黃新鋒

[內(nèi)容提要]作為西部一個典型的民族地區(qū)，H市的非公經(jīng)濟在市場經(jīng)濟改革的推力下獲得了長足發(fā)展，但仍存在政策配套不足、政策執(zhí)行不力、政策靈活度不夠等問題，發(fā)展進程緩慢。為此，必須結(jié)合民族地區(qū)非公經(jīng)濟發(fā)展的特點，加強制度供給，創(chuàng)新工作機制，活用民族地區(qū)非公經(jīng)濟的優(yōu)惠政策，推進非公經(jīng)濟的法治化進程，以進一步優(yōu)化民族地區(qū)非公經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境，促進非公經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān) 鍵 詞]民族地區(qū)；非公經(jīng)濟；政策

非公經(jīng)濟是相對于公有制經(jīng)濟而出現(xiàn)的一個概念，在市場經(jīng)濟改革的巨大推力下，我國非公經(jīng)濟發(fā)展迅速，并開始成為推動我國經(jīng)濟和社會持續(xù)、健康、和諧發(fā)展的重要動力?？v觀非公經(jīng)濟的發(fā)展歷程，它的快速發(fā)展除了與企業(yè)的內(nèi)驅(qū)力緊密相關(guān)，它還與政策環(huán)境的改善息息相關(guān)。一些學(xué)者在研究中也強調(diào)了政府推動或政策導(dǎo)向?qū)Ψ枪?jīng)濟發(fā)展的重要意義，他們認為，要促進非公經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)以政府為主導(dǎo)，還有學(xué)者將政策作為推動非公經(jīng)濟發(fā)展的動力之一，特別是對于民族自治地區(qū)而言，更應(yīng)從政策引導(dǎo)、寬松發(fā)展環(huán)境等方面著手提升非公經(jīng)濟的發(fā)展水平和社會貢獻。應(yīng)該說，非公經(jīng)濟的發(fā)展與“政策紅利”密切相關(guān)，政策為非公經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展提供了良好的機遇和廣闊的空間。

非公經(jīng)濟的快速發(fā)展引起了學(xué)界的廣泛重視，相關(guān)研究也取得了一定進展，部分學(xué)者對非公經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境進行了研究，但以民族地區(qū)的非公經(jīng)濟為研究對象的成果相對缺乏。因此，本文主要立足于西部民族地區(qū)H市非公經(jīng)濟發(fā)展的政策文本，結(jié)合調(diào)研情況，對H市非公經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境進行研究，分析現(xiàn)有政策存在的問題，并提出相應(yīng)的對策和建議，為H市及民族地區(qū)非公經(jīng)濟快速、健康、持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)參照。

一、H市非公經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀

H市屬于桂西北較為落后的貧困地區(qū)，也是少數(shù)民族聚居地區(qū)，相對于發(fā)達地區(qū)而言，H市非公經(jīng)濟的發(fā)展存在一些滯后，但隨著國家、自治區(qū)以及市級一系列優(yōu)惠政策的出臺，當(dāng)前，H市非公經(jīng)濟也迅速崛起，成為H市經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，在促進生產(chǎn)力發(fā)展、調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、吸納勞動力和維護社會穩(wěn)定中日益發(fā)揮著舉足輕重的作用。

據(jù)H市相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年，全市非公經(jīng)濟規(guī)模達到10.67萬戶，非公經(jīng)濟總量在全市國民經(jīng)濟總量中所占比重為70%以上，稅收約占全市企業(yè)總稅收的76%和財政收入的65%，從業(yè)人員的規(guī)模比“十五”期末增長了96%[1]；2013年，非公經(jīng)濟規(guī)模進一步擴大，非公經(jīng)濟企業(yè)吸納就業(yè)人員的數(shù)量也穩(wěn)定上升，達到13.6萬人，在全部企業(yè)法人單位從業(yè)人員中所占比重為85.8%[2]；2014年，非公經(jīng)濟稅收在全市的稅收總量中仍占據(jù)大部分，達到73.52%[3]?？梢姡琀市非公經(jīng)濟呈現(xiàn)出了經(jīng)濟總量不斷壯大、發(fā)展速度不斷加快、經(jīng)濟貢獻日益凸顯的特點，在推動H市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、H市非公經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境

H市將發(fā)展非公經(jīng)濟作為發(fā)展地方經(jīng)濟、增加就業(yè)的重大戰(zhàn)略措施，因而對發(fā)展非公經(jīng)濟的政策也是高度關(guān)注的，在中央出臺了推動非公經(jīng)濟發(fā)展的政策法規(guī)后，H市也陸續(xù)出臺了一系列的扶持和規(guī)范非公經(jīng)濟的政策法規(guī)，積極營造良好的發(fā)展環(huán)境。正是在政策的有效引導(dǎo)下，H市的非公經(jīng)濟在改革的新階段開始步入了發(fā)展的快車道。

（一）主要政策

當(dāng)前，H市非公經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境相對是比較好的，據(jù)相關(guān)資料顯示，保護和促進H市非公經(jīng)濟發(fā)展的政策、法規(guī)超過了20個，具體體現(xiàn)在：

第一，國家層面上，主要的政策包括《國務(wù)院關(guān)于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（即非公經(jīng)濟“新36條”）、《國務(wù)院關(guān)于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》（即“小微企業(yè)29條”）、《中共中央辦公廳關(guān)于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》、《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資進入物流領(lǐng)域的實施意見》、《關(guān)于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展重點工作部門分工方案的通知》、《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進一步進入電信業(yè)的實施意見》、《國務(wù)院關(guān)于扶持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》、《關(guān)于加快廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》等等。

第二，自治區(qū)層面上，主要的政策包括《自治區(qū)黨委自治區(qū)人民政府關(guān)于加快民營經(jīng)濟發(fā)展的決定》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步加快非公有制工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的意見》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步支持中小企業(yè)融資的意見》、《關(guān)于進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》、《自治區(qū)地方稅務(wù)局自治區(qū)國家稅務(wù)關(guān)于支持微型企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通告》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)財政廳關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)金融支持中小微企業(yè)等實體經(jīng)濟加快發(fā)展若干意見的通知》、《2012年廣西工商系統(tǒng)服務(wù)非公有制經(jīng)濟發(fā)展工作方案》、《中共廣西壯族自治區(qū)委員會廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步優(yōu)化環(huán)境促進非公有制經(jīng)濟跨越發(fā)展的若干意見》及其配套政策《廣西非公有強優(yōu)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)獎勵辦法》、《廣西非公有制強優(yōu)企業(yè)培育計劃（2014—2017年）》等一系列政策。

第三，市級層面上，主要的政策包括《H市關(guān)于進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》、《H市貫徹落實促進民營經(jīng)濟發(fā)展措施工作推進方案》、《H市進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展重點工作分解方案》、《關(guān)于進一步優(yōu)化環(huán)境促進非公有制經(jīng)濟跨越發(fā)展的實施意見》、《關(guān)于金融支持H市服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于印發(fā)〈H市招商引資優(yōu)惠政策規(guī)定〉的通知》、《H市中小企業(yè)助保金貸款實施方案》、《H市非公有制強優(yōu)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)獎勵辦法》等。

（二）政策的特點

隨著非公經(jīng)濟的不斷壯大，支持非公經(jīng)濟發(fā)展的政策力度也在不斷加大。從現(xiàn)有的政策框架體系來看，政府對于非公經(jīng)濟的發(fā)展是高度關(guān)注的，所出臺的政策無論是在范圍還是內(nèi)容上都在不斷細化和加深。endprint

首先，政策支持的范圍進一步擴大。政策以解決民營企業(yè)發(fā)展中的現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，比如企業(yè)負擔(dān)重、利潤薄等問題，因此現(xiàn)有的政策在土地政策、財稅政策的基礎(chǔ)上逐漸涉及非公企業(yè)的信貸支持、金融優(yōu)惠政策、市場融資、人才等方面，相關(guān)的政策進一步延伸。

其次，民間資本可進行投資的領(lǐng)域進一步拓寬?，F(xiàn)有的政策允許和鼓勵民間資本投資市政公用事業(yè)、交通電信能源基礎(chǔ)設(shè)施、金融、教育、醫(yī)療機構(gòu)、保障性住房、商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，為非公經(jīng)濟的發(fā)展開拓了廣闊的空間。

再次，自主創(chuàng)新的支持力度進一步加大。目前大部分非公企業(yè)存在能耗高、產(chǎn)業(yè)鏈低等問題，不僅影響企業(yè)自身的生存與發(fā)展，也延緩了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展進程，解決這些難題是政策制定的出發(fā)點之一。所以，節(jié)能型、環(huán)保型、創(chuàng)新能力高的企業(yè)將更容易享受政策的支持。以《H市關(guān)于進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》為例，其中就規(guī)定對符合產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、市場前景好的民營企業(yè)在技術(shù)改造方面給予技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，這無疑是非公企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的契機。

最后，政策對重點產(chǎn)業(yè)進一步傾斜。重點產(chǎn)業(yè)是一個地區(qū)經(jīng)濟增長的支撐點，對其進行保護和支持是許多非公經(jīng)濟政策的內(nèi)容之一。比如，《H市招商引資優(yōu)惠政策規(guī)定》就有支持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定。對于非公企業(yè)而言，了解本地區(qū)的重點產(chǎn)業(yè)，既可以為企業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級提供一個方向，也是爭取更多政策支持的一個基本途徑。

（三）政策環(huán)境評價

評價發(fā)展環(huán)境的好壞主要包括政策的完善程度以及政策的執(zhí)行力度，盡管目前非公經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策在不斷完善，但在政策的制定與執(zhí)行的過程中仍存在一些問題，導(dǎo)致政策的功能沒能真正發(fā)揮出來。調(diào)研中，非公企業(yè)普遍反映存在稅負政策不平等、配套政策缺乏、政策落實難等問題，嚴重制約了非公經(jīng)濟的發(fā)展。

一是政策配套不足。一方面，融資難一直是影響非公經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，民營企業(yè)仍缺乏合適的融資渠道，多層次的融資渠道并未形成?；I資困難、資金不足是當(dāng)前H市企業(yè)發(fā)展中普遍存在的問題，這在中小企業(yè)中更為突出。另一方面，雖然非公經(jīng)濟的市場準(zhǔn)入條件放寬了，但是很多企業(yè)卻因為缺乏配套的政策而無法發(fā)展壯大。比如，一些外來企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)后，職工子女入學(xué)問題、園區(qū)“三通一平”的問題都沒有相應(yīng)的政策來解決，還有諸如企業(yè)資金周轉(zhuǎn)、項目改造、搬遷的資金支持、人才政策等問題都在不同程度上制約了大多數(shù)企業(yè)的發(fā)展。因此，促進非公經(jīng)濟發(fā)展的政策應(yīng)形成一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、配套的政策體系。

二是政策執(zhí)行不力。在政策落實的過程中，政府部門對民營經(jīng)濟仍缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和系統(tǒng)的管理和服務(wù)，許多政策執(zhí)行不到位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地少、征地難是多數(shù)企業(yè)面臨的問題，部分民營企業(yè)反映征地拆遷工作進程緩慢，征地問題遲遲得不到解決；企業(yè)稅負重，稅收政策仍未完全落實到位，比如生豬進項稅無法抵扣、稅利返還滯后、礦產(chǎn)資源補償費征收過高都是調(diào)研中企業(yè)提及比較多的問題；項目審批手續(xù)復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、時間長、費用高的情況繼續(xù)存在，對項目建設(shè)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督仍需要加強，一些職能部門未能為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，增加了企業(yè)的成本，制約了企業(yè)的快速發(fā)展。

三是政策靈活度不夠。中央、自治區(qū)在推動H市非公經(jīng)濟發(fā)展中不斷增加一些優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠政策卻沒有真正發(fā)揮效應(yīng)，為企業(yè)釋放利好。其中，很大的一個原因就是市級的政策在對接中央、自治區(qū)相關(guān)政策時，所制定的一些條款簡單照搬照抄上一級政府制定的政策規(guī)定，缺乏對中央、自治區(qū)所給予的政策創(chuàng)新空間的充分利用，政策的靈活性不強。比如《H市進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》中的許多條款沒有充分體現(xiàn)H市非公企業(yè)的實際需求和H市的政策優(yōu)勢，政策難以延伸到企業(yè)解決現(xiàn)實問題，最終導(dǎo)致政策實施的效果并不理想。

三、優(yōu)化非公經(jīng)濟發(fā)展政策環(huán)境的路徑選擇

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“必須毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力”。為此，要推動西部民族地區(qū)非公經(jīng)濟的快速發(fā)展，就應(yīng)以體制、機制和管理創(chuàng)新為動力，以西部大開發(fā)、“一帶一路”建設(shè)、紅水河流域經(jīng)濟帶建設(shè)為戰(zhàn)略機遇，進一步優(yōu)化H市非公經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境。

（一）加強制度供給，進一步完善非公經(jīng)濟的頂層設(shè)計

制度是市場主體進行經(jīng)濟活動的行為規(guī)則，有利于塑造良好的市場秩序。有研究表明，“與技術(shù)相比，制度所決定的社會的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)與選擇取向?qū)?jīng)濟人所追求的穩(wěn)定的均衡更能產(chǎn)生實質(zhì)性的影響”，[4]要推動非公經(jīng)濟進一步發(fā)展，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。目前，關(guān)于非公經(jīng)濟的制度建設(shè)在不斷完善，但與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟相比較，制度供給仍難以滿足市場主體的需求。所以，在全面深化改革階段，要繼續(xù)深入經(jīng)濟體制改革，健全和完善相關(guān)制度，特別是要在產(chǎn)權(quán)制度、金融制度、市場準(zhǔn)入制度、資源配置制度等方面完善非公經(jīng)濟的頂層設(shè)計，從制度層面推動非公經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（二）創(chuàng)新工作機制，進一步加大對非公企業(yè)的扶持力度

較之于中央政府，地方政府是國家宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行者，地方的非公經(jīng)濟與地方政府的互動更為直接和頻繁，因此，地方政府的態(tài)度、所制定的政策和工作機制比中央政府更直接地影響非公經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境。首先，這就要求地方政府要切實轉(zhuǎn)變觀念，高度重視非公經(jīng)濟的發(fā)展，將它作為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要部分，并讓它與國有經(jīng)濟享受一樣的待遇。其次，土地、財稅和資本是企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，要努力推進相關(guān)政策的落地，進一步細化土地政策、財稅政策，以企業(yè)所面臨的重點問題為導(dǎo)向創(chuàng)新工作機制，確保企業(yè)有地可用、有資金可流轉(zhuǎn)。最后，對于一些新的經(jīng)濟增長點，如生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)飲用水產(chǎn)業(yè)、民族文化資源開發(fā)等，地方政府要保持高度關(guān)注，積極引導(dǎo)非公經(jīng)濟參與其中，并充分運用現(xiàn)有政策對涉足新興產(chǎn)業(yè)的非公企業(yè)進行保護和扶持，促使新興產(chǎn)業(yè)制度化、規(guī)范化發(fā)展。

（三）活用優(yōu)惠政策，進一步增強非公經(jīng)濟政策的實用性endprint

當(dāng)前，H市在發(fā)展非公經(jīng)濟方面雖然也形成了較為完善的政策體系，但相應(yīng)的配套執(zhí)行文件相對缺乏，導(dǎo)致上級政府給的一些優(yōu)惠政策措施形同虛設(shè)。因此，地方政府在具體落實國家、自治區(qū)出臺的政策過程中，應(yīng)結(jié)合地方的實際，創(chuàng)新性地出臺具體的配套政策，切實形成內(nèi)容完善、配套齊全的政策體系，尤其是要重點解決非公企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套、人才資源配套、技術(shù)創(chuàng)新扶持配套、社會化服務(wù)支持體系配套等問題，以形成合力，進一步增強非公經(jīng)濟政策的實用性，助推非公經(jīng)濟的發(fā)展。

（四）推進法治進程，進一步規(guī)范非公經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境

有學(xué)者指出，非公經(jīng)濟的發(fā)展與政府的職能轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的不斷完善是密切相關(guān)的。黨的十八屆四中全會也強調(diào)，“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。”為此，有必要推進非公經(jīng)濟發(fā)展的法治化進程，進一步規(guī)范非公經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境。一方面，加快制定和完善非公經(jīng)濟市場準(zhǔn)入、金融支持、權(quán)益保護和社會監(jiān)管等方面的法律法規(guī)，進一步規(guī)范和統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策、土地規(guī)劃和使用政策，以及調(diào)整和完善企業(yè)投融資體系，繼續(xù)拓寬民間資本的投融資渠道；另一方面，以完善的法律、法規(guī)規(guī)范和約束政府的行為，促使政府職能部門樹立為企業(yè)服務(wù)的思想意識，切實提高政策實施力度和執(zhí)行效率，為非公企業(yè)提供多形式、多層次、全方位的服務(wù)，真正落實非公經(jīng)濟各項扶持政策。

總之，在非公經(jīng)濟發(fā)展中，政策環(huán)境的評價與研究是一個很重要的問題。在推動民族地區(qū)發(fā)展的過程中，我們既要充分認識到非公經(jīng)濟的重要作用，也要以發(fā)展非公經(jīng)濟為戰(zhàn)略和政策基點，建構(gòu)和完善推進地區(qū)非公經(jīng)濟發(fā)展的政策體系框架，為非公經(jīng)濟創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。同時，加快政府職能轉(zhuǎn)變，改善政府服務(wù)，最終促進非公經(jīng)濟的健康和可持續(xù)發(fā)展。

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