駱小平

自然災(zāi)害的應(yīng)急管理是一個城市綜合管理能力的體現(xiàn)，甚至也是一個國家綜合國力和民族凝聚力的重要體現(xiàn)。美國管理專家諾曼·奧古斯丁說：“一次危機既包含了導(dǎo)致失敗的根源，又蘊藏著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，進而收獲潛在的成功機會，就是危機處理的精髓;而錯誤地估計形勢，并令事態(tài)進一步惡化，則是不良危機處理的典型特征”。這段話很好地闡述了美國應(yīng)對各種自然災(zāi)害的出發(fā)點和行為準(zhǔn)則。

2015年春季，美國東北部地區(qū)暴風(fēng)雪肆虐，位于大西洋沿岸的麻薩諸塞州首府波士頓更是遭遇了氣候嚴(yán)寒的冬天。波士頓位于大西洋沿岸，美國東部，是有名的文化中心。哈佛大學(xué)、麻省理工大學(xué)、波士頓大學(xué)、威斯利女子學(xué)院等幾十所著名大學(xué)聚集在查爾斯河沿岸。由于聯(lián)邦政府、州政府和市政府以及公民的應(yīng)急自救已經(jīng)有了非常成熟的體系，使得這場暴風(fēng)雪從容而解。

一、美國暴風(fēng)雪應(yīng)急管理體系的機構(gòu)與設(shè)置

美國應(yīng)急體系的發(fā)展主要經(jīng)歷了探索、城市自治和聯(lián)邦與地方自治結(jié)合的歷程。在聯(lián)邦層次上，成立于1997年的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署是聯(lián)邦政府應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，主要包括國家安全協(xié)調(diào)、國家公民志愿隊、地區(qū)管理、國際事務(wù)四個綜合性辦公室;擁有減災(zāi)局、備災(zāi)局、緊急救援局、災(zāi)后重建局四個業(yè)務(wù)部門，同時還設(shè)立了一個緊急事務(wù)援助運作中心?！堵?lián)邦緊急事務(wù)管理署應(yīng)急手冊》，主要包含了自然災(zāi)害救助、火災(zāi)安全、洪水救助和流感應(yīng)急等救援工作指南。該手冊有257頁，詳盡地說明了各種救急的工作做法和提供各類申請與評估表格，從中可以看到應(yīng)急管理體系的完整、應(yīng)急工作的細(xì)致和人性化。除此之外，聯(lián)邦層面還有國家環(huán)保部、國土安全部、國家氣象服務(wù)部門、美國紅十字會公共安全辦公室、國土安全建議委員會、國家行政部等部門。

州政府的應(yīng)急管理最主要的就是麻薩諸塞州應(yīng)急管理署。州府應(yīng)急管理主要在于協(xié)調(diào)國家資源和本州資源及人員，區(qū)域分配、責(zé)任分配和人員設(shè)備分配，為本地安全提供戰(zhàn)略和計劃，使得州府按照“SMART”原則，即制定救急方案的標(biāo)準(zhǔn)是Specific、Measurable、Attainable、Relevant、Time-based，即具體的、可度量的、可實現(xiàn)的、要涵蓋相關(guān)性的、有時限的原則進行應(yīng)急部署。當(dāng)前麻州的應(yīng)急管理涉及到的部門有26個之多，包括教育執(zhí)行辦公室、應(yīng)急管理分部，交通局，樞紐調(diào)控部（包括地鐵、公交、城際火車、出租車等）、疾病安全管理處、當(dāng)?shù)蒯t(yī)院代表、公共健康部經(jīng)濟醫(yī)療署、麻州紅十字會、應(yīng)急管理專業(yè)咨詢協(xié)會等。

波士頓抗擊暴風(fēng)雪的做法已經(jīng)有了相當(dāng)長的年限，并非是為了應(yīng)急而應(yīng)急，這與美國應(yīng)急管理體系發(fā)展的歷程緊密相關(guān)。從這里也可以窺見美國應(yīng)急體系的預(yù)見性和系統(tǒng)性。波士頓市政部門關(guān)于應(yīng)急的名字的部門就有應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)部、應(yīng)急管理部、應(yīng)急避難所委員會等。另外還有環(huán)保部門，環(huán)境、能源與空間管理部、交通部、消防部、警察局也與應(yīng)急緊密相關(guān)。由于麻州所在學(xué)校特別多，學(xué)生多，教育部也作為非常重要的應(yīng)急部門列入其中。教育執(zhí)行委員會必須保證學(xué)生的安全，在其指導(dǎo)下，每所學(xué)校包括小學(xué)到大學(xué)都有各自的應(yīng)急管理方案。每個學(xué)校在入學(xué)之初都會給學(xué)生發(fā)放應(yīng)急預(yù)案手冊，要求學(xué)生學(xué)習(xí)和了解本校區(qū)的各個地點和應(yīng)急出口、措施，自己可以聯(lián)系到的部門和責(zé)任人。

二、應(yīng)急暴風(fēng)雪四步曲

1.常態(tài)減災(zāi)準(zhǔn)備

波士頓城市應(yīng)急體系是作為常年的工作進行的，雖然每一種緊急事項都有其特殊的地方，但是常規(guī)的管理是可持續(xù)的，可隨時進行更新和完善，我們姑且稱之為城市應(yīng)急“新常態(tài)”。

（1）應(yīng)急預(yù)案。這是常態(tài)減災(zāi)的重要環(huán)節(jié)。預(yù)案體系完整多維度。從聯(lián)邦政府到州政府再到市政府，都編制了總體應(yīng)急預(yù)案，用于指導(dǎo)全市應(yīng)急預(yù)案的編制。按照分類管理、分級負(fù)責(zé)原則制定各類應(yīng)急預(yù)案，其體系已經(jīng)延伸到基層。各級各類相關(guān)預(yù)案的有效銜接和配套工作，應(yīng)急預(yù)案的針對性、可操作性和實用性，預(yù)案間的銜接緊密度都體現(xiàn)了健全的應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理。

（2）全體關(guān)注。各州和城市在小學(xué)就開設(shè)如何應(yīng)對大雪、暴雨等各種自然災(zāi)害的課程，民眾在應(yīng)對惡劣天氣的過程中不再單純處于等待救援的被動狀態(tài)，而知道如何進行自救和相互救助，以減輕政府的負(fù)擔(dān)。政府和全社會都重視和關(guān)注，全社會都做好了應(yīng)對大危機的心理準(zhǔn)備，從政府到公司、從學(xué)校到個人。經(jīng)過多年暴風(fēng)雪的襲擊應(yīng)對，已經(jīng)逐步形成了成熟的中長期預(yù)案和規(guī)劃。尤其值得一提的是個人的應(yīng)急意識和準(zhǔn)備，從小孩到大人，都逐步具備了危機的防范意識和突發(fā)事件發(fā)生時的自救互救能力和基本常識。各個公司組織、學(xué)校、家庭也都制定了詳細(xì)的應(yīng)急計劃，并按時更新。這跟我們在很多電影和美劇中看到的很相似。正因為平日強烈的預(yù)防意識，大家在緊急情況下能夠更好的自救。

（3）“Ready Boston”項目。該項目是波士頓結(jié)合城市地理位置和居民分布特點開展的常態(tài)應(yīng)急項目，旨在加強對社會公眾預(yù)防、避險、自救、互救等防災(zāi)救災(zāi)知識的普及教育和演練，形成全民動員、預(yù)防為主，全社會防災(zāi)減災(zāi)的良好局面。抓好高危行業(yè)和領(lǐng)域生產(chǎn)人員的崗前、崗中教育培訓(xùn)，提高安全操作和處理突發(fā)事故的技能。這是最有特色的地方，也是比例最重要的部分。居民個人應(yīng)急載體主要有四個：公民合作委員會，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署下的EMI應(yīng)急管理研究所，每月一事項目，居民網(wǎng)絡(luò)安全項目。

其中，公民合作委員會主要負(fù)責(zé)加強每個個體居民的自救能力，通過教育、培訓(xùn)、志愿者服務(wù)系統(tǒng)，使得社區(qū)更安全，更好地準(zhǔn)備如公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、恐怖主義等各種緊急事件的應(yīng)急技巧和知識，主要培訓(xùn)公民本身的應(yīng)急能力，同時也培訓(xùn)志愿者，青年預(yù)備、預(yù)備隊領(lǐng)袖，科研和培訓(xùn)，還設(shè)置獎項。應(yīng)急手冊分為中文、英語、西班牙語、葡萄牙語、法語、意大利語、越南語七個語言版本，主要分為四個部分：家庭應(yīng)急預(yù)備計劃，應(yīng)急預(yù)備工具和工具箱，災(zāi)害的信息通訊，參與社區(qū)和部門的應(yīng)急救援。

最有特色的是每月一事 （Do 1 Thing）項目。一年當(dāng)中的每個月都對應(yīng)做好一件應(yīng)急事情，起到提醒、教育和培訓(xùn)每位公民的家庭自救能力的作用。2015年的“每月一事”具體為：1月份是做好應(yīng)急計劃;2月份應(yīng)急用水; 3月份是帳篷或者庇護所;4月份應(yīng)急食物;5月份工作學(xué)校社區(qū)的準(zhǔn)備;6月特殊人群準(zhǔn)備，如殘疾人、小孩與寵物;7月份家庭成員聯(lián)系準(zhǔn)備;8月份如何參與社區(qū)和警察、消防等公共救援;9月是如何獲取確切信息;10月對于電源的準(zhǔn)備;11月備用工具;12月是掌握第一時間的急救和救援，如保持氧氣等等。這個項目是常年存在的，每個家庭都會做好教育孩子和自身的準(zhǔn)備。通常，居民寫郵件向項目組申請免費參加，由志愿者協(xié)會提供培訓(xùn)和演練。

2.暴風(fēng)雪來臨前的預(yù)警

（1）信息渠道快速、及時、廣泛通知到個人。通常在暴風(fēng)雪來臨前，氣象部門就會提前發(fā)出災(zāi)難性天氣的警告，所有的主流媒體如電視、報紙、廣播等都會提醒市民減少外出、注意飽暖，特別是幫助老人、有身體障礙的人、學(xué)生甚至家里的寵物做好防寒準(zhǔn)備，有關(guān)暴風(fēng)雪的相關(guān)信息可以撥打211查詢。連同波士頓市長的暴風(fēng)車隊都會繼續(xù)密切留意最新的天氣信息和預(yù)報，并不斷向公眾發(fā)布最新信息。

（2）應(yīng)急管理署預(yù)案迅速啟動。通過天氣預(yù)報和科學(xué)的氣候分析，判斷本次暴風(fēng)雪的大小、程度和范圍，一些州和城市宣布進入緊急狀態(tài)。開啟應(yīng)急預(yù)案會議，制定應(yīng)急步驟和進程，分配好州、聯(lián)邦與市政府的職責(zé)范圍和角色定位，應(yīng)急工作的分配等。啟動暴風(fēng)雪預(yù)報宣傳，通過電視、網(wǎng)絡(luò)與報紙等多渠道，全天候新聞，告知民眾，并提醒民眾啟動家庭應(yīng)急手冊。如提醒民眾按照室內(nèi)暴風(fēng)雪應(yīng)對培訓(xùn)指導(dǎo)手冊，來判斷暴風(fēng)雪程度，準(zhǔn)備好設(shè)備，看應(yīng)急指南視頻;把個人用品、設(shè)備按照家庭應(yīng)急手冊目錄進行打包和替換。與暴風(fēng)雪相關(guān)的設(shè)備存貨目錄包括鋸子、皮護腿套褲、桶裝汽油和天然氣、鏈條、安全帽、耳塞、安全眼鏡、耙子、鐵鏟、路障標(biāo)識、提醒標(biāo)識、機器、發(fā)電機、裝貨設(shè)備等，保持干凈與有燃料。

（3）市政府相關(guān)部門嚴(yán)陣以待。以“墨菲定律”為原則來制定具體預(yù)案，即越是容易出現(xiàn)紕漏的地方越要加強關(guān)注。根據(jù)各級別應(yīng)急預(yù)案，通過對暴風(fēng)雪程度分析，應(yīng)急預(yù)案的及時調(diào)整，特殊事件的再分析，特殊事件處理中的群眾關(guān)系協(xié)調(diào)，進行衡量和定位相關(guān)部門的職責(zé)和應(yīng)對任務(wù)，包括：交通與運輸應(yīng)急、公共衛(wèi)生健康、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療救助指南、航班飛機的應(yīng)急、臨時安頓場所與安置、電力的保障、通信系統(tǒng)保障、關(guān)于暴風(fēng)雪流言的控制與積極引導(dǎo)等。2015年的暴風(fēng)雪來臨之前，馬薩諸塞州儲備了25萬噸化雪鹽和42萬加侖的化雪液;波士頓市則準(zhǔn)備了700套鏟雪車。同時，除警察外，還有包括緊急救助和醫(yī)務(wù)人員、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、動物園管理人員、水電燃?xì)夤?yīng)和維修部門、公共服務(wù)和電話維修人員、拖車司機、管道工、酒店管理人員等，也都全線上崗，隨時待命。正式啟動“波士頓暴風(fēng)雪中心”，為居民提供信息和服務(wù)，回答與暴風(fēng)雪有關(guān)的問題。居民有關(guān)暴風(fēng)雪的問題或疑慮，可以隨時致電24小時服務(wù)熱線。

3.響應(yīng)救急行為

（1）應(yīng)急管理辦公室。根據(jù)暴風(fēng)雪程度確定所需要的雇員、設(shè)備，并根據(jù)各個區(qū)的需要進行分配，開放一部分街道和電力，嚴(yán)重情況下，交通禁行，除了救護車和消防車，其他車輛一律不允許出行。對每次的掃雪、援救、設(shè)備使用等進行監(jiān)督和記錄。以為下一步到來的暴風(fēng)雪作為應(yīng)對和更新調(diào)整。市政府在暴風(fēng)雪到來時也會臨時取消環(huán)衛(wèi)工人的休假，要求他們堅守崗位。各公司也會給自己的員工發(fā)出信息減少上班時間或取消上班。

（2）消防局和市政管理部。消防局是最重要的主力應(yīng)急部門，隨時準(zhǔn)備各種緊急事件，連同在暴風(fēng)雪中走失的寵物或者流浪動物都會得到消防局的救助。在應(yīng)急管理署的部署下，全市增添掃雪設(shè)備，每小時至少能夠清除500噸的積雪，為了保證道路交通運行，許多播散融雪劑的灑鹽車嚴(yán)陣以待，鏟雪車全天不間斷的清掃。準(zhǔn)備好一千多把雪鏟和幾十萬噸鹽用于清掃積雪，連市政警衛(wèi)隊都已經(jīng)在全州各地集結(jié)了20輛高科技裝備的雪中專用車待命準(zhǔn)備救援。與波士頓距離相近的紐約經(jīng)常派出多輛化雪車、清雪車以及人力來進行支援。

（3）交通局。交通運輸署出動數(shù)百人對所有的大橋和人行天橋進行緊急維護，所有公交車都換上雪天專用輪胎。假設(shè)你生活在波士頓，早上起來看到暴風(fēng)雪，想知道自己上班坐的地鐵和公交車是不是還在正常運行，那么你可以點擊交通管理部門或者city of Boston的網(wǎng)站，在首頁一眼就能看到地鐵、公交車、鐵路、橋梁和隧道的運行狀況，你還可以在上面查到每一班地鐵和每一路公交車每天到達(dá)每一個站的時間。如果你在這個網(wǎng)站上登記過，根本不用去查，通過電子郵件就可以在第一時間接收到這些信息。

（4）波士頓公共衛(wèi)生委員會。由于濕雪天氣以及鏟雪工作，可能會對心臟疾病的人士及年紀(jì)大的人士造成嚴(yán)重的健康風(fēng)險，這時可以撥打公共衛(wèi)生委員會的電話，快速得到救治。暴風(fēng)雪天氣下的受傷民眾和動物也可以得到有效及時的救助。另外，公共衛(wèi)生委員會為了確保無家可歸者在暴風(fēng)雪期間能得到保護，會要求所有的庇護所向所有無家可歸者開放。當(dāng)?shù)卣€會增派巡邏車輛，搜尋不愿進入庇護所的無家可歸者，及時向他們提供食品、御寒物品或醫(yī)療服務(wù)。

（5）教育局。這里是學(xué)生尤其是國際學(xué)生聚集的城市，每年暴風(fēng)雪肆虐的時候也正是美國春季開學(xué)的時候。教育局的網(wǎng)站上可以方便地查到所有的學(xué)校，并且可以根據(jù)地址、區(qū)域、年級等多個條件進行檢索，而且還提供了多達(dá)十幾種語言的翻譯。教育主管部門與各學(xué)校積極應(yīng)對天氣變化帶來的不利影響，預(yù)防各類安全事故，做好防范大雪、冰凍等天氣引發(fā)的各類安全隱患。應(yīng)對工作中，及時采取停課、關(guān)閉學(xué)校、推遲上學(xué)時間、調(diào)課、取消學(xué)術(shù)活動、取消考試等措施，都可以由學(xué)校自主決定和及時通知到學(xué)生個人以及家長，保證每個學(xué)生的安全。學(xué)生住宿、教學(xué)樓、教學(xué)設(shè)備、圖書館、食堂、學(xué)生活動中心都必須保證道路安全、供暖有效、電力供應(yīng)保障并做好停電準(zhǔn)備。

（6）志愿者體系完備。志愿者是防災(zāi)減災(zāi)的主要服務(wù)團隊。當(dāng)暴風(fēng)雪發(fā)生時，志愿者主動參與應(yīng)對，或者由NGO通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)郵件、媒體或手機、電話等平臺發(fā)送信息給志愿者，接到信息后，志愿者可依據(jù)自身實際情況確認(rèn)是否參與、能參與的時間、參與救災(zāi)服務(wù)的類別并及時反饋給NGO來進行人員資源整合和調(diào)度。對志愿者的管理全部采用信息化網(wǎng)絡(luò)管理，志愿者平時的服務(wù)時數(shù)有記錄，以作表彰獎勵憑據(jù)。美國紅十字會還為志愿者購買保險，使得志愿者更有保障，其積極性進一步得到調(diào)動和發(fā)揮。

（7）居民個人。各人自掃門前雪是非常必要的。每位居民家中都會準(zhǔn)備雪鏟和家用小型鏟雪車，必須及時將自家門前的道路清掃干凈，方便其他人行走，否則就會接到罰款。很多家庭自己鏟雪后，還會主動幫助社區(qū)的鄰居。還有一些重要的做法，如在暴風(fēng)雪緊急狀態(tài)期間，在波士頓所有主要的街道不能停車;在離所有交通路口20英尺的地方禁止停車，以免阻礙緊急車輛及鏟雪車;居民用來占公共停車位的家具等物品必須在暴風(fēng)雪緊急狀況解除之后48小時撤除，否則市政部門將清除用來占用停車位的私人物品或采取罰款。2015年1月下旬的暴風(fēng)雪中，美國國務(wù)卿克里停在波士頓家里的汽車由于沒有及時挪到放置的地點，妨礙了行人走路，遠(yuǎn)在華盛頓特區(qū)白宮上班的克里不久就接到了波士頓警署的50美元罰單。

總之，在暴風(fēng)雪應(yīng)急中，政府并非是唯一的參與對象，企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、志愿者組織和個人都各自扮演著重要角色，也不會一味地指望和抱怨政府。每個組織和個人都體諒他人，共同應(yīng)對。政府的作用是制定應(yīng)急手冊，整體協(xié)調(diào)資源，讓廣大民眾有知情權(quán)，調(diào)動積極性，把政府、企業(yè)和社會民眾結(jié)合起來共同應(yīng)對，見效更快。

4.災(zāi)后恢復(fù)與評估改善

災(zāi)后恢復(fù)工作在暴風(fēng)雪應(yīng)對過程中就已經(jīng)開始。更為重要的是基礎(chǔ)設(shè)施的重建和恢復(fù)、居民住處的修建等。值得一提的是，紅十字會在災(zāi)后恢復(fù)中起到重要作用，其主要工作有：向災(zāi)民提供避難所和緊急生活包;組織現(xiàn)場醫(yī)療救護;組織救災(zāi)募捐;對募捐到的資金和物資進行整合分配;寵物護理（在美國，寵物作為家庭成員來看待）等。在精神方面，要對在暴風(fēng)雪中遭受到重大損失如失去親人或?qū)櫸?、失去住所的民眾進行心理咨詢和情感安撫。

災(zāi)后評估主要有兩個目的：一是為了自我總結(jié)和核查該次應(yīng)急管理的有效性，以災(zāi)前預(yù)評估、災(zāi)中應(yīng)急評估、災(zāi)后綜合評估以及區(qū)域災(zāi)情評估為主要內(nèi)容;二是為了進一步改進和完善應(yīng)急管理，對于突發(fā)特殊事項和細(xì)節(jié)的關(guān)注，為今后科學(xué)開展應(yīng)急管理工作提供基礎(chǔ)和準(zhǔn)備，市政部門和應(yīng)急管理署牽頭組織每次暴風(fēng)雪應(yīng)急救災(zāi)的災(zāi)后恢復(fù)和評估工作，并提交詳細(xì)的評估報告，公開在網(wǎng)站上發(fā)布，供市民監(jiān)督和考核。

進行總結(jié)和評估的事項主要包括：（1）應(yīng)急處置協(xié)調(diào)是否得當(dāng)。處置過程中往往要涉及多個層面、多個部門，各類應(yīng)急職能和應(yīng)急資源都分散在各個職能部門。在應(yīng)急事件中聯(lián)邦政府、州政府和市政府的各個部門協(xié)調(diào)合作、反映銜接配合是否連續(xù)和合適。（2）預(yù)警與通信系統(tǒng)是否及時和完備。綜合評估和預(yù)測預(yù)警、信息的收集匯總等方面是否盡到最大努力，準(zhǔn)確有力，達(dá)到有效預(yù)防的目標(biāo)，信息資源是否在第一時間通知到各應(yīng)急部門和民眾個人。（3）應(yīng)急物資儲備是否充分完備。應(yīng)急物資的緊急儲備、調(diào)撥和配送等方面是否完善，應(yīng)急物資儲備數(shù)量是否有準(zhǔn)備不足、方式單一、布局不合理、品種難以動態(tài)調(diào)整、不能及時進行更新或輪換的問題。（4）應(yīng)急救援專業(yè)程度是否夠用。應(yīng)急救援隊伍的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)是否適應(yīng)此次暴風(fēng)雪襲擊的挑戰(zhàn)和要求。平時培訓(xùn)和演練是否存在遺漏，遠(yuǎn)程快速拉動和協(xié)同配合是否銜接，避難所是否安排足夠和得當(dāng)。（5）應(yīng)急財政資金是否充分有保障，有無浪費;應(yīng)急經(jīng)費預(yù)算是否夠用，差異在何處，是否有效使用，有無浪費使用等等。

綜合來看，美國十分重視應(yīng)急管理問題，至此形成了全體協(xié)作的應(yīng)急管理層級，強調(diào)全社會各個組織與公眾共同參與;重視應(yīng)急常態(tài)管理和教育培訓(xùn);注重應(yīng)急預(yù)案和計劃的制定，建立起了職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)一、有序、和諧的應(yīng)急管理體制;擁有反應(yīng)迅速、高效運轉(zhuǎn)的信息公布渠道和完備的資源保障等等。這些都是值得借鑒和學(xué)習(xí)的。

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（責(zé)任編輯：趙靜）