姜方炳 柯紅波

一、產(chǎn)生背景：景區(qū)城管執(zhí)法工作面臨的主要困境分析

城市管理綜合執(zhí)法改革雖然較大程度上緩解了“多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民”等問題，但從多年的實(shí)踐情況看，城管執(zhí)法部門仍處于十分尷尬的境地。例如，工作職責(zé)日益繁雜，卻缺乏規(guī)范有力的保障體系;工作過程“苦臟累”，社會(huì)形象卻一再地被妖魔化;工作方式日益人性化，卻經(jīng)常面臨暴力抗法的威脅，等等。自西湖申遺成功后，景中村也成了世遺地一道獨(dú)特的風(fēng)景線，但隨著商業(yè)化程度的不斷提高，也給城管執(zhí)法工作造成了一些特殊矛盾：

1.景中村高敏感性與村民低意識(shí)性的矛盾。景中村作為坐落于世界遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)的特殊執(zhí)法區(qū)域，兼具城市管理、景區(qū)管理、村莊管理“三態(tài)并存”，其城管工作存在高標(biāo)準(zhǔn)、高要求、高敏性的“三高”特點(diǎn)。但基于人口結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣和逐利需求等因素，景中村居民存在總體人口素質(zhì)低、自我管理意識(shí)低、文明經(jīng)商意識(shí)低的“三低”特點(diǎn)，這對(duì)城管工作的規(guī)范化、人性化水平提出了更高要求。

2.景中村點(diǎn)多面廣與管控力量薄弱的矛盾。西湖景區(qū)不同于其他城市景點(diǎn)，沒有高墻壘砌，四通八達(dá)，其獨(dú)特的地理環(huán)境和高度的開放性致使景區(qū)常常人滿為患，在客觀上加大了執(zhí)法管理難度。而與此同時(shí)，4000多公頃的名勝區(qū)中“九村六社區(qū)”的格局，形成了“點(diǎn)多面廣”的景中村管理態(tài)勢，為城管執(zhí)法人員實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置問題帶來了壓力。

3.景中村管理需求大與設(shè)備投入不足的矛盾。景區(qū)雖已實(shí)現(xiàn)城管力量全覆蓋，但各執(zhí)法力量都以基層管理單位為重心各管一塊，沒有統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一研判、統(tǒng)一進(jìn)出信息數(shù)據(jù)，致使指揮受理中心難以準(zhǔn)確掌握各片區(qū)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。一旦事態(tài)多發(fā)、頻發(fā)，指揮協(xié)調(diào)往往不及時(shí)、不到位，各支執(zhí)法力量除了疲于應(yīng)付，難以顧及現(xiàn)場管控效果和社會(huì)效果。

4.景中村問題復(fù)雜與執(zhí)法力量單一的矛盾。在具體的城管工作中，由城管執(zhí)法隊(duì)伍唱“獨(dú)角戲”居多，面對(duì)景中村違章搭建、出店經(jīng)營、拉客野導(dǎo)、犬類等面上管理難點(diǎn)，由于執(zhí)法的依據(jù)不足、強(qiáng)制力不夠，很難從根本上解決問題。此外，城管執(zhí)法方式較為單一，缺少主動(dòng)尋求村委、相關(guān)職能部門、身邊群眾和媒體等幫著去共同管理、一起解決問題的互動(dòng)聯(lián)動(dòng)意識(shí)，以致問題處置效率不高，甚至出現(xiàn)執(zhí)法工作能力低的認(rèn)識(shí)偏差。

二、“一平臺(tái)五機(jī)制”大城管模式的創(chuàng)新實(shí)踐

（一）基本做法

針對(duì)上述問題，2013年以來，西湖景區(qū)城管執(zhí)法局按照“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題、第一時(shí)間派遣問題、第一時(shí)間處置問題、第一時(shí)間解決問題”的要求，根據(jù)長效、精細(xì)、人本管理的原則，大膽探索構(gòu)建“一平臺(tái)五機(jī)制”大城管模式，其具體要素及運(yùn)作流程如下：

1.搭建“一平臺(tái)”即景區(qū)城管執(zhí)法局綜合視頻監(jiān)控指揮平臺(tái)，使之成為景區(qū)執(zhí)法工作的中樞平臺(tái)，并發(fā)揮四大角色功能。

一是信息出入中心。在綜合視頻監(jiān)控指揮平臺(tái)體系中，一線執(zhí)法隊(duì)員在第一時(shí)間處理違章違法行為后報(bào)中隊(duì)的同時(shí)知會(huì)平臺(tái)，平臺(tái)及時(shí)向局領(lǐng)導(dǎo)輸出口徑一致的信息數(shù)據(jù)。同時(shí)，通過對(duì)平臺(tái)所掌握的發(fā)現(xiàn)問題數(shù)、信訪投訴量、案件種類以及違建發(fā)現(xiàn)量等各類信息進(jìn)行定期匯總與科學(xué)研判，為制定合理管控方案提供數(shù)據(jù)支撐。

二是動(dòng)態(tài)掌控中心。通過把景區(qū)公安、景區(qū)交警、各公園管理單位視頻監(jiān)控信號(hào)引入指揮平臺(tái)，在執(zhí)法車輛上安裝車載視頻終端，為一線徒步巡查人員（尤其是景中村駐村隊(duì)員）配備具有便攜式攝像功能的“單兵作戰(zhàn)視頻設(shè)備”，實(shí)現(xiàn)車載移動(dòng)視頻管“片”、固定視頻設(shè)備管“面”、單兵作戰(zhàn)移動(dòng)視頻設(shè)備管“點(diǎn)”的結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)景區(qū)范圍內(nèi)主次道路、背街小巷、公園景點(diǎn)的全方位、全天候、全覆蓋動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，切實(shí)全面掌握景區(qū)面上管理情況。

三是指揮協(xié)調(diào)中心。局領(lǐng)導(dǎo)借助平臺(tái)不僅可以實(shí)時(shí)進(jìn)行面上管控，還可以通過監(jiān)控系統(tǒng)和數(shù)字對(duì)講指揮系統(tǒng)，快速指揮協(xié)調(diào)，最大限度整合、調(diào)配現(xiàn)有執(zhí)法裝備與執(zhí)法力量，從而提升面對(duì)應(yīng)急事件、重大保障任務(wù)時(shí)的協(xié)同作戰(zhàn)能力。局綜合視頻監(jiān)控指揮平臺(tái)還在局（隊(duì)）OA系統(tǒng)中新增設(shè)“業(yè)務(wù)派遣”流程，在第一時(shí)間對(duì)講機(jī)指揮通知的基礎(chǔ)上，還將以案卷形式派遣到責(zé)任大（中）隊(duì)，從而確保問題及時(shí)查處、及時(shí)反饋、及時(shí)解決。

四是受理反饋中心。局綜合視頻監(jiān)控指揮平臺(tái)將“12319”熱線和“96310”城管熱線合并，使其不僅擁有投訴專線性質(zhì)，還具備了提供服務(wù)熱線功能。群眾撥打熱線，局綜合視頻監(jiān)控指揮平臺(tái)可以在第一時(shí)間提供咨詢解答、派員現(xiàn)場處置問題甚至協(xié)調(diào)職能部門聯(lián)動(dòng)處理問題，從而真正幫助群眾切實(shí)解決問題。

2.健全“五機(jī)制”即巡查發(fā)現(xiàn)、辦案處理、培訓(xùn)考核、聯(lián)動(dòng)合作以及綜合應(yīng)急機(jī)制，使之成為“一平臺(tái)”充分發(fā)揮中樞功能的可靠支撐。

一是巡查發(fā)現(xiàn)機(jī)制——構(gòu)筑防控網(wǎng)絡(luò)。一方面是“條狀”巡查模式：成立景區(qū)管理辦公室，由城管、公安、交警、運(yùn)管等職能部門聯(lián)合辦公，每季度生成聯(lián)合巡查報(bào)告;擴(kuò)大景中村序化員隊(duì)伍，針對(duì)景中村及其周邊環(huán)境進(jìn)行面上巡查;各景中村、管理處成立自查自糾隊(duì)伍，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行主動(dòng)上報(bào)。另一方面是“塊狀”發(fā)現(xiàn)機(jī)制：建立以景中村為點(diǎn)、以駐村隊(duì)員及屬地中隊(duì)所在地域?yàn)檫B接面的“子網(wǎng)絡(luò)”，由執(zhí)法隊(duì)員每天定網(wǎng)格、定頻次、定責(zé)任地開展巡查;由“一平臺(tái)”協(xié)調(diào)“子網(wǎng)絡(luò)”間的對(duì)接合作，監(jiān)督各個(gè)“子網(wǎng)絡(luò)”開展群眾服務(wù)工作的情況，實(shí)現(xiàn)景中村管理動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)無盲區(qū)、無遺漏。

二是辦案處理機(jī)制——規(guī)范執(zhí)法流程。一方面，制定《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)、市園林文物行政執(zhí)法案件處理流程規(guī)定》、《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)、市園林文物行政處罰一般程序流程圖》，規(guī)范執(zhí)法行為。另一方面，確立城管執(zhí)法的基本原則和具體工作方法：如堅(jiān)持以教育勸導(dǎo)為主，以行政處罰為輔的人性化溫情執(zhí)法原則;對(duì)噪聲擾民、犬類傷人、環(huán)境污染等群眾反映強(qiáng)烈的問題履行執(zhí)法半小時(shí)承諾制等等，從而營造和諧執(zhí)法氛圍，樹立良好執(zhí)法形象。

三是培訓(xùn)考核機(jī)制——確保長效運(yùn)作。一方面，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。以確保“一平臺(tái)”的有效運(yùn)作為目標(biāo)，結(jié)合崗位職責(zé)要求和不同層次的執(zhí)法隊(duì)員的特點(diǎn)，制定執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，實(shí)行分級(jí)、分類培訓(xùn)，全面提升執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)綜合能力。另一方面是加強(qiáng)考核。以考核機(jī)制保障“一平臺(tái)”在全體執(zhí)法隊(duì)伍中的合理使用：成立景中村管理成效評(píng)價(jià)體系，將各中隊(duì)、各隊(duì)員的“一平臺(tái)”運(yùn)用情況與落實(shí)情況納入年度考核，同時(shí)吸納村組織、屬地單位、職能部門的考評(píng)意見，建立起權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的考核機(jī)制。

四是聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制——發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。充分利用“一平臺(tái)”信息共享、統(tǒng)一指揮功能，一改以往景區(qū)各職能部門各自為政的情況，有效聯(lián)合起多方管理力量：建立與公安、交警、運(yùn)管、市政等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過“一平臺(tái)”實(shí)現(xiàn)證據(jù)共享、信息互通、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，對(duì)疑難問題進(jìn)行聯(lián)合處置（如景中村野導(dǎo)、拆違、犬類等）;建立駐村隊(duì)員擔(dān)任“村長助理”制度，擔(dān)任執(zhí)法員、宣傳員、服務(wù)員的“三大員”功能;建立社會(huì)參與機(jī)制，吸納群眾積極參與景區(qū)城市管理工作（如成立“護(hù)景使者志愿隊(duì)”、邀請(qǐng)景中村村民、村干部以“行風(fēng)監(jiān)督員”身份加入市民檢查團(tuán)），并充分發(fā)揮“一平臺(tái)”即時(shí)聯(lián)系大眾媒體的功能，實(shí)現(xiàn)政府、媒體、公眾對(duì)景中村的共同管理。

五是綜合應(yīng)急機(jī)制——強(qiáng)化快速反應(yīng)。在制度上，充分利用“一平臺(tái)”動(dòng)態(tài)信息的快速共享的功能，建立起突發(fā)事件的綜合應(yīng)急機(jī)制，確保在突發(fā)情況下能第一時(shí)間集合有效力量，協(xié)作保障群眾安全和景區(qū)秩序;在人力上，根據(jù)景中村分布廣、山體多、突發(fā)事件難處理的特點(diǎn)，成立應(yīng)急分隊(duì)，建立突發(fā)事件管理力量支援機(jī)制，廣泛組織參與消防、安全等演習(xí)，以有效應(yīng)對(duì)景區(qū)范圍內(nèi)出現(xiàn)的各類突發(fā)事件。

（二）創(chuàng)新特點(diǎn)

1.理念創(chuàng)新。以“多元共治”的理念為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)在剛性的平臺(tái)制度之中注入“服務(wù)就是管理”的柔性執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)了景區(qū)城管執(zhí)法工作從傳統(tǒng)管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、從依靠執(zhí)法部門單一主體執(zhí)法向依靠社會(huì)多元主體參與管理轉(zhuǎn)變、從機(jī)械執(zhí)法向“貼心城管”轉(zhuǎn)變、從重查處違法行為向重教育宣傳與前置管理轉(zhuǎn)變。

2.功能創(chuàng)新?！耙黄脚_(tái)五機(jī)制”大城管模式基于共享的信息數(shù)據(jù)庫、便捷統(tǒng)一的檢索程序，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的充分共享與快速傳遞，形成“單一入口管理”的集約型信息平臺(tái)，形成了結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理、可移植性高、可維護(hù)性強(qiáng)的綜合執(zhí)法信息系統(tǒng)，使綜合視頻監(jiān)控指揮平臺(tái)作為景區(qū)執(zhí)法工作的中樞平臺(tái)的核心地位進(jìn)一步凸顯，實(shí)現(xiàn)了部門人員聯(lián)動(dòng)、監(jiān)控資源聯(lián)動(dòng)、社會(huì)力量聯(lián)動(dòng)。

3.機(jī)制創(chuàng)新。在“一平臺(tái)五機(jī)制”大城管模式下，“一平臺(tái)”與“五機(jī)制”相互依托、相互促進(jìn)，形成一個(gè)彼此良性互動(dòng)的有機(jī)體系。在多方聯(lián)動(dòng)共治模式的牽引下，建立了業(yè)務(wù)集中、信息集中、指揮集中的大中樞，建立了一套以“發(fā)現(xiàn)問題—分析研判—立案處理—實(shí)時(shí)監(jiān)控—執(zhí)法聯(lián)動(dòng)—綜合處置—解決問題—培訓(xùn)考核”為基本運(yùn)作模式的執(zhí)法工作機(jī)制，開啟了部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作的信息化通道，形成了信息資源整合共享、信息對(duì)接及時(shí)順暢、溝通協(xié)作緊密無縫的“景區(qū)共治”格局。

三、“一平臺(tái)五機(jī)制”大城管模式的實(shí)施成效

隨著“一平臺(tái)五機(jī)制”大城管模式的深入實(shí)施，西湖景區(qū)已初步形成了上下即時(shí)聯(lián)動(dòng)、部門有效協(xié)同、公眾積極參與的管理格局，為杭州的美麗升級(jí)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）提升了硬件水平，夯實(shí)了城管運(yùn)行基礎(chǔ)

“一平臺(tái)五機(jī)制”大城管模式將傳統(tǒng)的以人為主的“粗放型管理”轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳屑夹g(shù)的“集約型管理”，具有“一中心、多層面、全覆蓋”的鮮明特征，實(shí)現(xiàn)了足不出戶也能了解面上秩序信息、調(diào)動(dòng)全區(qū)力量的功能，為城管執(zhí)法過程中的監(jiān)控受理、協(xié)調(diào)指揮、監(jiān)督規(guī)范、信息研判等工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化了運(yùn)作機(jī)制，提高了城管治理效能

“一平臺(tái)五機(jī)制”大城管模式在信息處理和問題處置上，均以“條塊結(jié)合、以塊為主”、“上下聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)同”為突出特征，聯(lián)合多方力量有效化解景中村管理的各類矛盾，實(shí)現(xiàn)人力投入和時(shí)間成本的“雙降低”、辦事效率和管理效果的“雙提升”，形成了景點(diǎn)區(qū)域內(nèi)一崗多能、信息互通、綜合管理、聯(lián)動(dòng)支撐的管理格局。

（三）整合了多方資源，充實(shí)了城管執(zhí)法力量

在“一平臺(tái)五機(jī)制”工作模式的推動(dòng)下，城管執(zhí)法隊(duì)伍積極開展了結(jié)對(duì)幫扶、走村入企、志愿服務(wù)等貼心服務(wù)活動(dòng)，整合了來自村干部、志愿者、游客等多方面的支持力量，緊緊圍繞“三改一拆”、面上秩序管理等中心工作，集中解決了出店經(jīng)營、無證攤販、“野導(dǎo)”等市民游客關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，營造了健康有序的景區(qū)環(huán)境。

（四）提高了隊(duì)伍素質(zhì)，樹立了城管良好形象

通過“一平臺(tái)五機(jī)制”工作模式的建構(gòu)，景區(qū)已先后在道路分類保潔、公廁分類保潔、街面保序、亮燈監(jiān)管、停車監(jiān)管、垃圾分類、社區(qū)城管服務(wù)室、數(shù)字城管及“12319”、“96310”熱線處置等方面建立健全了考核制度，并把城管工作分項(xiàng)考核成績統(tǒng)一納入各單位長效管理工作考核范疇，構(gòu)筑起了一套“內(nèi)容全面、統(tǒng)分結(jié)合、層級(jí)分明”的工作評(píng)價(jià)機(jī)制。這些工作機(jī)制為提高工作效能、樹立隊(duì)伍形象奠定了良好的基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：李利）