(guó)現(xiàn)階段，對(duì)于無(wú)此類游憩需求的納稅人來(lái)說(shuō)則不公平。當(dāng)然，隨著時(shí)代發(fā)展當(dāng)游憩逐漸成為全民生活的常規(guī)組成部分時(shí)，該例自動(dòng)失效），所以市場(chǎng)參與供給必不可少。

對(duì)照表3，個(gè)性化游憩由市場(chǎng)供給，私營(yíng)主體遵循市場(chǎng)規(guī)律獲得適當(dāng)利潤(rùn)并繳納稅收。一般性游憩和與之伴隨的環(huán)境教育由政府-市場(chǎng)合作供給，通過(guò)收費(fèi)和征稅兩種方式保證這兩種準(zhǔn)公共物品的供給，具體合作方式有授權(quán)經(jīng)營(yíng)、政府參股、政府補(bǔ)助等多種形式［16］。通過(guò)適當(dāng)?shù)暮献鞣绞?，可以激?lì)市場(chǎng)參與、廣泛調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源，從而緩解政府壓力，達(dá)到公平和效率的最佳結(jié)合。

然而，市場(chǎng)追求經(jīng)濟(jì)效率和利益最大化的本性不可改變，除了激勵(lì)機(jī)制外，還必須建立健全有效的約束機(jī)制。美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就是一種政府-市場(chǎng)合作供給的模式。從1965年的《國(guó)家公園管理局特許事業(yè)決議法案》到1998年的《改善國(guó)家公園管理局特許經(jīng)營(yíng)管理法》，美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在法律保障下進(jìn)行，體現(xiàn)了一種政府管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的高效資源運(yùn)作方式［17］。相比之下，我國(guó)同類景區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管力度顯然不夠。風(fēng)景名勝區(qū)也好、國(guó)家公園也罷，如果缺乏一套健全有效的約束機(jī)制，“私益”面前“公益”無(wú)從談起。體現(xiàn)在國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)上，就是要讓政府監(jiān)管和第三部門參與監(jiān)督有依有據(jù)，要有明確的準(zhǔn)入條件、經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓范圍、經(jīng)營(yíng)規(guī)章要求、獎(jiǎng)懲措施、退出機(jī)制等。

3.3.3 培育引導(dǎo)第三部門參與國(guó)家公園事業(yè)

第三部門又稱為志愿部門（Voluntary sector），本身具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)。隨著第三部門的發(fā)展壯大，在公共物品供給中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，是政府和市場(chǎng)之外的第三支力量。在國(guó)家公園公益性實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，第三部門如環(huán)保組織、扶貧組織、志愿服務(wù)組織、基金會(huì)等可在資金、人力、技術(shù)方面給予支持［18］。例如，美國(guó)每年有超過(guò) 14 萬(wàn)名志愿者幫助國(guó)家公園管理局開展工作［19］，大大節(jié)約了國(guó)家公園管理的人力成本。

我國(guó)公益事業(yè)尚處于萌芽狀態(tài)［20］。但近年我國(guó)第三部門發(fā)展迅猛，1988年到201l年，第三部門數(shù)量增加逾百倍［21］。雖然我國(guó)第三部門還存在“行政化”、“公信力不足”、“專業(yè)教育與職業(yè)化發(fā)展脫節(jié)”等問(wèn)題［22］，但問(wèn)題總會(huì)在實(shí)踐中不斷解決。國(guó)家公園管理部門可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，培育引導(dǎo)第三部門積極參與國(guó)家公園物品供給及監(jiān)督。體現(xiàn)在國(guó)家公園制度上，就是要設(shè)計(jì)好第三部門參與的渠道，同時(shí)保證信息的公開透明，以增進(jìn)第三部門的參與信心。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)是一個(gè)理順現(xiàn)有自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)地管理的過(guò)程，它涉及政治、經(jīng)濟(jì)、政策、法律、觀念、操作等各個(gè)層面，因而也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程?！肮嫘浴笔菄?guó)家公園的基本屬性，其內(nèi)涵是讓全體民眾共同享有國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶來(lái)的福祉。需要注意的是，以國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)為依托，在保護(hù)前提下開展游憩活動(dòng)使身心受益只是眾多福祉之一；公益性指向的人群不僅包括國(guó)家公園的游客，還包括當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民，更包括普通大眾及其子孫后代。與游憩相關(guān)的門票問(wèn)題只是與公益性有關(guān)的一個(gè)方面，而國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)體現(xiàn)的公益性往往沒(méi)有被提到應(yīng)有高度。

以經(jīng)濟(jì)學(xué)公共物品視角來(lái)看，國(guó)家公園物品類型多樣，而且會(huì)隨時(shí)代發(fā)展和制度安排產(chǎn)生變化。例如，一般性游憩產(chǎn)品既可能接近純公共物品（如美國(guó)），也可能是俱樂(lè)部物品（我國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇，未來(lái)可轉(zhuǎn)向純公共物品）。從公共物品視角看國(guó)家公園，其“公益性”的實(shí)現(xiàn)過(guò)程就是政府-市場(chǎng)-第三部門多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同參與國(guó)家公園物品供給，從而滿足民眾需求、增進(jìn)社會(huì)福利的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程要尊重國(guó)情，兼顧公平和效率。因此，我國(guó)國(guó)家公園公益性的實(shí)現(xiàn)要用制度明確政府、市場(chǎng)、第三部門在國(guó)家公園物品供給中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，從而充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、合理配置資源。

注釋：

①原文為：protected areas are large natural or near natural reas set aside to protect large-scale ecological processes，long with the complement of species and ecosystems haracteristic of the area， which also provide a foundation or environmentally and culturally compatible spiritual，cientific， educational， recreational and visitor opportunities.

②聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（MA）報(bào)告將“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”定義為：人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的所有惠益，包括供給服務(wù)（如提供食物和水）、調(diào)節(jié)服務(wù)（如控制洪水和疾病、氣候調(diào)節(jié)）、文化服務(wù)（如精神、娛樂(lè)和文化收益）以及支持服務(wù)（如土壤形成、養(yǎng)分循環(huán)）。

③非排他性是指某產(chǎn)品在一個(gè)人消費(fèi)該產(chǎn)品時(shí)，無(wú)法排除他人也可同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品。

非競(jìng)爭(zhēng)性是指某產(chǎn)品在增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，不會(huì)減少任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。

④各門票價(jià)格源自網(wǎng)絡(luò)搜索。

⑤數(shù)據(jù)引自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/ t20150226_685799.html。

⑥ 數(shù)據(jù)引自新浪財(cái)經(jīng)報(bào)道：http：//finance.sina.com.cn/ world/20150324/160021795933.shtml。

⑦2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出財(cái)稅改革方案有三大最緊迫的任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。2015年1月，財(cái)政部預(yù)算司召開了“事權(quán)和支出責(zé)任劃分研討會(huì)”，說(shuō)明已經(jīng)將建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度提上了議程。

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Realization Ways of Public Welfare of China's National Park from the Perspective of Public Goods

CHEN Han-zi

This paper analyses the public welfare property of national park from the perspective of public goods， points out its connotation is to let all people share he well-being of national park's ecosystem service. Corresponding to the two goals of national park， the national park goods can be divided into two levels of three ypes - pure public goods， club goods and private goods， and the multi-supply scheme involving government， market and the third sector is put forward， depending n the types of goods and the situation of our country. Then suggestion is given that national park system design should make the government's main body status lear in the supply of national park goods， establish a sound and effective incentive and constraint mechanism of market， cultivate and guide the third sector to articipate in the national park career.

Landscape Architecture； National Park； Public Welfare； Public Goods； Multi-supply

TU986

A

1673-1530（2015）11-0090-06

10.14085/j.fjyl.2015.11.0090.06

2015-05-20

陳涵子/1983/女/安徽人/同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士生、講師/研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與方法（上海 200092）