熊星

近年來，我國重大安全事故頻發(fā)，引起了人們的廣泛關注。那一幕幕慘劇，讓人們在觸目驚心的同時忍不住扼腕嘆息。這些令百姓付出健康和生命代價的事故一再發(fā)生，固然有意外的成分和偶然的因素，但是肇事單位、監(jiān)管部門及相關個人難脫罪責。在更加重視公共安全事務的同時，要進一步減少事故發(fā)生，必須進一步將公共安全提升到國家治理現(xiàn)代化的新高度進行認真的反思。

回顧：近年來公共安全事故頻發(fā)

公共安全涉及不特定多數(shù)人的生命、健康和公私財產(chǎn)安全，一般包括食品藥品安全、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境安全、社會治安等內(nèi)容。本質上說，我國現(xiàn)在面對的公共安全問題，源于工業(yè)化大生產(chǎn)和風險社會的不確定性。雖然我國公共安全總體形勢平穩(wěn)，但態(tài)勢更加復雜，呈現(xiàn)自然與人為致災因子相互聯(lián)系，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全因素相互作用，系統(tǒng)與非系統(tǒng)性風險相互影響，即有與新生社會矛盾相互交織的局面。

2014年我國重大公共安全事故有16起，其中特別重大安全事故（指造成30人以上死亡，或者 100人以上重傷，或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故）有5起。

2014年3月1日，晉濟高速公路山西晉城段巖后隧道發(fā)生特別重大道路交通?；啡急鹿剩簝绍囎肺苍斐汕败嚰状夹孤?，后車發(fā)生電氣短路，引燃周圍可燃物和泄漏的甲醇，造成40人死亡、12人受傷和42輛車燒毀，直接經(jīng)濟損失8197萬元。

2014年7月19日，滬昆高速湖南邵陽段發(fā)生特別重大道路交通?；繁际鹿剩贺涇囁\載乙醇泄漏燃燒所致，造成58人死亡，直接經(jīng)濟損失5300余萬元。

2014年8月2日，江蘇省蘇州昆山市中榮金屬制品有限公司特別重大爆炸事故：事故車間除塵系統(tǒng)較長時間未按規(guī)定清理等，造成146人死亡，直接經(jīng)濟損失3.51億元。

2014年8月9日，西藏拉薩市尼木縣境內(nèi)318國道特別重大道路交通事故：貨車追尾大客車致使輕型貨車所運載乙醇泄漏燃燒所致，造成44人死亡、11人受傷，直接經(jīng)濟損失3900余萬元。

2014年12月31日，上海市外灘擁擠踩踏事件，造成36人死亡、49人受傷。這是一起對群眾性活動預防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應對處置不當而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。

2015年全國重大公共安全事故出現(xiàn)加劇的趨勢。

2015年1月2日13時17分，位于黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)太古頭道街的北方南勛陶瓷大市場的三層倉庫起火。21時37分，持續(xù)了9個多小時的大火導致倉庫所在的居民樓塌方，將多名消防戰(zhàn)士壓在里面。1月3日凌晨1時，火災現(xiàn)場出現(xiàn)了明火復燃，此前坍塌的樓體的另一側墻體發(fā)生了二次坍塌，救援工作被迫中止?；馂墓苍斐闪?名消防戰(zhàn)士犧牲，14人受傷，549戶2000多名居民以及部分的臨街商戶受災。

2015年5月25日晚，河南省平頂山市魯山縣一家名為康樂園的民辦老年公寓發(fā)生火災，造成38人死亡，6人受傷。調(diào)查顯示，事故的直接原因涉及電路老化、安全隱患整治不徹底、消防檢查監(jiān)控不到位等多方面。

2015年6月1日21時30分，隸屬重慶東方輪船公司的東方之星輪在長江中游湖北監(jiān)利水域沉沒。官方數(shù)據(jù)顯示，事發(fā)時船上實有人員454名，最終生還的只有12人。

尤為嚴重的是天津濱海新區(qū)危險品倉庫爆炸事故。截至2015年9月1日的官方公布，事件中已有159位事故遇難者身份公開，其中公安消防人員23人，天津港消防人員70人，民警10人，其他人員50人。

公共安全問題讓我國“傷亡慘重”，其中很大一部分是各類重大、特大交通事故、危險化學品事故等安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。

分析：公共安全態(tài)勢趨于復雜化

公共安全專家普遍認為，“安全事故多少”與“人均GDP”即經(jīng)濟發(fā)展階段并沒有必然的關系。公共安全事故多少主要還是受經(jīng)濟結構、生產(chǎn)者的素質和安全控制力度三個因素影響。在日益復雜的公共安全形勢背后，反映出我國治理體系和監(jiān)管體系存在問題，公共安全態(tài)勢趨于復雜。

公共安全對經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的影響，這種影響一方面表現(xiàn)在公共安全事故對經(jīng)濟發(fā)展形成無法預計的損失，另一方面表現(xiàn)在公共安全環(huán)境將會對經(jīng)濟發(fā)展形成制約。公共安全也是社會發(fā)展的一項主要內(nèi)容，公共安全事件對社會發(fā)展所造成的負面影響同樣不容忽視。公共安全也對社會經(jīng)濟發(fā)展形成了許多挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)首先來自于，公共安全一方面是社會經(jīng)濟發(fā)展所應該追求的目標，另一方面又是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要前提和保障，這種矛盾決定了各級政府需要將公共安全列入重要的議事日程，進行細致而有效的防范。

公共安全專家認為，現(xiàn)階段，我國公共安全治理的理念、手段、能力等有了明顯進步，治理體系整體正朝現(xiàn)代化目標邁進。然而，實事求是地說，一些重大矛盾尚待解決，政府監(jiān)管體系仍面臨理念不準、體制不順、手段不活等挑戰(zhàn)。

首先，碎片化監(jiān)管體制與系統(tǒng)性安全風險的矛盾。目前我國在監(jiān)管體制上的矛盾，首先是橫向分權導致風險分割化。公共安全工作牽涉面廣，分環(huán)節(jié)或分領域的監(jiān)管體制，容易導致職能交叉缺位，難以應對全鏈條和流動性風險。以交通安全監(jiān)管為例，安監(jiān)局管廠區(qū)作業(yè)車輛、農(nóng)機局管農(nóng)業(yè)運輸機械、交管局管普通社會車輛、交通局管營運車輛。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，被監(jiān)管對象的邊界不斷變動，“多龍治水”極易導致政出多門和推諉扯皮。

而為落實地方政府負總責，安監(jiān)、環(huán)保等部門采取屬地管理體制，食藥、工商、質監(jiān)等部門近些年也紛紛從過去的省以下垂直管理改為地方分級管理。在行政問責壓力下，監(jiān)管部門的“理性選擇”必然是“職責往下推，資源向上流”，導致基層監(jiān)管能力不足。同時，受地方保護思想影響，市場主體違法犯罪信息呈層層衰減。媒體對大量公共安全事件的報道細節(jié)表明，很多隱患往往已存在多年，但上級部門卻直到事件爆發(fā)方才知情。

其次，“保姆式”監(jiān)管理念與內(nèi)部安全風險之間存在矛盾。監(jiān)管是指政府依據(jù)規(guī)則對各類主體行為進行引導和限制，其根本目標是解決市場失靈和社會失范。除了政府監(jiān)管，司法裁判、企業(yè)自律、媒體監(jiān)督、公眾參與等都是解決市場失靈和社會失范的手段，各手段之間有機互補，共同保障公共安全。在市場未發(fā)育和社會不成熟的前提下，直接從過去的計劃管控過渡到市場監(jiān)管，其難度可想而知。

這種制度變遷使政府承受雙重壓力：不僅要應對市場失靈和社會失范導致的安全問題，還要擔負培育市場和社會主體的任務。于是，監(jiān)管部門在扮演市場經(jīng)濟“警察”和充當企業(yè)“保姆”之間時常會發(fā)生沖突。對照現(xiàn)實可以發(fā)現(xiàn)，我國對各類市場和社會主體的資質、行為已經(jīng)進行了事無巨細的監(jiān)管，市場準入門檻較高，建立了較完善的標準、認證、檢驗體系，但由于市場和社會的力量未能充分發(fā)揮，效果仍未達到預期。

再次，靜態(tài)監(jiān)管手段與動態(tài)安全風險的矛盾。監(jiān)管手段分為事前審批和事中事后監(jiān)管兩類。長期以來，我國政府部門習慣用審批手段管理經(jīng)濟社會事務，實踐中多表現(xiàn)為發(fā)證發(fā)照。審批只是對主體資質的一次性靜態(tài)認可，而要保證主體準入后的行為都合法循規(guī)，必須依靠全過程日常監(jiān)管。比如，開辦煤礦雖然前期要獲得煤炭生產(chǎn)許可證等數(shù)十項許可，但一旦離開后期監(jiān)管，礦難依然頻發(fā)。

第四，分析各類公共安全事件可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會的安全風險呈原子化分布，多元且分散的風險無法依靠任何單一主體來應對，而市場主體完全有能力逃避各種技術監(jiān)督或隱瞞信息。同時，產(chǎn)業(yè)結構影響企業(yè)素質，企業(yè)素質決定生產(chǎn)經(jīng)營行為，而生產(chǎn)經(jīng)營行為關乎質量和安全績效。我國許多行業(yè)普遍呈現(xiàn)“多、小、散、亂”特征，成為安全風險的經(jīng)濟根源?？梢?，公共安全不僅是單純的管理或技術命題，更具有深刻的經(jīng)濟社會背景。

策略：公共安全的危機管理機制

對于各級政府來講，為官一任，保一方平安，公共安全是頭等大事，不可不察。為了做好公共安全事務，需將公共安全宏觀事務列入政府的施政方針和重要職責，做到識別所有重大的風險，盡早采取措施，未雨綢繆，防患于未然。

加強風險管理意識，建立評價和預警預防機制。風險管理的基本思想是預測，發(fā)現(xiàn)和確認可能存在的風險，進行風險評估，明確可接受及不可接受風險，對于可以接受的風險進行管理和監(jiān)控；對于不可接受的風險采取降低風險的各種技術及管理措施，使其滿足達到可接受風險的要求，然后再進行管理和監(jiān)控。

針對可能出現(xiàn)的具體風險（如地震、臺風、洪水、火災、爆炸、毒氣擴散、疫病傳播等），預測其發(fā)生、發(fā)展的過程，對其影響做出評估并且制定各種級別的應對或應急措施來控制和降低風險，然后再對整個風險管理過程進行評估，并且對以后風險管理方案做出改進。

建立和完善公共安全事務的運行機制。一般來講，政府通過執(zhí)法監(jiān)督、發(fā)布相關的行政規(guī)章、政府采購等手段來支持公共安全事業(yè)的投入及發(fā)展，采用行政許可的方法對關系公共安全的機構、人員的資質、設施進行控制，同時對企業(yè)和組織的公共安全行為進行監(jiān)管，對相關的中介機構依法進行監(jiān)管。

企業(yè)和其他在市場經(jīng)濟社會中活動的法人，要對自身行為的公共安全后果負責任，這其中包括對這些單位的成員負責，對他們所提供服務的第三者負責，也要對造成后果的其他人負責。具體來講，包括依法取得公共安全方面的準入資質，提供必需的公共安全保障條件，達到各項公共安全標準，進行相應的培訓，辦理相應的保險，發(fā)生事故時，如實及時報告等等。

重大公共安全事故都具有突然性和緊迫性的特點，為了應對這樣的挑戰(zhàn)，各級政府需要了解并且建立重大公共安全事件危機管理的機制和相應的應急預案。

重大事故的危機管理主要應包括如下內(nèi)容：明確在什么樣的情況下，在什么樣的范圍中啟動應急機制。怎樣建立統(tǒng)一高效的應急救援指揮系統(tǒng)，由哪些人參加，各自負什么責任，根據(jù)預案要求或者實際情況，提出控制事故的決策意見及如何指揮決策。應急救援力量的組成通常包括了搶險、救援、治安及交通管制、信息（包括現(xiàn)場、物證及信息溝通等）和特定的專業(yè)人才等。

就當前情況而言，僅靠任何主體都無法單獨應對公共安全風險。在政府更加重視公共安全事務的同時，要進一步減少事故發(fā)生，必須進一步發(fā)揮市場機制和社會活力，將公共安全提升到國家治理現(xiàn)代化的新高度。

一方面，是市場活治，讓各方面激勵和約束集中于市場和社會主體行為，使其產(chǎn)生尚德守法的內(nèi)生動力。市場手段多種多樣，監(jiān)管部門可以將監(jiān)督執(zhí)法信息公開，倒逼企業(yè)珍惜聲譽，提高質量管理水平，同時幫助消費者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進良性競爭。也可以引入第三方機制，例如，在法國開辦加油站等高風險業(yè)務并不需要政府部門層層審批，只要有保險公司愿意承保即可。而保險公司為了盈利，必然嚴格監(jiān)控加油站的安全風險，所以政府實際上是將責任轉移給保險公司。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在公共安全治理中提倡市場活治，與上述要求在目標方向上是一致的。

另一方面是，社會共治，改變政府“包打天下”的局面，將社會共治落實為機制。目前，我國政府通過多種方式，開始把公共安全納入國民素質教育，倡導安全、健康、環(huán)保的生產(chǎn)生活方式，增加民眾安全意識和自我保護能力；引導社會組織參與，鼓勵企業(yè)聘請社會專業(yè)機構定期對安全體系進行評價，這都是社會共治的重要內(nèi)容，長期堅持將會起到明顯的作用。

每一起公共安全事故都是一記沉痛的警鐘：忽視公共安全將付出沉重的代價。生命代價不能白付。保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，應該是公共安全治理的首要目標、政策制定的底線原則，沒有什么發(fā)展能夠以人民的生命安全隱患作為代價。