李瑞凱

【摘 要】西部地區(qū)省級行政區(qū)劃存在面積懸殊大，面積與人口數(shù)量不成比例，中心城市數(shù)量少且輻射能力弱，省級行政區(qū)內(nèi)管理層級過多且管理幅度偏小等問題。這些問題的存在不利于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施和全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，對西部地區(qū)省級行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)改革，建設(shè)和發(fā)揮中心城市的作用，減少內(nèi)部管理層級，使得高效的行政管理在推到西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全面建成小康社會征程中發(fā)揮重要的作用。

【關(guān)鍵詞】西部地區(qū)；省級行政區(qū)劃；改革

西部地區(qū)共有12個省級行政區(qū)，分別由西藏、新疆等5個少數(shù)民族自治區(qū)，四川省、陜西省、甘肅省等6個省和重慶直轄市組成。長期以來，這種行政區(qū)劃對于鞏固我國的國防，維護(hù)西部地區(qū)的穩(wěn)定，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都發(fā)揮了積極地作用。但是隨著國際國內(nèi)形勢的不斷變化，西部地區(qū)省級行政區(qū)劃也暴露出一些明顯的問題。

1 西部地區(qū)省級行政區(qū)劃的存在的問題

1.1 省級行政區(qū)面積懸殊過大，面積與人口數(shù)量不成比例

中國省份面積最大的前10名中，有8個屬于西部地區(qū)，而排在前4位的新疆、西藏、內(nèi)蒙古和青海的面積總和幾乎占據(jù)中國半壁江山[1]，并且這些省份的面積和世界上許多國家的一國面積相當(dāng)。而西部地區(qū)的其他省份與這些省份的面積相比懸殊也很大。新疆維吾爾自治區(qū)的面積為160多萬平方千米，而海南省的面積只有3.4萬多平方千米。同時西部各省之間的面積和人口數(shù)量也不成比例。四川省的面積是48萬平方千米，人口8329萬，西藏自治區(qū)的面積120萬多平方千米而人口只有262萬。

1.2 省級行政區(qū)中中心城市數(shù)量少，輻射能力弱

西部12個省級行政區(qū)中，中心城市其本都是各自的省會城市或主城區(qū)，這比起中部地區(qū)尤其是東部地區(qū)來講，中心城市數(shù)量就很少。再加上歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面的原因，各省的省會中除西安市、成都市和重慶主城區(qū)外，其余九個省級行政區(qū)的中心城市很難真正意義上起到輻射全省，帶動全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

1.3 省級行政區(qū)內(nèi)管理層級過多，管理幅度偏小

目前西部地區(qū)除重慶市和海南省外，其余行政區(qū)劃建制一般有四個層級，即省（自治區(qū)）—市（地、州、盟）—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少數(shù)地區(qū)在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還派生出第五級管理層—區(qū)公所。如此繁多的行政管理層級，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)重疊、行政效率低下，而且導(dǎo)致行政信息出現(xiàn)流通阻塞、缺失、篩選等問題，不利于政府對現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會情況的了解，不利于經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)[2]。

合理的行政區(qū)劃對于維護(hù)政治穩(wěn)定，提升國家和地方行政管理的效能，科學(xué)配置資源和布局生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展都具有重要的作用。但是目前西部地區(qū)省級行政區(qū)劃不盡合理，因此在新的形勢下，西部地區(qū)省級行政區(qū)劃有必要進(jìn)行改革。

2 西部地區(qū)省級行政區(qū)劃改革探討

2.1 改革的基本原則

根據(jù)目前的國際國內(nèi)形勢，結(jié)合西部地區(qū)的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，人文與自然狀況，圍繞西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對西部地區(qū)省級行政區(qū)劃進(jìn)行改革應(yīng)該堅持以下幾個原則：第一，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定；第二，合理劃分行政區(qū)域，使高效的行政管理有利于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施；第三，尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，尊重西部人民的意愿，盡量以小的改革輻度達(dá)到最佳的改革效果；第四，盡量使改革后的省級行政區(qū)面積、人口相對均衡。第五，先試點(diǎn)、后推廣，逐步推進(jìn)。

2.2 改革方案的探討

西部地區(qū)省級行政區(qū)劃改革方案必須科學(xué)合理。根據(jù)目前的國際國內(nèi)形勢，結(jié)合西部地區(qū)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面進(jìn)行改革方案的設(shè)計。

1）調(diào)整新疆自治區(qū)的行政區(qū)劃。新疆自治區(qū)以天山山脈走勢為大致分界線實(shí)行南北疆各設(shè)置一省級行政區(qū)，兩省的省會地區(qū)應(yīng)該具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時遠(yuǎn)離邊境地區(qū)，能更好地維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的穩(wěn)定。因此北疆省省會設(shè)在烏魯木齊市，而南疆省省會應(yīng)該設(shè)在庫爾勒市。庫爾勒市雖然目前為縣級市，是新疆巴音郭楞蒙古自治州的首府，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，2002年以來庫爾勒多次奪得中國西部百強(qiáng)縣（市）第一名[3]。選擇庫爾勒市而不選擇喀什市的原因就在于2010年中央新疆工作會議之后，喀什被確定為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。喀什重點(diǎn)是對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)，與邊境較近。而南北兩疆的維穩(wěn)壓力較大，尤其是在打擊恐怖主義和“三股勢力”方面。因此為了更好地服務(wù)喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)，防范恐怖主義和“三股勢力”，維護(hù)南疆其它地區(qū)的穩(wěn)定，南疆省會就應(yīng)該設(shè)在庫爾勒市。在南北疆分治的同時，國家應(yīng)該增強(qiáng)新疆建設(shè)兵團(tuán)的實(shí)力，進(jìn)一步發(fā)揮其在開發(fā)南北疆，鞏固國防等方面的作用。

2）調(diào)整內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政區(qū)劃。內(nèi)蒙古自治區(qū)疆域遼闊，地跨中國東北、西北，是我國陸地邊境線最長的省級行政單位。而在新形勢的行政區(qū)劃改革下，應(yīng)該以錫林郭勒盟為界，將其以東部分單獨(dú)置一省級行政區(qū)——東蒙省，省會設(shè)在烏蘭浩特市；同時，甘肅省的酒泉市北部地區(qū)應(yīng)該劃入阿拉善盟，與錫林郭勒盟以西的地區(qū)組建為西蒙省，省會設(shè)在呼和浩特市。這樣有利于我國邊境線的管理和邊境貿(mào)易的發(fā)展。

3）調(diào)整西藏自治區(qū)的行政區(qū)劃。西藏自治區(qū)則應(yīng)該考慮藏族歷史和兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將西藏的昌都、林芝地區(qū)與四川的藏族地區(qū)合并，組建西康自治區(qū)，省會設(shè)在康定市。目前康定是四川省甘孜藏族自治州經(jīng)濟(jì)、政治、文化的中心。因此，改革后其具備西康自治區(qū)省會的實(shí)力。而西藏的剩余部分仍為西藏自治區(qū)，省會仍設(shè)在拉薩市。

4）調(diào)整青海省的行政區(qū)劃。青海省應(yīng)該發(fā)揮西北后方的作用，應(yīng)將青海省一分為二，以柴達(dá)木盆地為主設(shè)柴達(dá)木省，省會仍設(shè)在西寧市。而剩于地區(qū)設(shè)置為青海省，省會設(shè)在格爾木市。格爾木市北鄰柴達(dá)木盆地，是甘、青、新、藏間交通樞紐，人口約20萬，面積12.45萬平方公里，相當(dāng)于整個福建省面積，是正在建設(shè)中的現(xiàn)代化鹽湖、化工、石油、天然氣化工新城[4]。同時隨著青藏鐵路的建成，格爾木成為了入藏的必經(jīng)的貨物中轉(zhuǎn)站。

5）大力培育西部各省和西部地區(qū)的中心城市，但盡量不再設(shè)置直轄市。目前西部地區(qū)的中心城市數(shù)量少，輻射能力弱，在改革省級行政區(qū)劃的同時，一定要大力培育中心城市，通過發(fā)揮這些城市的輻射作用，帶動全省及整個西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是在目前的情況下，盡量不要再設(shè)置直轄市。由于西部地區(qū)各省中除了省會外基本沒有能夠在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面輻射全省的城市。若要設(shè)置直轄市，省會肯定是首選甚至是唯一的選擇。但省會一旦設(shè)為直轄市，就會削弱全省的實(shí)力。國家也會加大對直轄市的扶持力度，這樣會加劇直轄市和非直轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距，加劇不同地區(qū)人民的貧富差距，這就不利于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。

6）合理確定省內(nèi)行政區(qū)劃層級，以利于行政管理。省內(nèi)行政區(qū)劃的層級要根據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)的情況，合理設(shè)置，不求千篇一律，不求“上下一致，左右看齊”。西部地區(qū)省級行政區(qū)劃改革后，一些地區(qū)可以實(shí)行以前的“省—市（地、州、盟）—縣—鄉(xiāng)”四級行政區(qū)劃層級，但是絕大部分地區(qū)應(yīng)該充分利用這次改革，設(shè)置為“省—（區(qū)）縣—鄉(xiāng)”三級行政區(qū)劃層級。這有利于提高行政效率，并為全國其他地區(qū)的“省—縣—鄉(xiāng)”三級行政區(qū)劃層級改革提供實(shí)踐參考。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張建.西部大開發(fā)視野下的行政區(qū)劃改革淺議[J].金卡工程：經(jīng)濟(jì)與法，2010（2）.

[2]李金龍，張娟，王寶元.論科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的中國行政區(qū)劃體制改革[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2008（4）.

[3]中國庫爾勒市人民政府門戶網(wǎng)站.庫爾勒概覽[EB/OL]. http：//www.xjkel.gov.cn/zjkel/kelgl/29568.htm.

[4]中國鹽湖城-青海格爾木市門戶網(wǎng)站.格爾木基本概況[EB/OL]. http：//www.gem.gov.cn/gl.html.

[責(zé)任編輯：楊玉潔]