胡春寶

摘 要：本文介紹了壓載水問(wèn)題的由來(lái)，對(duì)世界各國(guó)、國(guó)際海事組織（IMO）以及我國(guó)相關(guān)立法現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并對(duì)我國(guó)關(guān)于壓載水管理立法提出了建議。

關(guān)鍵詞：壓載水處理 環(huán)境保護(hù) 立法

對(duì)于《國(guó)際船舶壓載水及沉積物控制和管理公約》（International Convention For The Control And Management Of Ships Ballast Water And Sediments， 2004， 下稱壓載水公約）來(lái)說(shuō)，2015年是一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因?yàn)槭荒昵?，?004年，國(guó)際海事組織（International Maritime Organization，下稱IMO）通過(guò)了《壓載水公約》，然而十多年過(guò)去了，該公約的實(shí)施依舊困難重重。

眾所周知，由于水路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)性，世界上超過(guò)80%貨物都由船舶運(yùn)輸完成。而在目前的技術(shù)水平下，對(duì)于船舶而言，壓載水對(duì)航行安全是必不可少的。但每年百億噸巨量的壓載水在全球范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移帶來(lái)的后果是：非本地海洋物種、病毒以及細(xì)菌隨船舶壓載水及其沉積物對(duì)世界各地的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)和人類健康造成了嚴(yán)重威脅。

鑒于外來(lái)海洋物種入侵的廣泛性、隱蔽性、巨大危害性和反復(fù)性，全球環(huán)境基金組織（Global Environment Facility）確認(rèn)其為危害海洋的四大威脅之一，而且與其他威脅不同的是海洋生物入侵是一種不可逆的影響。

例如在美國(guó)大湖區(qū)，歐洲斑馬貝大批滋生，占據(jù)了排水管內(nèi)部40%。從1989年起，美國(guó)政府每年花費(fèi)超過(guò)1億美元的資金來(lái)控制。

再比如能引起赤潮的有毒雙鞭甲藻（又譯腰鞭毛蟲(chóng)）已進(jìn)入多個(gè)國(guó)家，它能被濾食性貝類如牡蠣所吸收。人們吃了這類甲殼類海鮮后，雙鞭甲藻產(chǎn)生的毒素可致人癱瘓甚至死亡。有關(guān)科學(xué)家已將甲藻的入侵歸罪于船舶壓載水及其沉積物的排放。

基于非本地海洋物種入侵造成的巨大危害，各國(guó)政府及國(guó)際組織面臨著巨大壓力，從上世紀(jì)八九十年代開(kāi)始積極從管理立法、管理和技術(shù)等層面去應(yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)。

壓載水立法及實(shí)施現(xiàn)狀

1、各國(guó)立法現(xiàn)狀

上世紀(jì)九十年代，面對(duì)由于船舶壓載水帶來(lái)的海洋外來(lái)生物入侵問(wèn)題，一些國(guó)家（地區(qū)）開(kāi)始制定法律，包括國(guó)家立法和地方立法進(jìn)行應(yīng)對(duì)。當(dāng)然立法主體大多是以毗鄰大海的發(fā)達(dá)國(guó)家，有澳大利亞、加拿大、以色列、新西蘭、美國(guó)（包括有些州）；部分港口也制訂了自己的規(guī)則，例如阿根廷的布宜諾斯艾利斯、蘇格蘭的斯卡帕灣港和加拿大的溫哥華等；現(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家（地區(qū)）也正在立法的過(guò)程中。其中美國(guó)——作為世界最大經(jīng)濟(jì)體——制定了一系列關(guān)于壓載水的標(biāo)準(zhǔn)，就成為了各國(guó)立法的風(fēng)向標(biāo)。它規(guī)定進(jìn)入美國(guó)海域的船舶，必須在離美國(guó)海岸200海里以外的公海上進(jìn)行壓載水置換，并要求船舶安裝壓載水處理裝置（BWTS）；任何在2013年12月1日之后建造的新船必須安裝BWTS，之前未安裝BWTS的船舶，必須與2016年1月1日之前安裝改造，且美國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于壓載水公約所制定的標(biāo)準(zhǔn)。

在這些國(guó)家立法和執(zhí)行過(guò)程中，體現(xiàn)了先松后嚴(yán)，先自愿后強(qiáng)制；發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)，發(fā)展中國(guó)家松；船旗國(guó)監(jiān)督松，港口國(guó)監(jiān)督嚴(yán)；執(zhí)行過(guò)程注重實(shí)效性（看重壓載水報(bào)告制度和記錄制度）；注重船舶和人員安全以及法律的趨同性等特點(diǎn)。

單邊國(guó)內(nèi)立法的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，它的制定和修改快速、執(zhí)行效率高、效果好，尤其能因地制宜地解決本國(guó)本地區(qū)的壓載水管理問(wèn)題。但是其副作用也是顯而易見(jiàn)的，主要包括：不同國(guó)家的各自立法會(huì)對(duì)航運(yùn)業(yè)有不同要求，使航運(yùn)從業(yè)者無(wú)所適從；由于港口國(guó)監(jiān)督和船旗國(guó)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不同容易產(chǎn)生矛盾，協(xié)商不好很容易激化；發(fā)達(dá)國(guó)家利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)高門檻立法對(duì)發(fā)展中國(guó)家的航運(yùn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)形成海運(yùn)綠色壁壘。

解決上述問(wèn)題的辦法就是通過(guò)各國(guó)的努力，在全球范圍內(nèi)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，建立一套各國(guó)都認(rèn)可的壓載水管理體系，結(jié)束各自為戰(zhàn)的局面，促進(jìn)合作，為全世界的航運(yùn)企業(yè)搭建一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。這也是IMO成立以來(lái)的一貫做法。

2、IMO《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》

IMO很早就對(duì)由船舶壓載水引發(fā)的海洋環(huán)境問(wèn)題給予了高度重視。在1973年IMO大會(huì)上通過(guò)了一項(xiàng)決議，指出：“船舶壓載水中有可能含有流行病病菌，這些壓載水在它國(guó)排放很可能導(dǎo)致該流行病在它國(guó)蔓延”，該決議要求IMO和世界衛(wèi)生組織（World Health Organization）收集由各國(guó)政府所提供的有關(guān)證據(jù)和建議，并開(kāi)展對(duì)該問(wèn)題的研究。上世紀(jì)80年代末IMO的海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（Maritime Environment Protection Committee）開(kāi)始將解決船舶壓載水問(wèn)題納入其行動(dòng)議程。20多年來(lái)，IMO相繼通過(guò)了多個(gè)指導(dǎo)性文件或大會(huì)決議案，以指導(dǎo)船舶壓載水的控制和管理，具體包括：1991年《關(guān)于防止船舶壓載水引進(jìn)有害水生物和病原體的指南》；1992年《生物多樣性公約》；1997年《關(guān)于控制和管理船舶壓載水， 減少有害水生物和病原體傳播的指南》；1998年《關(guān)于外來(lái)物種對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和物種的威脅》等，最終在2004年2月9日通過(guò)了《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》。

2.1 《壓載水公約》內(nèi)容

2004年通過(guò)的《壓載水公約》主要包括四個(gè)方面內(nèi)容：

2.1.1船舶壓載水管理方法和排放標(biāo)準(zhǔn)

目前壓載水的管理主要包括兩種方法：壓載水置換和壓載水處理。所謂壓載水置換，是指要求在深海中將在港口內(nèi)裝載的壓載水置換成深海中的水，因?yàn)樯詈Ｖ械乃词箶y帶某些水生物，被排放到接收港水域后，水生物一般因生存條件的差異性而不易存活，因而減少或避免了對(duì)當(dāng)?shù)馗劭谒h(huán)境的不利影響。按照IMO的設(shè)想，壓載水置換只是一個(gè)暫時(shí)的過(guò)渡性辦法，最終船舶壓載水都是要經(jīng)過(guò)水生物滅活處理。兩種方法依次對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)是公約附則中的D-1和D-2。endprint

2.1.2排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施時(shí)間

由于壓載水公約希望壓載水管理的最終方法是對(duì)壓載水進(jìn)行生物滅活處理，因此附則B-3對(duì)不同時(shí)間建造的船舶提出了應(yīng)強(qiáng)制性符合D-2標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間表，同時(shí)規(guī)定船舶安裝壓載水管理系統(tǒng)（Ballast Water Management System，下稱BWMS）的型式認(rèn)定應(yīng)按照IMO制定的《壓載水管理系統(tǒng)認(rèn)可導(dǎo)則》（G8）進(jìn)行。

2.1.3船舶應(yīng)持有的符合公約的文件

包括壓載水管理計(jì)劃、壓載水記錄簿和國(guó)際壓載水管理證書(shū)等。

2.1.4港口國(guó)檢查（Port State Control，下稱PSC）

公約第九條授予了港口國(guó)對(duì)到港船舶進(jìn)行檢查包括取樣檢查的權(quán)利。不同于其他公約，壓載水公約允許PSC檢查在任何情況下都可以采取壓載水取樣檢查方法來(lái)判定船舶是否符合D-2的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 《壓載水公約》未生效原因

《壓載水公約》為航運(yùn)界管理和控制船舶壓載水提供了第一個(gè)全球性的統(tǒng)一的法定管理依據(jù)，但由于船舶壓載水的問(wèn)題比較復(fù)雜，涉及到船舶設(shè)計(jì)與建造、船舶安全與穩(wěn)性、壓載水處理方法、壓載水處理標(biāo)準(zhǔn)、海洋生物及微生物的分類及標(biāo)準(zhǔn)以及在全球范圍內(nèi)實(shí)施將會(huì)產(chǎn)生的法律問(wèn)題等。因此，盡管公約已經(jīng)通過(guò)，時(shí)至今日卻仍未生效，其主要存在的原因在于：

該公約對(duì)生效前建造的船舶的符合日期沒(méi)有任何的緩沖期，而按照慣例主管機(jī)關(guān)在公約生效前是不能簽發(fā)證書(shū)的，這就導(dǎo)致公約一旦生效，將有大量來(lái)不及獲得有效證書(shū)的船舶停運(yùn)。

BWMS技術(shù)在型式認(rèn)可過(guò)程和PSC檢查過(guò)程中的取樣分析方法還沒(méi)有充分協(xié)調(diào)一致，存在PSC取樣分析方法可能嚴(yán)于BWMS型式認(rèn)可方法的情況，導(dǎo)致船舶安裝的合格產(chǎn)品卻無(wú)法滿足檢查要求。這也是航運(yùn)企業(yè)最為關(guān)注的問(wèn)題，也是導(dǎo)致公約遲遲不能生效的最主要原因。

壓載水管理系統(tǒng)的可靠性問(wèn)題。盡管某些BWMS型式被認(rèn)可，但由于受限于技術(shù)手段和環(huán)境的影響，仍有可能在特定情況下失效。

區(qū)域規(guī)則與全球公約不一致，如美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)高于公約的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致前期已投入大量資金安裝IMO認(rèn)可設(shè)備的船舶可能無(wú)法在美國(guó)水域運(yùn)營(yíng)，極大地挫傷船東的積極性。

航運(yùn)形勢(shì)不景氣，壓載水處理設(shè)備費(fèi)用昂貴，國(guó)際航運(yùn)公會(huì)（ICS）對(duì)壓載水公約持保留姿態(tài)。

2.3 《壓載水公約》目前進(jìn)展

2014年10月在IMO海洋環(huán)境委員會(huì)MEPC67次會(huì)議上，通過(guò)如下決議或決定：①通過(guò)《船舶壓載水公約下港口國(guó)監(jiān)督導(dǎo)則》；②通過(guò)《便于2004年壓載水公約生效的措施》；③啟動(dòng)對(duì)船舶壓載水管理系統(tǒng)型式認(rèn)可導(dǎo)則（G8）的審議；④同意在公約生效后的3年經(jīng)驗(yàn)積累階段，PSC檢查時(shí)的對(duì)船舶實(shí)施違法處罰不能以取樣分析結(jié)果作為依據(jù)；⑤經(jīng)修訂的G8導(dǎo)則實(shí)施之前，對(duì)已安裝按現(xiàn)行G8導(dǎo)則進(jìn)行型式認(rèn)可的BWMS的船舶所有人不作處罰。

這些積極的變化，使壓載水公約的生效又往前邁了一步。據(jù)IMO估計(jì)，2015年內(nèi)將達(dá)到生效條件，2016年內(nèi)正式生效實(shí)施（截至2015年3月10日，已有44個(gè)國(guó)家加入、占全球商船總噸位的32.86%。巴拿馬、新加坡或中國(guó)等任何一國(guó)加入，公約就將達(dá)到35%總噸位的生效條件）。可以說(shuō)，壓載水生效已箭在弦上。

我國(guó)關(guān)于壓載水管理的立法情況

截至2015年4月，中國(guó)政府尚未加入《壓載水公約》。我國(guó)既是港口大國(guó)又是船旗大國(guó)，可是在壓載水管理方面的立法是落后的。雖然有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和《國(guó)際航行船舶出入境檢驗(yàn)檢疫管理辦法》等法律法規(guī)，但在立法的技術(shù)和內(nèi)容的充實(shí)方面跟國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家法律相比還有很大差距，而且多頭管理模式也不利于當(dāng)今的壓載水問(wèn)題管理。

2015年4月2日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《水污染防治計(jì)劃》，俗稱“水十條”。在第一部分就提出了全面控制污染物排放的目標(biāo)，并要求由交通運(yùn)輸部牽頭，加強(qiáng)船舶港口污染物控制，積極治理船舶污染，分類分級(jí)修訂船舶及其設(shè)施、設(shè)備的相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，明確提出“航行于我國(guó)水域的國(guó)際航線船舶，要實(shí)施壓載水交換或安裝壓載水滅活處理系統(tǒng)”。同時(shí)，在《水污染防治計(jì)劃》還提出了要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，加快海洋環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)制修訂步伐，“各地可結(jié)合實(shí)際，研究起草地方性水污染防治法規(guī)”；并于2017年底前，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域、海域建成統(tǒng)一的水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。

可見(jiàn)，“水十條”對(duì)于我國(guó)船舶壓載水立法及實(shí)施、壓載水處理技術(shù)發(fā)展、航運(yùn)企業(yè)管理水平提升都是一個(gè)重要的契機(jī)，應(yīng)對(duì)這個(gè)機(jī)遇和挑戰(zhàn)將是相關(guān)行業(yè)的一個(gè)重要課題。

對(duì)我國(guó)壓載水管理的建議

抓緊立法。從國(guó)家層面，由全國(guó)人大出臺(tái)專門防止外來(lái)生物入侵的立法，特別是防止船舶壓載水海洋生物入侵的立法，細(xì)化各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在立法的過(guò)程中，適當(dāng)參照《壓載水公約》的規(guī)定。

改變當(dāng)前多頭管理、分散執(zhí)法的局面。建議在壓載水管理問(wèn)題上采取半集中式管理，由海事管理部門牽頭主管，其他部門（如海洋行政主管部門、衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫部門）在其各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同配合管理；在執(zhí)法方面，采取綜合執(zhí)法，將壓載水執(zhí)法統(tǒng)一給海事管理部門行使，明確執(zhí)法主體，避免重復(fù)和漏洞。

鑒于出臺(tái)一部法律需要很長(zhǎng)的周期，建議海事管理部門針對(duì)壓載水先行出臺(tái)一系列的部門規(guī)章，填補(bǔ)當(dāng)前的法律空白；各地也可針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，先行制定關(guān)于壓載水的地方標(biāo)準(zhǔn)。

盡快制定船舶壓載水?dāng)y帶有害水生物和病原體的突發(fā)性應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)做好防治工作。

積極開(kāi)展我國(guó)沿海海域的生物本底調(diào)查，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，定期評(píng)估船舶壓載水對(duì)我國(guó)海域生物多樣性的影響，為壓載水管理的立法以及后續(xù)修訂提供依據(jù)。

結(jié) 語(yǔ)

隨著世界海洋環(huán)境的惡化、人類環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，壓載水公約的生效勢(shì)在必行。但在技術(shù)水平限制和各方立場(chǎng)不一致的情況下，這場(chǎng)由船旗國(guó)、港口國(guó)、船東以及IMO形成的博弈仍將繼續(xù)下去。我國(guó)應(yīng)從海洋安全的戰(zhàn)略高度，抓緊細(xì)化壓載水管理的相關(guān)立法，并做好壓載水公約生效的準(zhǔn)備工作。對(duì)于船東，安裝合適的壓載水處理設(shè)備已是迫在眉睫。

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（作者單位：中交三航局工程船舶有限公司）endprint