陸偉芳

摘要：倫敦城市政府問(wèn)題的出現(xiàn)，與工業(yè)革命以來(lái)倫敦迅速膨脹密切相關(guān)。英國(guó)過(guò)于拘泥傳統(tǒng)的文化心理，使得倫敦在管理上因循舊俗。19世紀(jì)大半部分時(shí)間里，傳統(tǒng)文化心態(tài)始終掌握著優(yōu)勢(shì)，阻礙著倫敦地方政府的構(gòu)建。但社會(huì)進(jìn)步與城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，又迎來(lái)了要求權(quán)力適度集中的需要。19世紀(jì)末的倫敦政府改革，就在這兩種文化心態(tài)的較量中進(jìn)行。保守文化心態(tài)決定了倫敦政府構(gòu)建的艱難，以倫敦城為代表的古老勢(shì)力不愿意放棄舊式特權(quán)，也不愿意額外承受著可能增加的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，倫敦西區(qū)的社會(huì)精英還害怕市政民主危害他們的特權(quán)地位。

關(guān)鍵詞：19世紀(jì)：倫敦政府改革；文化心態(tài)

中圖分類(lèi)號(hào)：K561.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2015） 03-0156-07

工業(yè)化改變了英國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)地理，使一大批城市發(fā)展壯大，英國(guó)成為了城市國(guó)家。在這個(gè)過(guò)程中，英國(guó)的政治也發(fā)生了翻天覆地的變化。在國(guó)家層面，19世紀(jì)的三次議會(huì)改革，使新興企業(yè)家逐漸躋身于議會(huì)政治，而文官制度改革、軍事改革、教育改革等，則為資產(chǎn)階級(jí)踏入各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了條件。在地方層面，1835年的地方政府改革，則使新興工業(yè)城市建立起民選的市政府，也使資產(chǎn)階級(jí)代替土地貴族掌握了城市的統(tǒng)治權(quán)，使上層建筑適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一英國(guó)的城市化與民主化進(jìn)程似乎水到渠成、順理成章。不過(guò)，進(jìn)步遠(yuǎn)非如此線性，英國(guó)的政治民主化進(jìn)程其實(shí)特別緩慢、特別艱難曲折、充滿矛盾與爭(zhēng)議，倫敦城市政府改革中各種不同文化心態(tài)，在很大程度上影響甚至左右改革走向，決定城市政府的模式。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者還沒(méi)有進(jìn)行過(guò)專(zhuān)門(mén)的研究。英國(guó)學(xué)者也認(rèn)為，不研究倫敦政府“問(wèn)題”顯然是不可能了解倫敦的。因此，研究這世界上第一個(gè)工業(yè)化和城市化國(guó)家首都政府構(gòu)建中涉及的各種文化心態(tài)，顯然有助于我們了解政治進(jìn)程的艱難。

一

倫敦城市政府問(wèn)題的出現(xiàn)，是與工業(yè)革命以來(lái)倫敦迅速膨脹密切相關(guān)的。工業(yè)化的展開(kāi)，也開(kāi)始了英國(guó)的城市化進(jìn)程，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥械谋壤粩嗯噬?801年到1911年的長(zhǎng)時(shí)段中，英國(guó)總?cè)丝谥辉鲩L(zhǎng)了4倍多，而城鎮(zhèn)人口卻幾乎增長(zhǎng)了9.5倍。大城市的增長(zhǎng)更快，1800年全英還沒(méi)有一個(gè)超過(guò)10萬(wàn)人口的大城市，到1911年居住在10萬(wàn)人以上的城市里的居民已達(dá)到43. 8%。19世紀(jì)是倫敦人口爆炸的世紀(jì)，1801年到1901年，倫敦人口占英格蘭和威爾十總?cè)丝诘谋壤龔?0%猛增到21.4%。從1801年到1891年為止，倫敦人口幾乎以每10年增20%的速度飚升。1801年倫敦的人口有958863人，到1901年，大倫敦的人口上升到6586000人。到1901年，倫敦的人口等于英國(guó)緊隨其后的18個(gè)大城市人口的總和，幾乎等于歐洲大陸4個(gè)最大城市巴黎、柏林、維也納和圣彼得堡人口的總和。工業(yè)化和城市化早期的觀察家如威廉·科貝特（ William Cobbett）說(shuō)，倫敦是國(guó)家肌體里的一個(gè)腫瘤。丹尼爾·笛福（ Daniel Defoe）則稱東西伸展僅4英里的倫敦為一個(gè)巨型怪物。真不知道他倆要是目睹1901年的東西寬18英里、方圓幾乎70平方英里的倫敦會(huì)發(fā)出什么樣的感嘆！

倫敦人口與空間的擴(kuò)展，意味著“倫敦”內(nèi)涵概念的變化。事實(shí)上，在19世紀(jì)，人們常川大都會(huì)/首都（Metropolis）或全倫敦（all London）來(lái)表示整個(gè)倫敦地區(qū)。但一直沒(méi)有正式的界定，在議會(huì)歷次討論的倫敦政府改革法案中，倫敦一般指整個(gè)倫敦地區(qū)，有時(shí)與大都會(huì)互用。倫敦原先只指?jìng)惗爻牵?9世紀(jì)外省人把包括倫敦城在內(nèi)的建成區(qū)都說(shuō)成是倫敦。到1851年人口普查中，正式定義倫敦為大于倫敦城1平方英里的區(qū)域，首次確認(rèn)倫敦（London）并不等同于倫敦城（City of London）。19世紀(jì)70年代，統(tǒng)計(jì)表上出現(xiàn)了另一個(gè)單位——大倫敦（CreatLondon），大致相當(dāng)于倫敦警務(wù)區(qū)（Metropolitan Police District）的管轄范圍，即以查靈十字路口為中心伸展24公里的區(qū)域。在后來(lái)歷次提出的倫敦政府改革法案中，包含的倫敦范圍也不盡相同。所以，倫敦這個(gè)概念本身是動(dòng)態(tài)的，不同的時(shí)期，其代表的地域范圍并不完全相同。隨著時(shí)間的推移，倫敦經(jīng)歷著從只有1平方英里的倫敦城，擴(kuò)展到包括倫敦城外的區(qū)域，再到大倫敦這樣的歷史演變。

英國(guó)過(guò)于拘泥傳統(tǒng)的文化心理，使得倫敦在管理上因循舊俗。盡管倫敦人口在增長(zhǎng)、地域在擴(kuò)展、內(nèi)涵在改變，但其管理卻相對(duì)滯后、得不到相應(yīng)的發(fā)展。一直到19世紀(jì)中葉，倫敦仍然沒(méi)有任何形式的全城范圍的政府組織，屬于多頭多層、條塊分割的碎片化管理模式。當(dāng)時(shí)的倫敦行政單元有倫敦城和許多教區(qū)，互不相屬，彼此獨(dú)立。地方機(jī)構(gòu)管理主要有倫敦法團(tuán)、教區(qū)會(huì)和區(qū)議會(huì)。管理倫敦城的是倫敦法團(tuán)（City Corporation），由倫敦市首長(zhǎng)、倫敦市府參事庭（Court of Aldermen）和普通議事庭（Court of Common Council）組成，負(fù)責(zé)倫敦市中心1平方英里的古老倫敦城，也就是今天的倫敦金融城。管理倫敦其他地方的基層組織是教區(qū)（parish），規(guī)模較大的由選舉產(chǎn)生的教區(qū)會(huì)（select vestry）管理，規(guī)模小的則南幾個(gè)教區(qū)組成的區(qū)委員會(huì)（District Board）管理。隨著城市的擴(kuò)展和城市公共事務(wù)的增多，根據(jù)議會(huì)私人法案，設(shè)立了名目繁雜自勺專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，像衛(wèi)生委員會(huì)、教育委員會(huì)、警務(wù)委員會(huì)等條狀組織，各司其職。在19世紀(jì)中葉，整個(gè)倫敦大約有著300來(lái)個(gè)區(qū)委員會(huì)，受大約250個(gè)地方法指導(dǎo)、1萬(wàn)多人從事倫敦的各項(xiàng)管理工作。這樣，倫敦法團(tuán)和教區(qū)會(huì)、區(qū)委員會(huì)的塊狀機(jī)構(gòu)，與專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的條狀組織，形成了條塊之間的分割，往往使得同一項(xiàng)工作涉及多個(gè)部門(mén)，很難實(shí)行有效管理。一條橫穿幾個(gè)教區(qū)的街道，就可能受幾個(gè)不同的鋪路委員會(huì)管理，效果就很難說(shuō)得清。據(jù)說(shuō)，19世紀(jì)50年代，倫敦有84個(gè)不相屬的鋪路委員會(huì)?？傊?，英國(guó)城市的發(fā)展，特別是倫敦的人口增長(zhǎng)和城區(qū)擴(kuò)展，并沒(méi)有相應(yīng)的城市政府機(jī)構(gòu)改革，英國(guó)保守的文化傳統(tǒng)，使倫敦政府停留在傳統(tǒng)框架里。

二

英國(guó)傳統(tǒng)的文化心態(tài)，在一定程度上決定了倫敦各級(jí)機(jī)構(gòu)希望維持現(xiàn)狀，以地方分權(quán)作為基本模式。正如托倫斯（W.M.Torrens）所說(shuō)：我們有著舊式的英國(guó)觀念，相信有權(quán)選派獨(dú)立代表到議會(huì)的每個(gè)自治市，應(yīng)該自身?yè)碛凶约旱某鞘兄行暮唾Y源，好壞與否，這是世世代代地方自治領(lǐng)域的基本原則。專(zhuān)制君主和野心勃勃的大臣多次試圖顛覆它，但他們從未持久，實(shí)用的社會(huì)良知總是重獲被剝奪的特權(quán)；我們認(rèn)為我們沒(méi)有理由受到不同的對(duì)待，或被告知放棄我們的獨(dú)立的自治家園，這種心態(tài)確保了倫敦城市管理的變革進(jìn)程異常緩慢。當(dāng)然，雖然傳統(tǒng)文化心態(tài)始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是，19世紀(jì)倫敦是一個(gè)迅速擴(kuò)張的大都市，管理變革勢(shì)在必行，在自治基礎(chǔ)上進(jìn)行城市集中管理。

19世紀(jì)大半部分時(shí)間里，傳統(tǒng)文化心態(tài)始終掌握著優(yōu)勢(shì)，阻礙著倫敦地方政府的構(gòu)建。它首先是成功地把倫敦排除在1835年的城市地方政府改革之外。一方面，認(rèn)為古老的倫敦城是地方民主的模板，根本不是一個(gè)需要解決的問(wèn)題，而且倫敦1831年實(shí)行教區(qū)會(huì)的民主選舉，這已經(jīng)是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步。另一方面，1834年英國(guó)濟(jì)貧法改革后，建立一個(gè)集中的管理機(jī)構(gòu)，使許多人對(duì)此產(chǎn)生懷疑。所以，雖然皇家委員會(huì)在1837年提出了后續(xù)調(diào)查報(bào)告，提出整個(gè)倫敦選舉產(chǎn)生一個(gè)單一的民選政府，但卻得不到響應(yīng)。連主導(dǎo)1832年議會(huì)改革的輝格派領(lǐng)袖格雷爵十也反對(duì)建立一個(gè)包括整個(gè)倫敦的市政當(dāng)局。傳統(tǒng)文化在這里取得了優(yōu)勢(shì)，決心保護(hù)倫敦的地方主義傳統(tǒng)，堅(jiān)持反對(duì)中央的介入。因此，倫敦依然維系著傳統(tǒng)的管理模式，1835年的市政自治機(jī)關(guān)法繞過(guò)了倫敦。傳統(tǒng)勢(shì)力占了上風(fēng)。

其次，是把1855年設(shè)立的首都公共事務(wù)委員會(huì)（Metropolitan Board of Works.MBW）局限在有限的權(quán)力范圍內(nèi)。由于倫敦的人口與空間擴(kuò)展，城市管理越來(lái)越不適應(yīng)，因此在1854年，再次設(shè)立皇家委員會(huì)調(diào)查倫敦管理問(wèn)題。皇家委員受傳統(tǒng)文化心態(tài)影響，堅(jiān)持自治思想，根本沒(méi)有提出構(gòu)建覆蓋全倫敦范圍的單一市政當(dāng)局的想法，而建議建立7個(gè)市議會(huì)，取代基層教區(qū)會(huì)，每個(gè)市議會(huì)對(duì)應(yīng)倫敦的7個(gè)議會(huì)選區(qū)，每個(gè)市議會(huì)向單一的首都公共事務(wù)委員會(huì)派遣代表，由首都公共事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)全城符合公眾利益的公共工作。這是一個(gè)聯(lián)邦式管理框架，充分尊重傳統(tǒng)的自治文化然而，傳統(tǒng)文化心態(tài)實(shí)在過(guò)于強(qiáng)大，連這個(gè)方案都太過(guò)“激進(jìn)”。因此改革“基本上以倫敦城為例，根據(jù)倫敦城市長(zhǎng)自己的原則建立”，它只成立了一個(gè)首都公共事務(wù)委員會(huì)，而把實(shí)權(quán)仍然交給基層組織。首都公共事務(wù)委員會(huì)的46個(gè)成員，從劃分的選區(qū)（與議會(huì)選區(qū)地域范圍相同）即教區(qū)會(huì)（每區(qū)有一兩個(gè)代表）、區(qū)委員會(huì)和倫敦城中產(chǎn)生。實(shí)權(quán)則在38個(gè)基層組織手中，包括23個(gè)大教區(qū)和由55個(gè)較小的教區(qū)組成的15個(gè)區(qū)，這樣，傳統(tǒng)心態(tài)取得了又一次勝利，把古老的教區(qū)制度保存下來(lái)。

英國(guó)民主傳統(tǒng)確保1855年的倫敦政府改革的結(jié)果符合基層的利益。這次改革具有明顯的地方主義傾向，首都公共事務(wù)委員會(huì)的成員是基層間接選舉的，這在一個(gè)民主國(guó)家，意味著其權(quán)力是可疑的。倫敦城的財(cái)務(wù)長(zhǎng)官本杰明·斯科特（Benjamin Scott）認(rèn)為，首都公共事務(wù)委員會(huì)是一個(gè)“在似乎贊同代議制政府的希望，與否定其實(shí)際操作的決心之間的妥協(xié)”。在基層保留了每個(gè)現(xiàn)存的教區(qū)組織，所有的重大權(quán)力仍然掌握在地方，如教區(qū)會(huì)或區(qū)議會(huì)，而新成立的首都公共事務(wù)委員會(huì)的權(quán)力虛弱，其間接選舉方法，使其成員是被任命的而不是選舉的，雖然有民主的成份，但只是一個(gè)民主的倫敦范圍政府的可憐替代品而已，缺乏直接選舉可能產(chǎn)生的權(quán)威和公眾支持，從來(lái)沒(méi)有獲得廣泛的群眾支持。它也沒(méi)有成功地把自己樹(shù)立為代表倫敦人利益的主人。它在議會(huì)沒(méi)有官方代言人，許多議員只把它看作教區(qū)會(huì)的放大而已，而且并不對(duì)其納稅人負(fù)責(zé)。與倫敦法團(tuán)不一樣，它并沒(méi)有歷史根源、沒(méi)有豐富多彩的盛大慶典，沒(méi)有什么能激起傳統(tǒng)主義者的共鳴。它也不能滿足激進(jìn)改革者的愿望，他們反對(duì)首都公共事務(wù)委員會(huì)的間接選舉制度，使以保守著稱的本地教區(qū)會(huì)成員幾乎構(gòu)成了首都公共事務(wù)委員會(huì)成員。這樣一個(gè)由思想狹窄、神神秘秘的商人組成的機(jī)構(gòu)，怎么能夠把方方面面團(tuán)結(jié)在一起、并且激發(fā)出伯明翰和利茲一樣的市民榮譽(yù)感和認(rèn)同感？可見(jiàn)，即使在1855年的改革以后，倫敦仍然沒(méi)有普通英國(guó)自治市享有的普遍組織和公共參與。這再次說(shuō)明傳統(tǒng)文化心態(tài)有多么強(qiáng)大。

第三，在改革大勢(shì)所趨的情況下，頑強(qiáng)地保持傳統(tǒng)的權(quán)力和模式。在1884年倫敦政府改革法案的辯論中，芬斯伯里（Finsbury）議員托倫斯（W.M. Torrens）高興地指出，白法案提出以來(lái)的3個(gè)月里，已經(jīng)提交了180份反對(duì)的請(qǐng)?jiān)笗?shū)，其中不少于140份是由公共機(jī)構(gòu)或公眾集會(huì)的主席簽名的，他們代表的納稅人不少于4-5萬(wàn)人，但支持的請(qǐng)?jiān)笗?shū)卻不足一打。包括倫敦城市長(zhǎng)、倫敦法團(tuán)在內(nèi)竭力反對(duì)，終于使法案遭到擱置。后來(lái)還是把倫敦包括進(jìn)1888年地方政府改革法案中，才確保倫敦政府的改革。然而，即使在這個(gè)改革巾，也確保水電煤氣等傳統(tǒng)權(quán)力不變，教育、住房、城鎮(zhèn)規(guī)劃、供水、警察、倫敦港、批發(fā)市場(chǎng)、濟(jì)貧等教區(qū)委員會(huì)的本地權(quán)力也沒(méi)有受到觸動(dòng)。最重要的是保住倫敦城的傳統(tǒng)地位，它仍然是倫敦郡內(nèi)的一個(gè)自治市（雖然并不是一個(gè)獨(dú)立的郡級(jí)自治市）。

雖然傳統(tǒng)文化心態(tài)始終主導(dǎo)著倫敦政治，但社會(huì)進(jìn)步與城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，迎來(lái)了要求權(quán)力適度集中的呼聲。19世紀(jì)末的倫敦政府改革，就在這兩種文化心態(tài)的較量巾進(jìn)行。

建立統(tǒng)一的倫敦政府是城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。從首都公共事務(wù)委員會(huì)到倫敦郡的構(gòu)建，說(shuō)明了權(quán)力集中的趨勢(shì)。首都公共事務(wù)委員會(huì)是進(jìn)行集中管理的一個(gè)嘗試。它畢竟把全倫敦的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一管理起來(lái)，如控制排水、改善城區(qū)、管理街道與橋梁、管理消防隊(duì)。但倫敦郡政府的建立，最終說(shuō)明了要求權(quán)力集中的革新力量的勝利。

1888年地方政府改革則是政府因勢(shì)利導(dǎo)的結(jié)果。從19世紀(jì)70年代起，公眾輿論開(kāi)始向中央化集權(quán)演變。19世紀(jì)70年代中葉和80年代早期，涌現(xiàn)出了一大批強(qiáng)有力的改革團(tuán)體——倫敦市政改革同盟、倫敦社會(huì)民主聯(lián)盟、市政改革協(xié)會(huì)，當(dāng)然費(fèi)邊社是其中最為著名的。保守黨、自由黨、費(fèi)邊主義者及社會(huì)主義者都發(fā)出了改革的呼聲。1870年查爾斯·巴克斯頓（CharlesBuxton）、1875年埃爾科爵士（Lord Elcho）提出了提案，建議把倫敦法團(tuán)的管轄權(quán)擴(kuò)展到整個(gè)倫敦。1878年，下議院通過(guò)了一份決議案，建議召開(kāi)一個(gè)直接選舉的倫敦政府，這些都是革新派試圖把倫敦管理中央化的嘗試，是民眾的心態(tài)發(fā)生變化的表現(xiàn)。1884年4月，哈考特（Harcourt）的倫敦政府提案也提出把倫敦法團(tuán)改造成一個(gè)民選的權(quán)力機(jī)構(gòu)，收回首都公共事務(wù)委員會(huì)、教區(qū)會(huì)和其他行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。但首相格拉斯頓還是擱置了這份提案。

1886年，人們?cè)偬醾惗毓芾砀母锸乱?，索爾茲伯里的保守黨新政府把倫敦的改革問(wèn)題整合到全國(guó)民選郡議會(huì)改革計(jì)劃當(dāng)中。這樣，《1888年地方政府法》創(chuàng)立了一個(gè)以首都公共事務(wù)委員會(huì)管轄區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的新倫敦郡，即從帕特尼（Putney）到普拉姆斯泰德（Plumstead）、從漢普斯特德（Hampstead）到劉易舍姆（Lewisham）的區(qū)域。倫敦郡議會(huì)（London County Council，LCC）接管公園、排水、建筑交通道路、橋梁、收容所和娛樂(lè)執(zhí)照的管理權(quán)力。倫敦郡議會(huì)是民選的政府機(jī)構(gòu)，包括了118個(gè)議員、19個(gè)參事和1個(gè)主席。其中議員由選舉產(chǎn)生，倫敦城產(chǎn)生4個(gè)議員，其他57個(gè)議會(huì)選區(qū)各選出2名。3年后全部改選。參事員由郡議員選舉產(chǎn)生，每3年改選其中的9-10人。郡議會(huì)每周二為開(kāi)會(huì)日，由26個(gè)常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)日常工作。倫敦郡議會(huì)掃蕩了鋪路、照明委員會(huì)百年來(lái)積聚起來(lái)的錯(cuò)綜復(fù)雜的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)倫敦城市管理的幾乎所有權(quán)力，這似乎是革新派要求的權(quán)力集中的實(shí)現(xiàn)。1888年的改革，奠定了倫敦地方政府的基本輪廓，創(chuàng)立了一個(gè)事實(shí)上的兩級(jí)制政府，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一與碎化、分權(quán)與中央化之間的妥協(xié)，這種形式一直持續(xù)到1986年廢除大倫敦議會(huì)為止。盡管就其架構(gòu)和權(quán)力分配來(lái)說(shuō)，新制度與舊制度并沒(méi)有質(zhì)的差異，但其精神卻是全新的，表明了革新思想對(duì)傳統(tǒng)文化心態(tài)的勝利。

從首都公共事務(wù)委員會(huì)到倫敦郡議會(huì)的歷程表明，在整個(gè)19世紀(jì)，倫敦從僅表示倫敦城，到表示更廣泛的區(qū)域，從一個(gè)統(tǒng)計(jì)學(xué)上的、地理上的概念，變成一個(gè)行政概念。但在隨后，傳統(tǒng)文化心態(tài)還會(huì)再次揚(yáng)威。

由于傳統(tǒng)勢(shì)力的影響，1888年改革以后，倫敦郡議會(huì)的權(quán)力和責(zé)任還是很有限的，對(duì)警察沒(méi)有控制權(quán)（仍然掌握在內(nèi)政局手中），對(duì)教育（控制在倫敦教育委員會(huì)手中）、濟(jì)貧法管理也無(wú)控制權(quán)。倫敦郡議會(huì)也沒(méi)有控制供水、煤氣和電力（其利潤(rùn)本可以支持其他市政活動(dòng)），即使1904年倫敦供水終于轉(zhuǎn)到公有時(shí)，它并不是交給市議會(huì)，而是交給都市供水部。

保守黨首相索爾茲伯里是傳統(tǒng)文化心態(tài)的捍衛(wèi)者。他在1897年11月的一次發(fā)言中宣稱，他相信倫敦并不是“一個(gè)巨大的自治市，而是……一個(gè)自治市的集合體”。這些傳統(tǒng)勢(shì)力還組成了倫敦市政學(xué)會(huì)（London Municipal Society），呼吁市議會(huì)權(quán)力分散化，轉(zhuǎn)交給加強(qiáng)的下級(jí)市政機(jī)構(gòu)，這個(gè)組織受到了保守黨大力支持。這樣，《1899年倫敦政府法》就以保護(hù)傳統(tǒng)為己任，強(qiáng)調(diào)地方自治傳統(tǒng)的延續(xù)。1899年倫敦政府法重新創(chuàng)立了28個(gè)倫敦自治市（加上一個(gè)倫敦城），以取代之前的127個(gè)地方當(dāng)局（包括73個(gè)教區(qū)會(huì)、12個(gè)區(qū)委員會(huì)、1個(gè)地方衛(wèi)生部、12個(gè)殯葬委員會(huì)、19個(gè)圖書(shū)館委員會(huì)、10個(gè)沐浴與浴室委員會(huì)）。這28個(gè)倫敦自治市由選舉產(chǎn)生的市長(zhǎng)、參事和議員管理。議員由選舉產(chǎn)生，議員再選舉參事員，其人數(shù)為議員的1/6.市長(zhǎng)也由自治市議員選舉產(chǎn)生。自治市議會(huì)接管了教區(qū)、區(qū)及各種專(zhuān)門(mén)委會(huì)的所有權(quán)力。許多新自治市只是在舊教區(qū)會(huì)上加個(gè)市長(zhǎng)、市議員和市政府的慶典。其他是教區(qū)會(huì)的合并：如旺茲沃思（Wandsworth）和巴特兩（Battersea）合并，普拉姆斯泰德并入伍利奇（Woolwich），羅瑟希德（Rotherhithe）并入柏孟塞（ Bermondsey），圣·吉爾（St Giles）并人霍爾本（Holhorn），白教堂（Whitechapel）、邁爾恩德（Mile End）、萊姆豪斯（Limehouse）和圣·喬治（St George's）合并為斯特尼（Stepney）自治市，圣·詹姆士（St James's）、圣·馬?。⊿t Martin-in-the-Fiel（l）、斯特蘭（Strand）和漢諾威廣場(chǎng)（St George's Hanover Square）及圣·瑪格麗特（St Margaret）加入到威斯敏斯特市（ City of Westminster）。

雖然Garside認(rèn)為，“新的機(jī)構(gòu)并沒(méi)有消滅倫敦郡議會(huì)的權(quán)力。確實(shí)，人們認(rèn)為它提升了倫敦郡議會(huì)的形象。隨著都市自治市議會(huì)提供了一種驕傲的焦點(diǎn)，倫敦郡議會(huì)能更容易致力于本地利益，規(guī)劃和發(fā)展倫敦范圍的政策和決策框架”。但是，客觀地說(shuō)，可以明顯看出這是傳統(tǒng)文化心態(tài)的結(jié)果。

四

歷時(shí)幾十年的倫敦政府構(gòu)建，在傳統(tǒng)文化心態(tài)與革新力量、集中與分權(quán)的思想巾反復(fù)較量，新舊勢(shì)力、新舊機(jī)構(gòu)在權(quán)力、利益、觀念、態(tài)度上的不斷博弈，呈現(xiàn)出一些鮮明的特征，值得我們總結(jié)。

第一，倫敦城等傳統(tǒng)勢(shì)力的保守文化心態(tài)，決定了倫敦政府構(gòu)建的艱難。倫敦作為英國(guó)首都的特殊地位，因?yàn)槠鋸?qiáng)大的傳統(tǒng)勢(shì)力，躲避改革，維持傳統(tǒng)勢(shì)力對(duì)城市的統(tǒng)治。從倫敦法團(tuán)到教區(qū)會(huì)等既得利益集團(tuán)，成為阻礙改革與創(chuàng)新的主要陣地。教區(qū)會(huì)的選舉由非政治性的納稅人協(xié)會(huì)控制，他們盡可能避免公眾對(duì)市政事務(wù)的興趣。教區(qū)會(huì)往往挑選最年老、最穩(wěn)重的成員進(jìn)首都公共事務(wù)委員會(huì)，首都公共事務(wù)委員會(huì)又由最年長(zhǎng)的核心成員控制，可以完全不管公共輿論。在80年代的改革中，倫敦城市長(zhǎng)福勒（ R.N.Fowler）承認(rèn)，倫敦政府改革法案“、顯然有著外省支持，但沒(méi)有大都會(huì)倫敦的支持”。倫敦法團(tuán)擔(dān)心傳統(tǒng)的財(cái)富、權(quán)力和特權(quán)的喪失，用大手筆來(lái)阻撓改革。正如威廉·哈考特（William Harcourt）在1884年倫敦政府改革法案二讀辯論時(shí)指出的那樣，“從未指望倫敦城市長(zhǎng)和倫敦市政法團(tuán)支持法案……倫敦城市長(zhǎng)和倫敦市政法團(tuán)竭盡所能，在市政廳內(nèi)外進(jìn)行斗爭(zhēng)”。果然，1884年，倫敦法團(tuán)花費(fèi)14000英鎊之巨來(lái)喚起民眾反對(duì)改革，他們組織大規(guī)模的請(qǐng)?jiān)?，出?0本小冊(cè)子并操縱了報(bào)刊輿論?！对u(píng)論季刊》表達(dá)了他們的擔(dān)憂，認(rèn)為給予倫敦人選舉權(quán)的提案，“他們大多數(shù)人對(duì)公共事務(wù)一無(wú)所知、許多極度貧困者”，將會(huì)控制“世界上最富裕和最重要的城市區(qū)域”。還有基層組織教區(qū)會(huì)也維護(hù)既得利益，自然也起而反對(duì)。倫敦城市長(zhǎng)、西蘭開(kāi)夏議員克勞斯（ Sir R.Assheton Cross）和卡汶（Cavan）議員比格爾先生是議會(huì)里竭力捍衛(wèi)倫敦利益的骨干。

第二，倫敦傳統(tǒng)文化心態(tài)，還包括不愿意額外承受著可能增加的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。理論上說(shuō)，倫敦問(wèn)題的出路在于一個(gè)“大倫敦”，在更大范圍內(nèi)平衡開(kāi)支（包括威爾斯[H.G.Welles]在內(nèi)的許多人這么認(rèn)為）。倫敦東區(qū)與西區(qū)存在巨大的經(jīng)濟(jì)差異，若以整個(gè)倫敦為一個(gè)單元，意味著東西區(qū)之間的某種財(cái)政統(tǒng)籌。創(chuàng)立倫敦郡議會(huì)，就是希望在一定程度上用倫敦西區(qū)的經(jīng)濟(jì)財(cái)力，支援解決倫敦東區(qū)的問(wèn)題。1871年，最富裕的教區(qū)——圣·詹姆十和皮卡迪里——人均可稅價(jià)值幾乎是最貧困教區(qū)貝塞爾格林（Bethnal Green）的7倍。到1901年，這條鴻溝擴(kuò)大了：圣.馬?。⊿t Martin-in-the Fields）的人均價(jià)值是邁爾恩德（Mile End）的13倍。當(dāng)然，事實(shí)上，倫敦西區(qū)的顯貴和倫敦城的金融巨頭對(duì)自己所在區(qū)以外的倫敦并不熱心，富裕的西區(qū)不愿意為了東區(qū)和南區(qū)的市政建設(shè)掏自己的腰包，西區(qū)的政治和金融巨頭不愿意為東區(qū)和南區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)埋單?！八接胸?cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”觀念的根深蒂固，增加了構(gòu)建全倫敦政府的難度。

第三，倫敦兩區(qū)的社會(huì)精英還害怕市政民主危害他們的特權(quán)地位。他們害怕貧窮百姓在政治上的發(fā)言權(quán)會(huì)摧毀精英政治和紳士社會(huì)。如倫敦城采用的非常古老的選舉制度，雖然選舉普通議事庭議員不需要什么財(cái)產(chǎn)資格限制，但選舉參事法庭、市長(zhǎng)顯然有著許多資格限制。而各教區(qū)會(huì)、區(qū)議會(huì)一直也是由當(dāng)?shù)氐念^面人物控制，實(shí)行的是一種精英政治。這就容易解釋為什么在1884年倫敦政府改革的議會(huì)辯論中，倫敦的既得利益者反對(duì)改革居多，據(jù)George Hamiton爵士稱，“大都會(huì)感覺(jué)幾乎一致反對(duì)改革法案，幾乎所有地方機(jī)構(gòu)反對(duì)該法案。值得注意的是首都的絕大多數(shù)議員也反對(duì)該法案。議會(huì)里總計(jì)有22個(gè)首都的議員，其中3個(gè)是政府成員，余下的19人中，14人反對(duì)該法案，5人支持”。因此，在歷次改革中，倫敦城、倫敦城市長(zhǎng)一直頑強(qiáng)地抵制 傳統(tǒng)文化、保守心態(tài)在倫敦城、倫敦城市長(zhǎng)身上表現(xiàn)得最為明顯。

19世紀(jì)倫敦地方政府的構(gòu)建始終貫穿著傳統(tǒng)文化心態(tài)與進(jìn)步變革思想的斗爭(zhēng)，在倫敦政府到底應(yīng)該是分權(quán)還是集巾上不斷較量，最后形成了中央與自治市的某種制衡，正如《劍橋城市史》所言：19-20世紀(jì)的倫敦政府是一個(gè)中央化和分權(quán)化的、選舉的和非選舉的、富有想象力義循規(guī)蹈矩的奇怪混合體、一個(gè)非常“現(xiàn)代”的秩序和多樣化的結(jié)合體。不過(guò)，從19世紀(jì)初，倫敦的保守文化心態(tài)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，到世紀(jì)末向革新思想讓步，說(shuō)明以倫敦城為代表的保守文化，正在歷史進(jìn)步的腳步下，緩緩?fù)藚s。倫敦在傳統(tǒng)與變革之間，逐漸建構(gòu)著適合自己的管理模式。