宣曉偉

近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“方案”），選擇了1個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)域（京津冀）、4個(gè)省級(jí)行政區(qū)域（上海、廣東、安徽、四川）和3個(gè)省級(jí)行政區(qū)域的核心區(qū)（武漢、西安、沈陽(yáng)），在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型、推動(dòng)科技創(chuàng)新方面進(jìn)行改革試點(diǎn)，主要任務(wù)圍繞著“探索發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用的有效機(jī)制”“探索促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合的有效途徑”“探索激發(fā)創(chuàng)新者動(dòng)力和活力的有效舉措”和“探索深化開(kāi)放創(chuàng)新的有效模式”四個(gè)主要方面展開(kāi)。

方案所涉及“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型”的主題意義重大，毋庸多言;選擇的八個(gè)地區(qū)覆蓋面廣、代表性強(qiáng)，影響范圍廣泛;加之是中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)文，更凸顯了方案的重要性。然而從媒體的反應(yīng)來(lái)看，似乎并沒(méi)有預(yù)料中的那樣強(qiáng)烈。相關(guān)的媒體報(bào)道數(shù)量不多，主要是引述方案的內(nèi)容再加上一些專家訪談。而方案所涵蓋的地區(qū)，大多也沒(méi)有像以前獲批“國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“國(guó)家綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)”等那樣著力宣傳?？傮w來(lái)看，《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》的出臺(tái)后似乎處在波瀾不驚的狀態(tài)。

這也許不能責(zé)怪媒體的反應(yīng)不夠積極，因?yàn)榻鼛啄陙?lái)，各種地區(qū)改革試點(diǎn)方案紛紛出臺(tái)，令人應(yīng)接不暇;再加上原有“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)”“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)”“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地”等升級(jí)轉(zhuǎn)型舉措，可以說(shuō)國(guó)家在推動(dòng)地方創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型方面，著實(shí)出臺(tái)了不少的相關(guān)政策。頻繁出臺(tái)的政策不免帶來(lái)或多或少的審美疲勞。那么，與其他已經(jīng)出臺(tái)的各種政策相比，《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》到底有何新意呢？在實(shí)施的過(guò)程中，它又可能遇到怎樣的困難，如何進(jìn)一步調(diào)整完善？

強(qiáng)化層級(jí)協(xié)調(diào)

方案明確提出，一是由“國(guó)家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)對(duì)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，審議有關(guān)改革試驗(yàn)重大任務(wù)、布局、政策和措施建議”;二是“在國(guó)家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下，建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，由國(guó)家發(fā)展改革委擔(dān)任召集人單位、科技部擔(dān)任副召集人單位，會(huì)同相關(guān)部門(mén)、承擔(dān)試驗(yàn)任務(wù)所在區(qū)域省級(jí)政府等組成”。三是“承擔(dān)試驗(yàn)任務(wù)所在區(qū)域要建立健全省級(jí)層面協(xié)調(diào)機(jī)制”。

要明白上述組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的重要性和創(chuàng)新性何在，就需要對(duì)當(dāng)前地區(qū)試點(diǎn)改革方案實(shí)施過(guò)程中所遇到的困難有所了解。中國(guó)的改革一向遵循“增量改革”的邏輯、采取“試點(diǎn)先行”的策略。中央希望實(shí)施的一項(xiàng)改革，由于事先并不完全清楚改革過(guò)程中會(huì)遇到哪些問(wèn)題、具有什么樣的后果，因此挑選一些試點(diǎn)地區(qū)，在可控范圍內(nèi)進(jìn)行嘗試就是一個(gè)合理的策略。

更多時(shí)候由于地方處在一線，面臨著許多實(shí)際的問(wèn)題，地方對(duì)如何選擇改革突破口更有迫切的需求和切實(shí)的經(jīng)驗(yàn)，所以中央讓地方先行先試，以圖發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面地推進(jìn)總體改革，也是中國(guó)過(guò)去改革的一貫成功做法。然而，這種“試點(diǎn)改革”的策略目前卻越來(lái)越難以發(fā)揮其原有的效果，其中的一個(gè)重要原因是缺乏部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。

例如在“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”“國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)”“國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”等各種地區(qū)改革試點(diǎn)中，經(jīng)常產(chǎn)生的一個(gè)現(xiàn)象是，地方在改革實(shí)施過(guò)程中想要突破的一些瓶頸，往往受到相關(guān)主管部門(mén)的已有政策約束而難以實(shí)施。

例如對(duì)于創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)行一些稅收優(yōu)惠，可能就涉及到稅務(wù)主管部門(mén)的相關(guān)政策;對(duì)于人才引進(jìn)利用的一些舉措，需要與中組部、人事部的已有政策對(duì)接;金融方面要與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)協(xié)商;對(duì)外貿(mào)易方面則要與商務(wù)部、海關(guān)等部門(mén)對(duì)接。因此表面來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)獲得了“先行先試”的尚方寶劍，似乎都可以試、都可以闖，但在具體改革推進(jìn)過(guò)程中，很多措施都已有相關(guān)主管部門(mén)的政策制約，所以還必須“一事一議”“跑部進(jìn)京”，由此造成不少試點(diǎn)地區(qū)的困擾。

“先行先試”之所以成了“難行難試”，客觀上是與中國(guó)改革目前進(jìn)入到的階段密切相關(guān)的?，F(xiàn)在已經(jīng)不像三十多年前，可以圈起幾個(gè)地方關(guān)起門(mén)來(lái)搞改革。在區(qū)域一體化不斷推進(jìn)、地方競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的今天，地方上的改革舉措往往都有很強(qiáng)的外部效應(yīng)，一些改革措施有時(shí)還涉及到中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的重大調(diào)整。站在地方的角度，總是希望把改革效應(yīng)充分發(fā)揮出來(lái)，獲得更多的政策優(yōu)惠，以帶動(dòng)地方的發(fā)展。但是站在中央部門(mén)的角度，從國(guó)家整體考慮，地方的改革舉措并不總是合理的。更何況基于本部門(mén)利益，對(duì)于其他部門(mén)出臺(tái)的地方改革試點(diǎn)，多少也有些“固守自身利益”或“多一事不如少一事”的保守心態(tài)。

因此，目前的試點(diǎn)改革已經(jīng)不能像過(guò)去一樣，僅僅從上到下地授予幾個(gè)地區(qū)改革稱號(hào)，讓其“先行先試”就可以了。在改革過(guò)程中，還需要建立較為規(guī)范化的“從下到上的問(wèn)題反饋機(jī)制”，以及“上下互動(dòng)、部門(mén)協(xié)調(diào)的問(wèn)題解決機(jī)制”。而這些機(jī)制的建立，就不是試點(diǎn)地區(qū)甚至中央主管部門(mén)能解決的，而需要更高層次的協(xié)調(diào)和更全面的統(tǒng)籌。

正是站在上述角度，“組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”成為本次方案的最大亮點(diǎn)之一。“國(guó)家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”是由副總理級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位包括來(lái)自黨政軍群的26個(gè)部門(mén)和單位，其主要職責(zé)是組織領(lǐng)導(dǎo)科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)工作，審議相關(guān)重大政策措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)重大問(wèn)題，總結(jié)推廣工作經(jīng)驗(yàn)，由它來(lái)負(fù)責(zé)總體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，可以相當(dāng)程度地克服各方協(xié)調(diào)的障礙。

與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委和科技部為召集單位以建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，地方建立“省級(jí)層面協(xié)調(diào)機(jī)制”，因此至少在組織機(jī)制上，已經(jīng)為規(guī)范化的“問(wèn)題反饋和解決機(jī)制”的建立、為改革的順利推進(jìn)打下了牢固基礎(chǔ)。

5月13日，天津于家堡金融區(qū)。在近期推出的 《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》中，跨省級(jí)行政區(qū)域京津冀成為改革試點(diǎn)地區(qū)。 圖片編輯/董潔旭

打造“政策閉環(huán)”

在以往地區(qū)改革試點(diǎn)的操作中，經(jīng)常產(chǎn)生“三重三輕”的現(xiàn)象，一是“重開(kāi)端輕結(jié)尾”，即地方在申請(qǐng)的時(shí)候千辛萬(wàn)苦，在獲批的時(shí)候大張旗鼓，但越往以后就越悄無(wú)聲息，不少時(shí)候甚至是不了了之。二是“重規(guī)劃輕評(píng)估”，在試點(diǎn)改革制定規(guī)劃時(shí)，對(duì)于地區(qū)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策優(yōu)惠，各方都是極端重視、反復(fù)博弈，然而到試點(diǎn)實(shí)施一段時(shí)間后，規(guī)劃執(zhí)行得如何、取得什么樣的成果、有什么樣的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于改革試點(diǎn)實(shí)施情況的評(píng)估卻常常乏人問(wèn)津。三是“重試點(diǎn)輕推廣”，任何一個(gè)改革試點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)要形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)地推向全國(guó)。但事實(shí)的情況是，改革試點(diǎn)獲批的新聞層出不窮，但改革經(jīng)驗(yàn)成功推廣的消息卻很少聽(tīng)到。盡管客觀上肯定有不少改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣，然而這更多是“個(gè)別的”“就事論事”的，如何從理論高度出發(fā)，系統(tǒng)性地總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐而形成可推廣的經(jīng)驗(yàn)，目前還十分薄弱。

所以，在已有的地區(qū)改革試點(diǎn)中，往往沒(méi)有形成政策出臺(tái)→政策實(shí)施→政策評(píng)估→政策調(diào)整、推廣（政策再出臺(tái)）的循環(huán)過(guò)程，即很難形成“政策的閉環(huán)”，從而使得盡管已經(jīng)出臺(tái)了如此多的地區(qū)改革試點(diǎn)方案，但能夠形成可復(fù)制、可推廣的系統(tǒng)性改革經(jīng)驗(yàn)卻并不多。

而在此方案中，一方面強(qiáng)調(diào)要“由國(guó)家發(fā)展改革委和科技部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，組織對(duì)試驗(yàn)地區(qū)進(jìn)行年度監(jiān)督檢查和第三方評(píng)估工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，宣傳和推廣典型經(jīng)驗(yàn)”，另一方面提出“根據(jù)改革試驗(yàn)?zāi)甓缺O(jiān)督檢查和評(píng)估情況，按成熟程度及時(shí)分類(lèi)提出重大改革舉措推廣建議。對(duì)較為成熟的改革舉措，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后在更大范圍推廣”。

可見(jiàn)，對(duì)于“監(jiān)督評(píng)估”和“推廣應(yīng)用”的重視和強(qiáng)調(diào)，成為了本次方案的又一大亮點(diǎn)。希望借此能夠打破以往地區(qū)改革試點(diǎn)只有“政策開(kāi)環(huán)”沒(méi)有“政策閉環(huán)”的弊端，切實(shí)推進(jìn)各地創(chuàng)新改革的試驗(yàn)。

難點(diǎn)是多元主體之間的協(xié)調(diào)

可以預(yù)料，隨著各地區(qū)“改革試驗(yàn)方案”的陸續(xù)上報(bào)和逐步實(shí)施，由于方案牽涉面極廣，不同地區(qū)基于自身要求，千頭萬(wàn)緒的各項(xiàng)改革事務(wù)也將撲面而來(lái)。如何在這些改革事務(wù)中分清主次，做到綱舉目張，不僅需要地方的努力，更需要發(fā)揮中央的主動(dòng)性。

改革進(jìn)行到今天，已經(jīng)不能再完全遵循“地方上報(bào)方案、中央檢查落實(shí)”的老套路，對(duì)于重點(diǎn)要改哪幾項(xiàng)任務(wù)、在不同的地方改革重點(diǎn)又是什么？應(yīng)該基于全國(guó)的考慮，有一個(gè)系統(tǒng)性的方案。因此必須大力加強(qiáng)“國(guó)家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”的作用，由它牽頭來(lái)組織研究出一個(gè)全國(guó)性的綱要方案，再與地方上報(bào)的方案來(lái)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

目前來(lái)看，3月份下發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》已經(jīng)是一個(gè)很好的全國(guó)性方案，然而站在國(guó)家整體利益的角度，如何將這個(gè)方案與地方相結(jié)合，分解到各地，還必須要有進(jìn)一步的考慮。否則的話，更多由各方上報(bào)的方案來(lái)決定地方的政策實(shí)施，中央的意圖難以得到有效貫徹，中央的主動(dòng)性也難以進(jìn)一步發(fā)揮。

根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，本方案實(shí)施的最大難點(diǎn)之一將是多元主體之間的協(xié)調(diào)，包括中央和地方之間、地方和地方之間、部門(mén)和部門(mén)之間，第三方主體與其他主體之間，都可能產(chǎn)生激烈的利益沖突。在以往的地區(qū)改革試點(diǎn)中，往往依靠“因人而異”“因事而異”“封閉”“私下”的非規(guī)范化協(xié)調(diào)機(jī)制，例如就某個(gè)事項(xiàng)，某個(gè)試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)某個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，與某個(gè)部門(mén)暫時(shí)達(dá)成某項(xiàng)妥協(xié)，所以很難形成一個(gè)公開(kāi)的、多元主體參與的規(guī)范化協(xié)調(diào)機(jī)制。

如果在本次方案實(shí)施過(guò)程中真正能夠形成制度化的“從下到上的問(wèn)題反饋機(jī)制”和“上下互動(dòng)、部門(mén)協(xié)調(diào)的問(wèn)題解決機(jī)制”，并注意將社會(huì)的多元利益主體合理地納入到協(xié)商機(jī)制中，將成為方案推進(jìn)的關(guān)鍵之一。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員）