劉海音

為統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境改善，2013年7月，江蘇省政府印發(fā)《江蘇省城市環(huán)境綜合整治行動(dòng)實(shí)施方案》，計(jì)劃利用3年左右時(shí)間，在全省縣以上城市建成區(qū)開展以“九整治”、“三規(guī)范”、“一提升”為主要內(nèi)容的城市環(huán)境綜合整治“931”行動(dòng)（即集中整治城郊結(jié)合部、城中村、棚戶區(qū)、老舊小區(qū)、背街小巷、城市河道環(huán)境、低洼易淹易澇片區(qū)、建設(shè)工地和農(nóng)貿(mào)市場臟亂差，規(guī)范占道經(jīng)營、車輛停放和戶外廣告設(shè)置，提升長效管理水平），著力提高人居環(huán)境質(zhì)量，改善市容環(huán)境面貌，建立長效管理機(jī)制。

目前，城市環(huán)境整治工作已全面展開。全省累計(jì)整治城郊結(jié)合部405片、城中村640個(gè)、棚戶區(qū)318個(gè)、老舊小區(qū)670個(gè)、背街小巷1533條、城市河道504條、低洼易淹易澇片區(qū)364片、建設(shè)工地1306個(gè)、農(nóng)貿(mào)市場429個(gè)，新增經(jīng)營疏導(dǎo)點(diǎn)579處、公共停車設(shè)施817處，拆除規(guī)范戶外廣告2.7萬余處;拆除亂搭亂建26萬m2，清理垃圾雜物14萬余處，出新建筑立面570萬m2，改造建筑屋頂73萬m2，配套完善公廁583個(gè)，全省約有90萬戶居民因住區(qū)環(huán)境得到明顯提升而受益;整治城市河道757公里，清淤5272萬m3，整治排污口980處，恢復(fù)覆蓋河道228處，鋪設(shè)雨污水管網(wǎng)4700多公里，城市水環(huán)境質(zhì)量得到進(jìn)一步改善;整治農(nóng)貿(mào)市場63.65萬m2、背街小巷約360公里，新增經(jīng)營疏導(dǎo)點(diǎn)面積230萬m2，新增公共停車泊位18萬余個(gè)，城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力進(jìn)一步提升，運(yùn)行秩序逐步規(guī)范。廣大人民群眾對(duì)城市環(huán)境綜合整治工作的綜合滿意率達(dá)80%以上（見圖1-圖2）。

一、城市環(huán)境綜合整治長效管理調(diào)研

江蘇省通過提高整治工作組織程度，出臺(tái)技術(shù)指南，加強(qiáng)典型示范，強(qiáng)化督查考核，引導(dǎo)各地綜合采取改造、改善、提升、規(guī)范等措施，集中力量解決社會(huì)關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，加快完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，著力改善城市市容面貌，切實(shí)做到整治體現(xiàn)民意、服務(wù)民生，全省城市環(huán)境綜合整治工作已取得階段性成效。但長效管理機(jī)制還有待建立完善，管理制度化、規(guī)范化和長效化還需進(jìn)一步落實(shí)。為鞏固城市環(huán)境綜合整治成果、實(shí)現(xiàn)城市管理體制機(jī)制逐步健全、長效管理水平不斷提高的總體目標(biāo)要求，江蘇省城市環(huán)境綜合整治工作推進(jìn)小組辦公室派出調(diào)研組，于2014年11月赴南京市、徐州市、南通市、張家港市和盱眙縣開展了城市環(huán)境綜合整治長效管理調(diào)研。

（一）調(diào)研組織

調(diào)研組在市、縣（市）組織開展預(yù)先調(diào)研的基礎(chǔ)上，以座談匯報(bào)、現(xiàn)場考察等形式開展了現(xiàn)場調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容主要包括綜合性、專題性和意見建議三部分。通過調(diào)研，充分挖掘城市環(huán)境綜合整治長效管理的創(chuàng)新舉措和具體辦法，同時(shí)進(jìn)一步理順城管體制機(jī)制，建立健全規(guī)章制度與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，探索城管工作重心下移，建立完善考核評(píng)價(jià)體系，規(guī)范城市管理執(zhí)法，發(fā)揮社會(huì)力量作用，切實(shí)提高城市環(huán)境綜合整治和城市管理長效管理水平。

（二）舉措辦法

1.機(jī)制優(yōu)化

（1）充分發(fā)揮大城管職能

南京市發(fā)揮城市治理委員會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)和高位協(xié)調(diào)作用，深入推進(jìn)城市治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立和完善“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的城市管理運(yùn)行和考核機(jī)制。

徐州市城管辦承擔(dān)著研究制定全市城市管理發(fā)展規(guī)劃、工作目標(biāo)和相關(guān)制度，對(duì)各成員單位城市管理職責(zé)進(jìn)行分解，組織、指導(dǎo)、監(jiān)督、考核其做好城市管理工作等7項(xiàng)工作職能，較好地解決了一些區(qū)域之間、部門之間職責(zé)不清、歸屬不明的問題。

南通市城管委負(fù)責(zé)城市綜合管理重大事項(xiàng)的決策、組織、協(xié)調(diào)、考核等事項(xiàng)，代表市政府履行城市管理指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、考核評(píng)比等職能;為推動(dòng)解決城市管理難點(diǎn)問題，成立了街道門店、物業(yè)小區(qū)、建筑工地、農(nóng)貿(mào)市場等18個(gè)長效管理工作組，專門負(fù)責(zé)城市長效管理方面的措施研究、任務(wù)交辦、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、督查考核。

張家港市城管委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決市、鎮(zhèn)兩級(jí)層面在環(huán)境衛(wèi)生、容貌秩序方面的疑難問題;組織開展全市層面的大環(huán)境綜合整治行動(dòng)和示范項(xiàng)目創(chuàng)建工作。

盱眙縣于2004年成立了城鎮(zhèn)長效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府15個(gè)相關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人組成，形成了“日巡查、周督查、月考評(píng)、半年總結(jié)、全年獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)”的長效管理運(yùn)行機(jī)制。

（2）下移城市管理重心

徐州市完善了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)格、重心下移、以區(qū)為主、上級(jí)監(jiān)督”的城市管理體制，強(qiáng)化了區(qū)、街道在城市管理中的主力軍作用;大力推進(jìn)城管進(jìn)社區(qū)，在條件成熟的社區(qū)全部設(shè)立了“城管服務(wù)站”;探索實(shí)施街道辦事處體制和運(yùn)行機(jī)制改革，在保障辦事處運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的前提下，依照權(quán)、責(zé)、利對(duì)等原則，進(jìn)一步突出其城市管理工作職能。

南通市按照“重心下移、屬地管理、權(quán)責(zé)一致”的原則，授予各區(qū)政府在城市管理方面與縣（市）政府相同的權(quán)限，充分發(fā)揮街道辦在城市管理中的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用，積極探索創(chuàng)新型社區(qū)管理和服務(wù)體系，建立鄰里、街坊自理模式，推動(dòng)基層工作由傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。

張家港市在城區(qū)開展“城管進(jìn)社區(qū)”工作，集中招錄社區(qū)城管專管員下派到社區(qū)，對(duì)接轄區(qū)城管分隊(duì)實(shí)行網(wǎng)格管理;在鎮(zhèn)區(qū)成立了首家村級(jí)“城市管理一體化服務(wù)中心”，深入推進(jìn)鎮(zhèn)、村兩級(jí)城市管理工作。

（3）狠抓隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

徐州市進(jìn)一步建立了城管執(zhí)法行為管理、執(zhí)法人員管理、協(xié)管員管理、裝備管理、協(xié)作管理和日常督察、應(yīng)急處置等7項(xiàng)管理規(guī)范，探索建立了優(yōu)秀城管執(zhí)法人員、協(xié)管員的晉升、同工同酬制度。

南通市先后制定出臺(tái)了執(zhí)法隊(duì)伍行為規(guī)范、執(zhí)法程序規(guī)范、自由裁量規(guī)范等方面的行政執(zhí)法制度;按照培養(yǎng)一批專家型城管干部的要求，以城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)為抓手，連年對(duì)市區(qū)城管執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行為期半個(gè)月的準(zhǔn)軍事化封閉式培訓(xùn)。

盱眙縣在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼成立城管分局，業(yè)務(wù)上隸屬縣城管局指導(dǎo)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化管理網(wǎng)絡(luò)。通過政府推動(dòng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制度規(guī)范、經(jīng)費(fèi)保障、設(shè)施建設(shè)等方面得到了全面提升。

2.探索創(chuàng)新

（1）創(chuàng)新市場化運(yùn)作機(jī)制

南京市建立了商業(yè)廣告市場化運(yùn)作機(jī)制，深入梳理全市各類戶外廣告現(xiàn)狀，科學(xué)制定相關(guān)管理辦法，在市場化運(yùn)作系統(tǒng)中起到頂層設(shè)計(jì)、政策把握、技術(shù)支持作用;積極推進(jìn)市政管養(yǎng)市場化，制定了《城鄉(xiāng)綜合管理養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革實(shí)施方案》，按照屬地化管理的原則，積極做好市屬市政養(yǎng)護(hù)單位事改企工作。

徐州市按照“政企分開、政事分開、管養(yǎng)分開”的思路，在城區(qū)實(shí)現(xiàn)了市場化保潔全覆蓋，在全國率先建立了市場化保潔第三方監(jiān)理機(jī)制;改革道路、路燈等設(shè)施養(yǎng)護(hù)機(jī)制，逐步推行市政設(shè)施市場化養(yǎng)護(hù)機(jī)制;出臺(tái)了《徐州市城市生活垃圾處理費(fèi)征收和管理暫行辦法》，按照“污染者付費(fèi)”原則，采用委托代征的方式征收生活垃圾處理費(fèi)。

張家港市深化環(huán)衛(wèi)市場化改革，全面實(shí)施城區(qū)“環(huán)衛(wèi)一體化保潔”，將開放式小區(qū)、城中村、背街小巷及存在管理空白的區(qū)域納入市場化運(yùn)作范疇;在窗口區(qū)域和重點(diǎn)地段，引入專業(yè)物業(yè)管理公司，深化服務(wù)外包試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、市容環(huán)境和便民的共贏。

（2）完善升級(jí)數(shù)字化城管

南京市完善了市區(qū)街三級(jí)“智慧城管”平臺(tái)，開發(fā)城管電子政務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城管移動(dòng)指揮智能化、管理網(wǎng)格化。依托市綜合信息平臺(tái)搭建行政執(zhí)法、市政、環(huán)衛(wèi)、防汛、停車管理、應(yīng)急處理等信息中心，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)。

徐州市在市數(shù)字化城管監(jiān)察指揮系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大建立了數(shù)字渣土、數(shù)字環(huán)衛(wèi)、數(shù)字路燈、數(shù)字自行車、數(shù)字廣告等一系列數(shù)字監(jiān)管子系統(tǒng)，充分發(fā)揮數(shù)字城管在大城管運(yùn)行、環(huán)境綜合整治中問題發(fā)現(xiàn)及時(shí)、督察督辦迅速的作用。

南通市將原來的萬米單元網(wǎng)格調(diào)整為以街道、社區(qū)為基本單元網(wǎng)格，每個(gè)管理網(wǎng)格配備保潔員、城管執(zhí)法員、信息采集員、停車管理員、市容秩序管理員、市場管理員等“六大員”。

張家港市運(yùn)行了“城市e管家”公眾交互系統(tǒng)，引導(dǎo)鼓勵(lì)市民參與，其中的手機(jī)APP軟件在張家港政務(wù)網(wǎng)、城管門戶網(wǎng)站和本地論壇開展推廣的基礎(chǔ)上，已在熱門軟件市場同步上架，營造了“全民參與、齊抓共管”的良好氛圍。

（3）推行聯(lián)合執(zhí)法模式

南京市聯(lián)合住建、公安、環(huán)保、國土、規(guī)劃、工商、藥監(jiān)、園林、交管等部門開展綜合執(zhí)法，每月召開聯(lián)席會(huì)議，每季度召開重大執(zhí)法案件專項(xiàng)推進(jìn)會(huì)，集中解決城市管理執(zhí)法的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。

張家港市發(fā)揮城警聯(lián)合辦運(yùn)作機(jī)制，抽調(diào)交警和城管隊(duì)員集中辦公，重點(diǎn)針對(duì)“三小車”違章、流動(dòng)設(shè)攤、車輛違停、渣土運(yùn)輸?shù)裙残砸呻y問題開展聯(lián)合執(zhí)法。整合利用雙方路面巡查力量和呼叫指揮系統(tǒng)，24小時(shí)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，切實(shí)提升交通、市容的執(zhí)法效率。

3.社會(huì)發(fā)動(dòng)

（1）推動(dòng)社會(huì)參與

南京市大力發(fā)展城市治理志愿者，完善組織體系，積極培育大學(xué)生志愿者，用2-3年時(shí)間將志愿者人數(shù)擴(kuò)大到20萬人;強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的功能，理順城市管理環(huán)衛(wèi)、清洗、渣土管理、停車管理等職責(zé)職能;建立城市管理服務(wù)站，組織市民、物業(yè)公司參加，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境管理的自我服務(wù)。

南通市深入開展城管志愿者服務(wù)工作，加大建設(shè)力度，不斷提高志愿服務(wù)水平。目前全市已招募城管志愿者10529名，逐步建立了市局設(shè)總隊(duì)、縣（市、區(qū)）局設(shè)大隊(duì)、街辦設(shè)中隊(duì)、社區(qū)（村）設(shè)志愿者服務(wù)站的四級(jí)服務(wù)架構(gòu)。全市建成城管志愿服務(wù)站75個(gè)，先后組織開展“城管體驗(yàn)日”、“城管開放日”等系列活動(dòng)。

張家港市成立了全省首個(gè)縣（市）級(jí)城管志愿者協(xié)會(huì)，目前已招募90家會(huì)員單位，廣泛開展街頭執(zhí)勤、衛(wèi)生整治等活動(dòng);開展了“同創(chuàng)共建、全民美城行動(dòng)”和“城市好管家”評(píng)選活動(dòng)，提升全民參與城市管理工作的熱情。

（2）發(fā)動(dòng)公眾監(jiān)督

南京市深入發(fā)動(dòng)媒體參與城市管理監(jiān)督工作，通過《城管行》和《城管請(qǐng)您來吐槽》等欄目，曝光臟亂差地點(diǎn)和各種不文明行為。

南通市鼓勵(lì)廣大市民積極舉報(bào)建筑垃圾管理方面的違法行為信息，共同維護(hù)城市形象，市城管局出臺(tái)《“毀綠、亂倒”舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，制作、發(fā)放了12000張舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)卡。

二、城市環(huán)境綜合整治長效管理提升策略

（一）進(jìn)一步理順城市長效管理體制機(jī)制

切實(shí)按照“即整即管”的要求，同步建立長效管理機(jī)制，在抓整治的同時(shí)，突出抓好日常管理;針對(duì)問題開展管理體制機(jī)制、政策制度研究，著力建立長效管理機(jī)制，做到管理制度、管理責(zé)任、管理機(jī)構(gòu)、管理人員“四落實(shí)”，確?！罢我黄?、管理一片、鞏固一片”;積極落實(shí)市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)制度，發(fā)動(dòng)市民參與管理，發(fā)揮小區(qū)居民、沿街單位的自治作用，提高自律意識(shí)。

（二）積極探索城市長效管理創(chuàng)新模式

推行簡政放權(quán)，管理重心下移，夯實(shí)基層城市管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化街道辦事處和社區(qū)的城市管理工作職能;把有條件通過市場運(yùn)作、依靠市場投入產(chǎn)出機(jī)制消化成本的城市管理職能從政府職能中剝離出去，把對(duì)每一項(xiàng)城市管理項(xiàng)目的直接、具體的經(jīng)濟(jì)投入與調(diào)控，轉(zhuǎn)為對(duì)這些項(xiàng)目的目標(biāo)引導(dǎo)、市場運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建與完善、市場運(yùn)作環(huán)境的優(yōu)化、市場監(jiān)督保障的強(qiáng)化[1];注重疏堵結(jié)合，長效監(jiān)管，抓好流動(dòng)攤點(diǎn)整治;最大限度挖掘公共資源，采取多種措施加快建設(shè)專業(yè)停車場和泊位[2];加快數(shù)字化城管系統(tǒng)建設(shè)，規(guī)范系統(tǒng)運(yùn)行，提高發(fā)現(xiàn)問題和處置問題效能。

（三）推行聯(lián)合執(zhí)法模式，加大監(jiān)督考核力度

轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法辦法，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升管理效果，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、非營利組織或非政府組織、社會(huì)公眾等環(huán)境建設(shè)主體以及政府不同部門之間整體配合、聯(lián)合行動(dòng)，做到工作動(dòng)態(tài)掌握及時(shí)，信息溝通傳遞及時(shí)，難題推進(jìn)協(xié)調(diào)及時(shí)[3];建立分級(jí)督查組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)察考核機(jī)制，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，定期開展考核，有力推動(dòng)工作開展。

（四）大力營造城市長效管理良好氛圍

深入開展“城管義工”、“城管志愿者服務(wù)”等公眾參與活動(dòng)，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開和管理民主化，引入公眾聽證制度，增強(qiáng)城市管理的重大決策、重要法規(guī)政策制定的透明度。加大對(duì)惡意詆毀、虛假造謠等惡性輿論事件的打擊力度，凈化網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)輿論秩序。加強(qiáng)新聞媒體的輿論宣傳和監(jiān)督，提高市民文明意識(shí)，使全社會(huì)共同關(guān)心、理解、支持、參與城市管理工作。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：趙靜）