賀佳雯

政府將如何在各方利益的博弈中實(shí)現(xiàn)真正的分權(quán)制衡，從而構(gòu)建相對(duì)平衡的利益協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)深水區(qū)經(jīng)濟(jì)改革尚有待進(jìn)一步地觀察。

在今年初的一次論壇上，國(guó)資委研究中心主任楚序平曾公開(kāi)表示，2014年來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委依據(jù)《全面深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)涉及國(guó)資委的重點(diǎn)改革任務(wù)，制訂了初步意見(jiàn)方案。

今年9月13日，醞釀近兩年的《關(guān)于深化國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）正式出臺(tái)。這意味著國(guó)企改革頂層方案“1+N”中的1終于塵埃落定。

“1”是指首先出臺(tái)的一個(gè)深化國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)，“N”是指十幾個(gè)與之配套的分項(xiàng)改革實(shí)施方案。

一度難產(chǎn)的“1”

“國(guó)企改革方案從2013年底便開(kāi)始起草，一直在修改之中，沒(méi)有出臺(tái)的原因很重要的是觸及到各方利益，需要平衡，統(tǒng)籌考慮，需要征求意見(jiàn)，形成最大公約數(shù)”。 國(guó)資委新聞中心首席專(zhuān)家李錦對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者說(shuō)。

據(jù)國(guó)資委一位內(nèi)部人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者透露，深化國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)由國(guó)資委牽頭制定，發(fā)改委則牽頭混合所有制改革方案，財(cái)政部也手握3份國(guó)資改革文件，它們分別是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方案、成立和改組國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司及投資公司方案，以及國(guó)有資本預(yù)算方案。

而這個(gè)一度難產(chǎn)的“1”，破冰歷程艱難本身就足以證明此次深水區(qū)國(guó)企改革的復(fù)雜性和爭(zhēng)議性。

其中，人社部出手最快，國(guó)企負(fù)責(zé)人薪酬改革細(xì)則，已于2015年1月1日正式開(kāi)始實(shí)施。

此外，在過(guò)去一年有余中，國(guó)資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議還研究審議了完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體方案、國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)功能界定分類(lèi)方案、關(guān)于國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)工作方案、關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作方案，以及混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)等。

相比中央層面長(zhǎng)時(shí)間的考慮，地方活動(dòng)更為靈活。例如，頭號(hào)地方國(guó)資重鎮(zhèn)上海早在2013年底就公布了滬版的國(guó)企改革方案。該方案從國(guó)資管理、國(guó)資布局、國(guó)有企業(yè)分別確立了目標(biāo)，涉及國(guó)企分類(lèi)監(jiān)管、國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)搭建、股權(quán)激勵(lì)擴(kuò)容等20條細(xì)則。

值得注意的是，屆時(shí)上海已提出逐步提高國(guó)有資本收益上繳比例。上海國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員所獲部分激勵(lì)收益將在正常離職后兌現(xiàn)，作為追索扣回的“抵押金”。

但中央方面頂層設(shè)計(jì)未明，導(dǎo)致國(guó)企改革過(guò)去兩年一直陷入躑躇不前。市場(chǎng)對(duì)此不乏猜測(cè)和質(zhì)疑。

“任何國(guó)企改革試點(diǎn)都未能形成提供基于市場(chǎng)的激勵(lì)和公司治理的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)所需要的私有化。”尤其在2015年9月8日公布的《歐盟企業(yè)在中國(guó)建議書(shū)2015/2016》中，這種質(zhì)疑聲浪愈加高漲：“最近宣布的鐵路及核能領(lǐng)域的合并進(jìn)一步加劇了歐洲企業(yè)的擔(dān)憂(yōu)，即近期不會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的國(guó)有企業(yè)改革。國(guó)有企業(yè)改革仍然會(huì)被既得利益左右，可以不遵守《決定》的核心原則?！?/p>

不到一周，《指導(dǎo)意見(jiàn)》正式出臺(tái)，也許能在一定程度上昭示中國(guó)踐行深水區(qū)經(jīng)濟(jì)改革的決心。

亮點(diǎn)與突破

風(fēng)聲從9月6日，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局召開(kāi)黨組（擴(kuò)大）會(huì)議流出，該會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)了《指導(dǎo)意見(jiàn)》。次日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委有關(guān)人士即出面表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)中央審議通過(guò)，將于近期正式對(duì)外公布。據(jù)9月13日，新華社公布的消息，中共中央、國(guó)務(wù)院已印發(fā)《指導(dǎo)意見(jiàn)》。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者向多家央企處求證，通過(guò)獲得的文件梳理，《指導(dǎo)意見(jiàn)》分八大章節(jié)三十項(xiàng)內(nèi)容，前三項(xiàng)內(nèi)容分別闡述了國(guó)企改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，從第二章節(jié)起對(duì)多個(gè)改革方案進(jìn)行概括性闡述。改革方案包括分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。

市場(chǎng)一直在翹首以待這份更為詳細(xì)的“頂層設(shè)計(jì)”，具體而言有哪些亮點(diǎn)與突破呢？

推行主動(dòng)性的、有時(shí)間表的總體性產(chǎn)權(quán)改革。“舊范式最主要的問(wèn)題，就是對(duì)產(chǎn)權(quán)改革的模糊性、搖擺性政策，其他很多問(wèn)題都是由此衍生?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張文魁對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者說(shuō)。在他看來(lái)，這一輪改革最大的亮點(diǎn)正是，以國(guó)家長(zhǎng)時(shí)期想回避的產(chǎn)權(quán)改革為核心。

從反應(yīng)型、被動(dòng)式，向靈活型、主動(dòng)式的產(chǎn)權(quán)改革轉(zhuǎn)變，國(guó)家開(kāi)始按照十八屆三中全會(huì)規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)去設(shè)定一個(gè)具體時(shí)間表。按照文件目標(biāo)，將于2020年在國(guó)有企業(yè)關(guān)鍵性領(lǐng)域取得階段性成果，國(guó)有企業(yè)公司制改革基本完成。這意味著總體性的產(chǎn)權(quán)改革和一攬子重組將在五年內(nèi)得以基本完成。

強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治企”?！耙酝磺邢嚷?tīng)組織安排，董事會(huì)很容易被架空?！币晃谎肫笕耸客嘎?。國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，通常由組織部門(mén)事先決定，再通知企業(yè)，明顯會(huì)導(dǎo)致董事會(huì)虛設(shè)。

一個(gè)企業(yè)往往裹挾眾多利益相關(guān)者，博弈之中，法律約束顯得尤為關(guān)鍵?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確了對(duì)政府樹(shù)立法治觀念的要求，“保障經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，法無(wú)授權(quán)任何政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)不得干預(yù) ”。

中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院副院長(zhǎng)劉勝軍向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者表達(dá)了觀點(diǎn)，“依法治企”的重點(diǎn)應(yīng)該是，政府要守法，不能干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與法定權(quán)利；國(guó)有股東要守法，不能逾越公司治理的規(guī)則與程序。類(lèi)似上述“聽(tīng)組織的話(huà)”的現(xiàn)象，有違《公司法》的精神。

首次踐行國(guó)企分類(lèi)管理。大局早在今年兩會(huì)上李克強(qiáng)總理的報(bào)告里就定了下來(lái)。屆時(shí)，李克強(qiáng)總理已經(jīng)把國(guó)企分類(lèi)改革列為國(guó)企改革七項(xiàng)任務(wù)的第一位，這是歷史上的第一次。李錦此前接受媒體采訪(fǎng)中也曾多次指出，分類(lèi)改革是國(guó)企改革的基礎(chǔ)和前提。

他將其歸因?yàn)槔诮鉀Q國(guó)企長(zhǎng)年陷入的“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，國(guó)企要通過(guò)盈利性來(lái)保證自己不斷發(fā)展壯大，另一方面，又要服務(wù)公共目標(biāo)，常要干些不盈利的事。二元結(jié)構(gòu)與兩難境地相伴相生。endprint

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)企分為商業(yè)類(lèi)與公益類(lèi)，商業(yè)類(lèi)又分為“充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域”與特殊領(lǐng)域（關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)）。充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企，“國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股”。

這意味著國(guó)有資本可以放棄控股地位，轉(zhuǎn)而做小股東。但特殊領(lǐng)域的國(guó)企，必須“保持國(guó)有資本控股地位”。由此可見(jiàn)，國(guó)企改革力度大小，首先取決于對(duì)特殊領(lǐng)域的界定。

打破雙重角色，雙軌制人員管理。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)企管理人員將被劃分為黨管干部和職業(yè)經(jīng)理人兩類(lèi)。國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人既“當(dāng)官”又“掙錢(qián)”角色混淆，社會(huì)負(fù)效應(yīng)突出。

意見(jiàn)似乎對(duì)國(guó)企高管給出選擇：“暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道?！奔矗阂幢Ａ粜姓?jí)別，要么放棄行政級(jí)別而成為職業(yè)經(jīng)理人。而身份決定待遇，“對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行與選任方式相匹配的差異化薪酬分配辦法”。

“可能會(huì)從2017年之后逐步出現(xiàn)新一輪‘下海潮。”李錦預(yù)計(jì)。今年年初，央企高管正式實(shí)行限薪，聽(tīng)聞內(nèi)部已有怨聲。此次意見(jiàn)的用人制度改革再次強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，借以激發(fā)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者積極性。改革目的就是要防止國(guó)企高管既享受體制內(nèi)的行政級(jí)別，又拿體制外的高薪。

從“管人管事管資本”過(guò)渡到“管資本”。《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者梳理文件獲悉，意見(jiàn)明確提出“科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，不該管的要依法放權(quán)，決不越位”。下一步國(guó)家將在國(guó)企分類(lèi)的基礎(chǔ)上，將系統(tǒng)性籌建多個(gè)國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司（“淡馬錫模式”）作為國(guó)企改革重要的平臺(tái)。

“從原來(lái)的‘國(guó)資委-國(guó)企變?yōu)椤畤?guó)資委-國(guó)有資本投資（運(yùn)營(yíng)）公司-國(guó)企，由‘國(guó)家部委對(duì)市場(chǎng)人士轉(zhuǎn)變?yōu)椤Y本投資者對(duì)市場(chǎng)人士，將國(guó)資管理體系增加一個(gè)市場(chǎng)化的夾層，有助于國(guó)企的‘所有者——經(jīng)營(yíng)者關(guān)系變得更加純粹和對(duì)等?！眲佘妼?duì)此如是分析。以中央?yún)R金公司為例，與國(guó)資委相比，它的行為更加市場(chǎng)化、企業(yè)化，更能規(guī)避行政化干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司并非首次被提及。國(guó)家層面，2014年國(guó)資委就啟動(dòng)包括國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司等“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)工作；地方層面，2015年山東啟動(dòng)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，初步確定魯信集團(tuán)和省國(guó)有資產(chǎn)投資控股公司作為第一批試點(diǎn)改建成投資運(yùn)營(yíng)公司。

業(yè)內(nèi)普遍對(duì)此寄予厚望，“一旦監(jiān)管體制改革取得突破，將對(duì)后續(xù)改革配套措施產(chǎn)生非常積極的推動(dòng)作用?！庇蟹治鋈耸空f(shuō)。

又一輪戰(zhàn)略型重組與洗牌?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出“推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中”。

實(shí)際上，國(guó)企改革三十余年歷史，每一輪必將淘汰重組一批國(guó)企。1997年十五大曾經(jīng)提出對(duì)國(guó)企進(jìn)行戰(zhàn)略性重組，抓大放小，導(dǎo)致國(guó)企家數(shù)銳減。1997年，全部國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)共有26.2萬(wàn)戶(hù)，到2006年降到11.9萬(wàn)戶(hù)，數(shù)量減少了一半以上。2003年國(guó)資委成立后，央企數(shù)量從196家減少到112家。

安信證券研究報(bào)告梳理出四種國(guó)企兼并重組類(lèi)型，在外向型國(guó)企重組上，包括“一帶一路走出去”和“高端裝備走出去”兩項(xiàng)戰(zhàn)略下的央企兼并重組；國(guó)內(nèi)方面，包括“淘汰過(guò)剩產(chǎn)能”和“提高行業(yè)集中度”兩類(lèi)重組。

盡管大多數(shù)學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士愿意樂(lè)觀地分析此輪國(guó)企改革的亮點(diǎn)與突破，但也有不少人認(rèn)為并不解渴?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》未能化解國(guó)企改革的所有迷津，市場(chǎng)的目光更焦急等待著N的出臺(tái)，但國(guó)企改革暗藏著各方利益博弈，也令他們擔(dān)憂(yōu)。

利益博弈，分權(quán)制衡

“這次改革與以往最大的不同之處，在于以往改革是次一級(jí)別的改革，沒(méi)有從根本上觸及既得利益者，所以阻力相對(duì)較小，但這次改革是最高級(jí)別的改革，最終要改的可是國(guó)資體制?！币晃谎肫髢?nèi)部人士在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪(fǎng)時(shí)這樣表示?？梢?jiàn)，此次國(guó)企改革所牽涉的深度和廣度。

改革的難點(diǎn)無(wú)非是打破利益固化的藩籬。中國(guó)政府在利益博弈中考慮的是如何分權(quán)制衡，實(shí)現(xiàn)更具廣度和深度的利益協(xié)同，并由此激發(fā)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的活力。這才是國(guó)企改革、及至整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本。

工銀國(guó)際研究部專(zhuān)家程實(shí)認(rèn)為，圍繞利益這一核心，《指導(dǎo)意見(jiàn)》隱藏的一條主線(xiàn)是：依托分類(lèi)改革、管資本、混合所有制和國(guó)企黨建等重點(diǎn)，形成“黨盯住國(guó)家利益——職業(yè)經(jīng)理層盯住商業(yè)利益——國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司盯住股東利益”的利益協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三方力量分權(quán)制衡，從而保障國(guó)家利益、商業(yè)利益和人民利益的共同優(yōu)化。

值得一提的是，早在《指導(dǎo)意見(jiàn)》和其他配套方案出臺(tái)前，2015年6月5日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，就提出了兩個(gè)保障機(jī)制：《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》。

在指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)之前，中央先行出臺(tái)防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)，李錦認(rèn)為這體現(xiàn)了穩(wěn)妥改革，保障先行的“良苦用心”。

既有保守元素也開(kāi)自由之風(fēng)。相比于《指導(dǎo)意見(jiàn)》，讓市場(chǎng)和投資人寄予更大希望的，應(yīng)該是僅十日后，9月24日晚國(guó)務(wù)院的表態(tài)：中國(guó)將推動(dòng)重要行業(yè)國(guó)有企業(yè)的部分私有化。這一天，中央印發(fā)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》明確了對(duì)“混合所有制改革”的關(guān)注。

國(guó)務(wù)院表示，中國(guó)將推進(jìn)電力、油氣、電信、軍工以及民用航空等領(lǐng)域的混合所有制改革，甚至表示，國(guó)企應(yīng)通過(guò)合資合作、重組、并購(gòu)和離岸金融引入外資。

“國(guó)企與民營(yíng)企業(yè)之間存在分歧和顧慮。這份關(guān)于混合所有制改革的意見(jiàn)可以消除一些顧慮，讓民營(yíng)企業(yè)獲得投身進(jìn)來(lái)的信心。”李錦說(shuō)。

但這份意見(jiàn)也提出明確警告：在關(guān)系國(guó)家安全的領(lǐng)域以及水資源、糧食、森林、油氣等自然資源領(lǐng)域，要保持國(guó)有資本的“絕對(duì)控股”地位。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的成效有賴(lài)于具體細(xì)節(jié)的落實(shí)，有分析人士表示擔(dān)憂(yōu)：國(guó)企高管及其在政府內(nèi)的“靠山”擁有根深蒂固的政治影響力，是否會(huì)松動(dòng)政府控制的努力？政府將如何在各方利益的博弈中實(shí)現(xiàn)真正的分權(quán)制衡，從而構(gòu)建相對(duì)平衡的利益協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)深水區(qū)經(jīng)濟(jì)改革尚有待進(jìn)一步地觀察。endprint