曹志立 賈茹

【摘要】吉林省城市大氣重污染應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)成效顯著，應(yīng)急預(yù)案出臺，部門協(xié)調(diào)機制建立。但仍然存在著基層應(yīng)急體系構(gòu)建不完備、協(xié)調(diào)機制中部門職能不清、協(xié)調(diào)信息整合機制欠缺、應(yīng)急責任制度不完善等問題。為此，需要從信息規(guī)范、信息平臺建設(shè)、信息反饋機制、應(yīng)急責任追究和公眾參與等方面完善應(yīng)急信息協(xié)調(diào)機制建設(shè)，提升政府應(yīng)急能力。

【關(guān)鍵詞】吉林??；大氣重污染；應(yīng)急響應(yīng)；信息協(xié)調(diào)

中圖分類號：X22

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）04-082-02

近年來，我國空氣污染形勢嚴峻，大氣環(huán)境問題日漸突出，霧霾天氣肆虐。吉林省冬季大霧和霾塵天氣頻發(fā)，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年空氣質(zhì)量污染物指標中的NO、PM10年均濃度均有上升，PM10指標超過國家二級標準限值。為此，2013年12月和2014年1月《吉林省落實大氣污染防治行動計劃實施細則》、《吉林省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》相繼出臺，對全省大氣污染整治框架設(shè)定、整體規(guī)劃，以及應(yīng)急組織機構(gòu)職責、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、監(jiān)督檢查、保障等方面做了全面的部署。

一、吉林省城市大氣重污染應(yīng)急響應(yīng)機制建設(shè)的基本狀況

吉林省大氣重污染應(yīng)急響應(yīng)機制健全表現(xiàn)在兩方面。縱向上，省市兩級大氣重污染應(yīng)急預(yù)警體系建設(shè)基本完成。2014年各市大氣污染防治工作實施細則、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案相繼出臺。全省空氣質(zhì)量新標準監(jiān)測體系和監(jiān)測能力建設(shè)實現(xiàn)省市全覆蓋。各市政府網(wǎng)站均己按照新標準監(jiān)測和評價，向社會逐點實時發(fā)布環(huán)境空氣質(zhì)量狀況結(jié)果。橫向上，吉林省應(yīng)急預(yù)案建立起各部門協(xié)調(diào)應(yīng)對機制，主要由應(yīng)急指揮部、應(yīng)急指揮辦公室以及監(jiān)測預(yù)警、專家、督導(dǎo)、保障四個應(yīng)急工作小組構(gòu)成。重污染天氣應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動主要體現(xiàn)為預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)。“預(yù)防預(yù)警”包括會商研判、預(yù)警分級、預(yù)警發(fā)布等程序措施。在預(yù)警階段，由環(huán)保與氣象部門會商，確定空氣污染水平和預(yù)警級別。進入預(yù)警狀態(tài)后，采取廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向公眾發(fā)布及時信息預(yù)警措施?！皯?yīng)急響應(yīng)”包括響應(yīng)啟動、信息發(fā)布、響應(yīng)終止，在應(yīng)急響應(yīng)階段，根據(jù)應(yīng)急預(yù)警等級啟動相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)。地區(qū)采取防護措施的基礎(chǔ)上，督導(dǎo)轄區(qū)采取對公眾生活能源消費、交通出行的建議性措施；督促醫(yī)衛(wèi)宣傳、學校組織的健康防護措施；機動車、燃煤及工業(yè)、揚塵、無組織排放等污染控制的強制性措施。

二、吉林省城市大氣重污染應(yīng)急響應(yīng)中的協(xié)調(diào)機制存在的問題

（一）縱向?qū)用妫夯鶎討?yīng)急體系尚構(gòu)建不完備，應(yīng)急協(xié)調(diào)和聯(lián)動缺乏有效落實

目前縣市一級整體的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案體系不健全、編制進展情況較為緩慢，配套措施和有效信息不足，導(dǎo)致垂直和橫向單位之間的應(yīng)急聯(lián)動不暢。一是省級層面專門性的“大氣污染防治條例”法規(guī)缺位，“吉林省大氣污染防治條例”實際編制修訂進展工作緩慢，目前仍未出臺。二是基層應(yīng)急體系建設(shè)不健全。根據(jù)《吉林省大氣污染防治計劃》，縣級城市于2014年6月底前完成重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的編制并向社會公布實施工作。全省形成“省一市（州）一縣”三級應(yīng)急預(yù)警體系。但目前各地進展情況并不樂觀。如長春市下轄4縣（市）中只有德惠市編制、公布應(yīng)急預(yù)案。吉林市除舒蘭市結(jié)合地方實際編制空氣污染預(yù)案外，磐石市、蛟河市只有一般性環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案，永豐縣和樺甸市沒有環(huán)保應(yīng)急預(yù)案。

（二）橫向?qū)用妫簠f(xié)調(diào)機制中部門職能不清、管轄領(lǐng)域交叉

其一，省市的應(yīng)急預(yù)案中，聯(lián)動合作的職能分工不清。應(yīng)急體系整體框架明確，但實際存在著重要概念信息含糊、銜接性不夠的問題。監(jiān)測預(yù)警、督導(dǎo)、保障和專家四個工作小組部門職能重復(fù)，有的成員部門同屬督導(dǎo)和保障小組，有的成員部門既負責監(jiān)測預(yù)警，又參與會商研討。執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力的不獨立，使得信息傳達、執(zhí)行落實由于部門追求轉(zhuǎn)移責任、減輕任務(wù)而存在干預(yù)。其二，環(huán)保部門本身職能交叉。如城市燒烤行為，如果是室內(nèi)燒烤卻產(chǎn)生較大的環(huán)境污染就應(yīng)歸環(huán)保局監(jiān)察大隊管理，而如果是室外燒烤而影響到城市的市容市貌則屬環(huán)衛(wèi)局管理。此外，各級政府節(jié)能減排由發(fā)改委負責，環(huán)保政策則由政府相關(guān)部門執(zhí)行，環(huán)保廳和監(jiān)測站只負責數(shù)值分析。因此，應(yīng)急預(yù)案指揮協(xié)調(diào)過程中成員單位之間的內(nèi)部摩擦阻力過大，協(xié)調(diào)受阻、聯(lián)動失靈，對于強調(diào)迅速、高效的突發(fā)危機應(yīng)對十分不利。

（三）內(nèi)在層面：協(xié)調(diào)所需的信息整合機制欠缺

目前吉林省市監(jiān)測預(yù)警體系的全覆蓋，保障了大氣污染應(yīng)急信息的獲取。但信息分析與反饋存在著收集和發(fā)布的規(guī)范性、全面性和詳細度問題?？諝赓|(zhì)量和污染監(jiān)測數(shù)據(jù)，僅是有關(guān)大氣質(zhì)量的整體情況，缺乏對污染成分深入的結(jié)構(gòu)與原因分析。應(yīng)急預(yù)案缺乏對不同污染源分類應(yīng)對，而且氣象和環(huán)保部門對于空氣污染構(gòu)成、誘因和應(yīng)對策略等缺乏科學深入的分析，因此，應(yīng)急部門對于空氣質(zhì)量信息和預(yù)警信息并不敏感，對于污染結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的如交通、患病嚴重程度等狀況認知不足。預(yù)案本身以及各執(zhí)行部門缺乏針對性和側(cè)重性。此外，應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)部信息共享不完整，地區(qū)監(jiān)測預(yù)警信息碎片化，預(yù)警響應(yīng)未能實現(xiàn)跨區(qū)聯(lián)動，區(qū)域間政府在大氣污染應(yīng)急預(yù)警和響應(yīng)中缺乏協(xié)調(diào)合作。

（四）外在層面：應(yīng)急預(yù)案的落實和執(zhí)行責任制度不完善，協(xié)調(diào)動力不足

其一，問責主體及其職能范圍不明確?！岸綄?dǎo)組”范圍不定，成員部門既要對社會單位行動進行督促落實，也要對本部門自身的任務(wù)執(zhí)行情況作督導(dǎo)、檢查。其二，缺乏信息反饋。市（州）空氣質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)己建立，但無法顯示出各成員單位在應(yīng)急防治過程中實際努力程度和效果。責任追究由于缺乏實際可供參考的信息數(shù)據(jù)，難以對于各部門形成問責壓力，應(yīng)急協(xié)調(diào)缺乏動力，激勵不足。其三，缺乏外部有效參與和監(jiān)督。對于應(yīng)急措施涉及到的交通出行、醫(yī)院、電力和排放控制的實際狀況了解，民眾具有信息優(yōu)勢。目前應(yīng)急預(yù)案并未體現(xiàn)出政府與社會良好的互動和協(xié)作，政府“一言堂”實際卻獨臂難支，對于自身政策及其執(zhí)行的實際社會效果并無跟蹤反饋和及時糾正。

三、加強吉林省城市大氣重污染應(yīng)急信息協(xié)調(diào)的對策建議

（一）明確并規(guī)范預(yù)警信息內(nèi)容，制定有關(guān)信息收集、發(fā)布統(tǒng)一的標準

內(nèi)容詳細、標準統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息是應(yīng)急管理的前提和基礎(chǔ)，也是開展應(yīng)急預(yù)警重要的工作內(nèi)容和保障。不同部門生產(chǎn)的信息在匯集過程中，會由于差異過大而產(chǎn)生在巨量信息中的“孤島”現(xiàn)象。我省現(xiàn)有重污染天氣應(yīng)急預(yù)案中對于信息收集、發(fā)布并未給出統(tǒng)一標準，省環(huán)保部門在網(wǎng)站發(fā)布的各地實時的城市空氣質(zhì)量信息在時間、具體監(jiān)測數(shù)據(jù)上并不具體，空氣質(zhì)量月報不及時、標準不清晰。對此建議政府出臺專門的預(yù)警信息規(guī)范，包括內(nèi)部各部門間報送和對外發(fā)布信息統(tǒng)一的內(nèi)容和標準、具體形式、時間限制等。確保應(yīng)急響應(yīng)的信息及時、動態(tài)和有效。

（二）注重信息資源整合，構(gòu)建重污染大氣應(yīng)急預(yù)警信息平臺

城市大氣重污染成因復(fù)雜，預(yù)警不確定性大，應(yīng)急防治需要多部門聯(lián)動。因此，信息資源的整合、重污染天氣應(yīng)急信息平臺的構(gòu)筑，對于應(yīng)急預(yù)警和響應(yīng)十分必要。在規(guī)范、統(tǒng)一的預(yù)警信息基礎(chǔ)上，建立信息分析整理系統(tǒng)，應(yīng)急指揮部門預(yù)警監(jiān)測工作組要對大氣污染指標（如AQI）信息進行收集，此外還需整合其它環(huán)境狀況，如季節(jié)氣候、城市交通狀況、冬季供熱燃煤現(xiàn)狀、城市建筑業(yè)發(fā)展等，從而形成初步的環(huán)境數(shù)據(jù)；再經(jīng)由應(yīng)急指揮部辦公室，確定預(yù)警和響應(yīng)等級、各部門的應(yīng)急任務(wù)等。并將這兩類信息在政府的預(yù)警信息平臺上實現(xiàn)共享和交互，強化應(yīng)急指揮部門間溝通、交流。

（三）完善應(yīng)急決策信息的報送機制，強化決策執(zhí)行的反饋工作

大氣重污染應(yīng)急管理不僅需要政府自上而下的預(yù)警監(jiān)測信息發(fā)布、各部門開展應(yīng)急響應(yīng)的任務(wù)分配，還需要應(yīng)急預(yù)警、響應(yīng)的啟動和執(zhí)行情況進行實時匯報和反饋?？梢越梃b其他省份有關(guān)重污染天氣防治經(jīng)驗，根據(jù)重污染天氣區(qū)域分布以及城市地理位置關(guān)系，將全省劃分為若干區(qū)域；再按照污染控制分區(qū)和污染范圍，將預(yù)警劃分為三個層級，由低到高依次為城市預(yù)警、區(qū)域預(yù)警、全省預(yù)警。同時將污染和預(yù)警效果報告，細化分區(qū)、分級，控制分區(qū)。從而實現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)工作的逐層報送、分級反饋，保障政府大氣重污染應(yīng)對防治能夠及時調(diào)整、有效落實。

（四）理順應(yīng)急組織工作體制，細化應(yīng)急響應(yīng)的聯(lián)動機制

現(xiàn)有重污染天氣應(yīng)急指揮部組織體系依然有待完善、具體職責仍需明確?？v向上，市、縣應(yīng)根據(jù)地方實情組建應(yīng)急指揮部門，各級應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)實行上下級負責制，各級應(yīng)急指揮辦公室實現(xiàn)任務(wù)對接，應(yīng)急專家工作組更多開展相互間的交流、協(xié)商。橫向上，應(yīng)明確應(yīng)急指揮系統(tǒng)指揮部、辦公室、監(jiān)測、專家和保障工作小組組成的部門單位，進一步明晰政府部門在應(yīng)急指揮系統(tǒng)中角色定位和職能。應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動機制實現(xiàn)分級響應(yīng)和部門響應(yīng)相結(jié)合。其一要明確主體，應(yīng)急啟動、響應(yīng)執(zhí)行相應(yīng)急保障、終止等，都要對應(yīng)到具體的應(yīng)急指揮部各工作小組和職能部門。其二，在應(yīng)急響應(yīng)的流程上，前后任務(wù)部門之間要有順暢的工作對接，并行任務(wù)部門間要強化溝通減少摩擦。在健全現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上細化聯(lián)動機制，并在此基礎(chǔ)上力求實現(xiàn)制度化，形成長效機制。

（五）明確大氣重污染應(yīng)急響應(yīng)責任，健全應(yīng)急后的總結(jié)評估

目前，不少地方政府以經(jīng)濟發(fā)展作為衡量政府各項工作的核心指標，因此對于大氣污染應(yīng)急防治會存在懈怠、形式主義的現(xiàn)象。對此，首先要清晰界定有關(guān)政府部門在重污染應(yīng)急預(yù)警和響應(yīng)中的職能和責任，要明確應(yīng)急預(yù)案強制減排措施的責任落實單位，構(gòu)建起響應(yīng)任務(wù)、響應(yīng)部門以及信息數(shù)據(jù)之間的完備集合。在此基礎(chǔ)上，摒棄原有的政治運動式的大氣污染治理理念，在明確的責任內(nèi)容和責任層級上進行有限問責，減少污染應(yīng)急中“走過場”、“作形式”的動機。對于失職屬實的，當由應(yīng)急指揮部的督導(dǎo)工作組追究相應(yīng)責任。其次，注重突發(fā)重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)后的總結(jié)評估，應(yīng)急指揮部辦公室，在響應(yīng)終止后開展整體性的應(yīng)急響應(yīng)工作執(zhí)行、效果評估外，還應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗、形成應(yīng)急案例庫，推廣先進做法。

（六）引入公眾參與，實現(xiàn)政府與社會合作協(xié)同應(yīng)對

在突發(fā)預(yù)警和響應(yīng)方面，社會力量是政府重要的補充，能夠很好協(xié)助其應(yīng)對突發(fā)性事件。政府可以健全基層群眾性組織，利用組織內(nèi)部在信息傳播上的便捷性、民眾之間良好的信任關(guān)系，積極自主地開展預(yù)警和應(yīng)對活動。同時，倡導(dǎo)并扶持群眾性志愿者隊伍開展普及大氣污染和防治知識，提高群眾的自我防范能力，協(xié)助政府的應(yīng)急響應(yīng)措施的開展和落實。此外，作為具有塑造大眾認知、放大事件作用的媒體應(yīng)受到重視。應(yīng)急指揮部辦公室、各有關(guān)職能部門，應(yīng)當在各類媒體上公布有關(guān)突發(fā)事件投訴方式和報警電話。借助新聞媒體在傳播災(zāi)情信息上的主動權(quán)，宣傳有關(guān)政府預(yù)案響應(yīng)措施、避險、自救等知識和技能，杜絕謠言與錯誤消息的傳播。充分利用利用媒體協(xié)助政府應(yīng)對的同時，還可以以此拓寬政府與民眾的溝通渠道，及時聽取民意、接收決策反饋信息。

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