■戈 祥/文

湖北是我國八個(gè)既有少數(shù)民族自治州也有自治縣的省份之一，其少數(shù)民族地區(qū)包括1個(gè)少數(shù)民族自治州(恩施土家族苗族自治州)，2個(gè)少數(shù)民族自治縣（宜昌市長陽土家族自治縣和五峰土家族自治縣），以及分布在全省各地的12個(gè)民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和20個(gè)民族村（社區(qū)）。恩施土家族苗族自治州作為全省唯一的少數(shù)民族自治州，總?cè)丝?29.03萬人，其中少數(shù)民族人口179.9萬人，少數(shù)民族人口占全省少數(shù)民族人口的72.88%。為此，以恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）的城市化狀況為研究個(gè)案，更能代表和反映出整個(gè)湖北民族地區(qū)新型城市化的現(xiàn)狀與問題。

一、新型城市化的提出

城市化一般有兩層含義，一是從表面現(xiàn)象上看，城市化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口、農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)用地的現(xiàn)象；二是從內(nèi)容實(shí)質(zhì)上看，城市化是伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，從事農(nóng)業(yè)的人口轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖鹿I(yè)、服務(wù)業(yè)的過程，在這一過程中，人們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)村生活轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活。城市化水平的高低有多種不同的測算方式，目前在我國一般通過某區(qū)域的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋矸从场?/p>

我國新型城市化的研究文獻(xiàn)最早出現(xiàn)在2005年，在2012年黨的十八大報(bào)告上正式提出了新型城市化概念，指出要“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”，這為我國城市化建設(shè)指明了方向。2014年，國家下發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的通知》標(biāo)志著新型城市化戰(zhàn)略開始進(jìn)入具體實(shí)施階段。新型城市化戰(zhàn)略已成為國家意志，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”的重要途徑。

二、恩施州城市化發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

（一）城市化發(fā)展水平不高

受自然條件和歷史原因的影響，湖北恩施州的城市化建設(shè)起點(diǎn)低、基礎(chǔ)差、底子薄。自改革開放以來，恩施州的城市化率就一直低于全省、全國的平均水平。雖然最近一、二十年以來，恩施州的城市化步伐加快，城市化建設(shè)實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破，但由于歷史“欠賬”太多，恩施州的城市化水平與全省、全國比較而言，仍有很大的差距。就2013年而言，恩施州的城市化率為36.10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于湖北省的平均水平54.51%和全國的平均水平53.73%，在湖北省13個(gè)地級市（州）中排名最后。

（二）城市化發(fā)展水平不平衡

恩施州城市化發(fā)展水平不均衡表現(xiàn)在州內(nèi)的二市（縣級）七縣的城市化發(fā)展水平不平衡，2013年，恩施州政府所在地縣級恩施市的城市化率為46.41%，利川市為33.85%，建始縣為29.80%，巴東縣為30.09%，宣恩縣為27.50%，咸豐縣為33.49%，來鳳縣為31.00%，鶴峰縣為28.19%。恩施市城市化率高于自治州內(nèi)其他縣市約15個(gè)百分點(diǎn)，分化較為明顯。根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆的城市化S型曲線增長三階段規(guī)律劃分，恩施市的城市化率處于加速發(fā)展階段（30-70%）的中期水平，而其余的一市七縣城市化率處于初始發(fā)展階段（0-30%）向加速發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型時(shí)期。

（三）城市化質(zhì)量不高

在恩施州城市化發(fā)展過程中，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)承載能力、社會(huì)公共服務(wù)能力與城市化發(fā)展不協(xié)調(diào)、不匹配的現(xiàn)象。恩施州城市化的快速推進(jìn)，與之相應(yīng)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力卻沒能跟上，出現(xiàn)了交通擁堵、社會(huì)保障供給不足、噪音污染等問題，公共服務(wù)的龐大需求與公共服務(wù)的有限供給之間出現(xiàn)了矛盾，城市道路、垃圾處理、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足居民的需求，教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展水平也不高，“每千人口醫(yī)院病床數(shù)”、“每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)”等社會(huì)指標(biāo)都低于湖北省的平均水平。如果長期以往下去，就可能造成“偽城市化”、“半城市化”的局面。

（四）城市化建設(shè)缺少民族文化內(nèi)涵

在恩施州城市化建設(shè)過程中，大量具有民族性、歷史性的特色村寨和民居在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下遭到了破壞，那些傳統(tǒng)民族建筑被功能齊全、裝飾奢華的高樓大廈所取代，民族村寨開發(fā)成了現(xiàn)代小區(qū)，吊腳樓變成了小洋樓。近些年，當(dāng)?shù)仉m然用現(xiàn)代工藝技術(shù)仿建了一批形似古代民俗建筑，如“恩施土司城”、“民俗一條街”等，在外部建筑形式上和內(nèi)部文化傳承上，都缺乏民族性和傳承性，與那些原汁原味的古建筑相比，缺少了民族歷史文化的厚重感和底蘊(yùn)。許多寶貴的民族文化遺產(chǎn)的消失，導(dǎo)致了人和城鎮(zhèn)發(fā)展的疏離。

表1 恩施州與湖北省、全國的城市化率的比較表

三、恩施州新型城市化建設(shè)的制約因素

（一）自然條件惡劣，阻礙城市化發(fā)展

自然條件對一座城鎮(zhèn)形成與發(fā)展的影響是顯而易見的，惡劣的自然環(huán)境會(huì)阻礙城市化的進(jìn)程。恩施州處于巫山山脈、武陵山脈、齊躍山脈三座山脈交界處，全州呈三山鼎立之勢，區(qū)域內(nèi)大部分是山地，慣稱“八山半水分半田”。州內(nèi)地形復(fù)雜，具有階梯狀地貌、喀斯特地貌等多種特殊類型的地貌，全州山高谷深，溝壑交錯(cuò)，溶洞遍野。氣候上，該區(qū)域氣候現(xiàn)象復(fù)雜多變，素有“一山有四季，十里不同天”的說法。特殊的地理氣候條件，也造成該地區(qū)地震、泥石流、山體滑坡等自然災(zāi)害現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些因素都增加了該區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)的技術(shù)難度和經(jīng)濟(jì)成本，限制了該區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)，嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程。

（二）特殊人口條件，加大城市化進(jìn)程難度

恩施州人口因素的制約首先表現(xiàn)在人口分布上，恩施州地廣人稀，且人口分布不均勻，根據(jù)2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算，恩施州人口密度為每平方公里136.75人，僅為湖北省平均人口密度每平方公里307.89人的44%，人口分布稀疏制約了恩施州城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)的形成。其次，恩施州農(nóng)村人口守舊意識(shí)較為濃烈，這其中包括對農(nóng)耕生產(chǎn)方式的守舊、農(nóng)村生活習(xí)慣上的守舊以及規(guī)矩制度上的守舊，守舊意識(shí)濃烈導(dǎo)致人們不想放棄已有的農(nóng)業(yè)生活生產(chǎn)方式，從而增加城市化的難度。三是恩施州教育發(fā)展較為落后，人口總體素質(zhì)較低，且缺乏職業(yè)技能，使之難以在城鎮(zhèn)立足。并且州內(nèi)高素質(zhì)人才外流嚴(yán)重，城市化建設(shè)亦缺少必要的智力支持。

（三）產(chǎn)業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢，對城市化帶動(dòng)作用不強(qiáng)

近三十年，恩施州的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，比重由1983年的57.2：20.9：21.9轉(zhuǎn)變?yōu)?013年的24.1:35.8:40.1，雖然形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的“三、二、一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但三大產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展水平不高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)弱質(zhì)性狀態(tài)，2013年恩施州的人均GDP為5353元，僅為同期湖北省人均GDP的70%。就三大產(chǎn)業(yè)內(nèi)部而言，恩施州三大產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度較低，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平較低，傳統(tǒng)農(nóng)耕業(yè)比重較大，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所占的比重較少，生產(chǎn)效率低；二是工業(yè)以粗放的資源加工型產(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占比重較低，企業(yè)主體也缺乏人才意識(shí)，技術(shù)創(chuàng)新與科技發(fā)展對整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)較低；三是服務(wù)業(yè)以傳統(tǒng)的旅游業(yè)為主，旅游業(yè)起步較晚，產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)能力有限。缺乏有效的競爭力。產(chǎn)業(yè)的發(fā)育程度低且缺乏有效的競爭力，嚴(yán)重制約了恩施州城市化的可持續(xù)發(fā)展。

（四）周邊城市的極化效應(yīng)，對城市化發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響

極化效應(yīng)是指增長極的推動(dòng)性產(chǎn)業(yè)吸引和拉動(dòng)周圍地區(qū)的要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷趨向增長極，從而加快增長極自身的成長。因?yàn)槌擎?zhèn)的預(yù)期收益要超過農(nóng)村，大城市的預(yù)期收益要超過小城市，所以在市場經(jīng)濟(jì)體制下資源與經(jīng)濟(jì)要素往往向城鎮(zhèn)空間聚集。在恩施州城市化的過程中，也存在著這種極化效應(yīng)。恩施州在地理位置上緊鄰我國西部中心城市重慶，由于國家中心城市重慶市的發(fā)展總體水平遠(yuǎn)高于相鄰的恩施州，所以重慶市對企業(yè)和居民的吸引力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出恩施州，這在一定程度上影響了恩施州城市化的發(fā)展。如果恩施州城市化發(fā)展的現(xiàn)狀沒有得到較大的改觀，這種極化效應(yīng)還會(huì)長久持續(xù)下去。

四、促進(jìn)恩施州新型城市化發(fā)展的建議

（一）凸顯民族特色文化，打造有內(nèi)涵的城鎮(zhèn)

文化是民族的靈魂，是人類社會(huì)的寶貴財(cái)富。城市文化作為一座城市的靈魂，在新型城市化建設(shè)中，我們應(yīng)該注重對自身文化的繼承和發(fā)揚(yáng)，而民族地區(qū)就更應(yīng)該如此。城市化建設(shè)離開了傳統(tǒng)和本源，就如同切斷了自身的血脈，城鎮(zhèn)的發(fā)展就會(huì)迷失方向、喪失根本。民族地區(qū)新型城市化建設(shè)要堅(jiān)決摒棄經(jīng)濟(jì)利益至上的觀念，要最大限度地保護(hù)好本地區(qū)的傳統(tǒng)文化，特別是對現(xiàn)存原貌的傳統(tǒng)建筑予以重點(diǎn)保護(hù)，更多的從民族文化的傳承和城鎮(zhèn)記憶的延續(xù)上著手城市化建設(shè)，當(dāng)然，要警惕假借民族文化名義圈地的現(xiàn)象和民族文化地產(chǎn)化的傾向。同時(shí)，民族地區(qū)在進(jìn)行有特色文化的城市化建設(shè)過程中，要立足當(dāng)下，謀劃長遠(yuǎn)。由于恩施州山多地少，城市化建設(shè)土地面積十分有限，當(dāng)前的城市化建設(shè)會(huì)影響未來的城鎮(zhèn)面貌，如果此時(shí)的城市化建設(shè)沒能夠凸顯民族特色，那么以后再進(jìn)行改造將耗費(fèi)更多的成本。所以，當(dāng)前的城市化建設(shè)要從本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，有條件、有步驟地進(jìn)行，以長遠(yuǎn)的眼光做好城市化建設(shè)規(guī)劃，避免城市化建設(shè)中的盲目建設(shè)、過度建設(shè)和反復(fù)建設(shè)的情況。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色，增強(qiáng)公共服務(wù)職能

當(dāng)前，我國大部分地區(qū)的城市化建設(shè)都由政府主導(dǎo)，政府既是城市化建設(shè)的規(guī)劃者、決策者，又是城市化建設(shè)中的推動(dòng)者、執(zhí)行者。但從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，由政府過度主導(dǎo)的城市化建設(shè)會(huì)帶來諸多“不良后果”，如城市化建設(shè)中出現(xiàn)的暴力拆遷、強(qiáng)制征地、面子工程、政績工程、土地腐敗、資源浪費(fèi)、城市債務(wù)等現(xiàn)象。由于民族地區(qū)多處于自然地理“封閉”的狀態(tài)之中，市場開放意識(shí)較為淡薄，政府過度主導(dǎo)城市化的現(xiàn)象更為突出。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，和更好發(fā)揮政府作用”。這就要求我們在實(shí)施新型城市化建設(shè)的時(shí)候要更加突出市場的作用，要使市場在城市化建設(shè)中起決定性作用，而政府應(yīng)該從城市化建設(shè)的主導(dǎo)者角色向引導(dǎo)者、服務(wù)者、管理者的角色轉(zhuǎn)變。作為引導(dǎo)者，政府應(yīng)該完善市場機(jī)制，強(qiáng)化市場功能，讓市場的力量來促使各類要素的流動(dòng)和聚集，為城鎮(zhèn)聚集和輻射功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。作為服務(wù)者，政府應(yīng)該努力提升社會(huì)公共服務(wù)能力，針對市民提供更多質(zhì)優(yōu)價(jià)低的科教文衛(wèi)體等社會(huì)服務(wù)，滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的社會(huì)需求。作為管理者，政府應(yīng)該協(xié)調(diào)好人與自然、村民與市民、農(nóng)村與城鎮(zhèn)的關(guān)系，通過法律和政策等手段醫(yī)治好各種“城市病”，建立和諧有序的社會(huì)環(huán)境。

（三）注重產(chǎn)城融合，突出自身的“造血”功能

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)生存的有機(jī)載體，兩者之間相互影響、相互作用，不可分割。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市化建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，沒有產(chǎn)業(yè)的有效支撐，城市化建設(shè)就缺乏持續(xù)的后勁，有了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能吸引更多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。恩施州應(yīng)堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)興州”戰(zhàn)略，將城市化空間布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合起來，立足自身的資源稟賦，加強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力形成特色產(chǎn)業(yè)集群，緊緊圍繞醫(yī)藥化工、富硒保健食品、煙葉、旅游等特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深開發(fā)與包裝，擴(kuò)寬產(chǎn)業(yè)鏈條，通過高度的專業(yè)化分工與協(xié)作，來擴(kuò)大規(guī)模，避免無序競爭，不斷壯大特色產(chǎn)業(yè)集群實(shí)力，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。特別是要加快恩施州旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要對全州旅游資源的開發(fā)建設(shè)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃，整合旅游資源，完善與旅游相關(guān)的交通、商貿(mào)、住宿、飲食、娛樂等配套設(shè)施建設(shè)，打響民族文化品牌、綠色生態(tài)品牌，提升恩施旅游品牌的影響力，實(shí)現(xiàn)恩施州由傳統(tǒng)旅游業(yè)向現(xiàn)代旅游業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（四）結(jié)合實(shí)際，注重小城鎮(zhèn)建設(shè)

恩施州的城市化建設(shè)應(yīng)把立足點(diǎn)放在小城鎮(zhèn)上，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的城市化水平。首先，恩施州地廣人稀，人口分布比較分散，盲目追求發(fā)展大城市的城市化，成本太高，不切實(shí)際。而小城鎮(zhèn)數(shù)量多且分布廣，在空間上輻射的農(nóng)村地區(qū)更大，與農(nóng)村地區(qū)的聯(lián)系也更為密切，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)成為“市民”的門檻和成本較低，城市化的轉(zhuǎn)移成本更低。在2014年7月國家下發(fā)的《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》中，首次正式提出“鎮(zhèn)改市”的概念，并開始實(shí)施“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)，開啟了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的城市化建設(shè)之路，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)成為新型城市化建設(shè)的主要方向之一，因此在恩施州努力加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，也符合了國家新型城市化發(fā)展的方向和趨勢。為此，恩施州在進(jìn)行城市化規(guī)劃時(shí)，應(yīng)更加細(xì)致地規(guī)劃好小城鎮(zhèn)的發(fā)展與建設(shè)方案，摒棄“重城輕鎮(zhèn)”觀念，實(shí)現(xiàn)恩施州州府、縣城、小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)均衡建設(shè)和發(fā)展。

（五）加快教育發(fā)展，提升人口素質(zhì)

民族地區(qū)的教育和人才，是大力推進(jìn)民族地區(qū)城市化建設(shè)的重要因素。一方面，從城市化過程中人們生活方式的轉(zhuǎn)變來看，城鎮(zhèn)文明主要依靠教育這一途徑傳播，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活的轉(zhuǎn)變。另一方面，從城市化過程中人們生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變來看，人們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也主要依賴于教育，這也是人們在城鎮(zhèn)立足的根本。教育在城市化過程中起著關(guān)鍵性作用。民族地區(qū)的科教事業(yè)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)的工程，就民族地區(qū)而言，主要應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來促進(jìn)本區(qū)域的人口素質(zhì)。一是要建立健全有效的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)人才的合理有序流動(dòng)，對利益機(jī)制進(jìn)行改革，來吸引、留住人才。二是要堅(jiān)持基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育并舉，不斷改善農(nóng)村地區(qū)各級各類學(xué)校的辦學(xué)、實(shí)驗(yàn)、實(shí)習(xí)條件。充分依托恩施州內(nèi)的湖北民族學(xué)院和恩施職業(yè)技術(shù)學(xué)院，開展多層面、多形式的職業(yè)技術(shù)教育、成人繼續(xù)教育，培養(yǎng)更多的高素質(zhì)的新型民族地區(qū)專門化人才，以滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要。三是建立規(guī)范化、專業(yè)化、市場化的人力資源中介組織，在職業(yè)介紹、應(yīng)聘指導(dǎo)、信息咨詢、社會(huì)保障等方面上為進(jìn)城人員提供必要的幫助，切實(shí)發(fā)揮好紐帶與橋梁的作用，促使更多的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)。