秦長城

作為天津泰達(dá)環(huán)保有限公司（下稱“泰達(dá)環(huán)?！保┏晒\(yùn)作的眾多PPP項(xiàng)目之一，大連中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從2012年7月正式建成投產(chǎn)到現(xiàn)在，已經(jīng)過三年多的時(shí)間。至今，項(xiàng)目總體運(yùn)行良好，各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)全部優(yōu)于設(shè)計(jì)水平，全年日均處理垃圾量達(dá)到1500噸。在不久前，該項(xiàng)目正式入選了國家發(fā)改委PPP全國典型案例庫。

但像大多數(shù)PPP項(xiàng)目一樣，大連中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從開始籌劃到建成，并非是一帆風(fēng)順，而是在整個(gè)過程中，充滿了波折與坎坷。不久前，天津泰達(dá)環(huán)保有限公司副總經(jīng)理劉彥博在接受本刊記者采訪時(shí)，向記者回顧了該項(xiàng)目運(yùn)作的過程，其中一些經(jīng)驗(yàn)之談，或能給我們一些啟示和參考。

過程回顧

據(jù)劉彥博介紹，其實(shí)早在2003年，大連市便已經(jīng)開始嘗試在國內(nèi)首次采用BOT的方式進(jìn)行垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的招投標(biāo)。但在當(dāng)時(shí)，國內(nèi)對垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)方式剛剛處于探討階段，幾乎沒有建成的項(xiàng)目，也沒有樣板以供參考。再加上，當(dāng)時(shí)國家對垃圾發(fā)電的一些政策還沒有出臺，也沒有很明確的政策導(dǎo)向。當(dāng)時(shí)市政府并沒有聘請招商顧問，而是自行公開招標(biāo)。最終，日本的一家企業(yè)株式會社荏原制作所和大連起重體團(tuán)聯(lián)合體成為中標(biāo)人。

但此后過程的進(jìn)展并不如預(yù)期般順利。在招標(biāo)結(jié)束后，政府方與投資人進(jìn)行了協(xié)議談判，希望就垃圾處理服務(wù)的具體條件進(jìn)行明確，比如垃圾供應(yīng)數(shù)量、熱值以及垃圾處理“三廢”（飛灰、爐渣、滲濾液）排放標(biāo)準(zhǔn)等。但經(jīng)過長達(dá)五年、前后十幾輪的談判，盡管項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容越來越細(xì)，對政府的約束也越來越多，垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)用越來越高，可雙方卻仍未在特許經(jīng)營協(xié)議的某些關(guān)鍵條款上達(dá)成一致，最終導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。

在劉彥博看來，項(xiàng)目失敗，其實(shí)主要有兩個(gè)原因：一是對垃圾發(fā)電PPP招標(biāo)的復(fù)雜性估計(jì)不足;二是當(dāng)時(shí)沒有同類項(xiàng)目的招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)，招標(biāo)過程中項(xiàng)目條件不夠明確，招標(biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期通過談判來確定，“這就造成了項(xiàng)目招商時(shí)邊界條件不明確，政府與投資人各自的理解不一、分歧較大，談判過程中明顯感覺信息不對稱，政府在很多問題上處于被動狀態(tài)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)?！?/p>

在這樣的背景下，大連市政府于2009年終止了原合同，并聘請專業(yè)的咨詢公司重新進(jìn)行招投標(biāo)工作。在吸取了上一次失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，此次大連市政府在招標(biāo)前就做了充足的準(zhǔn)備工作，將合同涉及的細(xì)節(jié)、未來的權(quán)責(zé)一一說明清楚。并且政府方在咨詢顧問的協(xié)助下，在公開招標(biāo)之前將所有項(xiàng)目的條件進(jìn)行細(xì)化和逐一落實(shí)，使所有投資人在統(tǒng)一的項(xiàng)目條件下進(jìn)行公開競爭，達(dá)到利益的最大化。

2009年2月5日，大連市城建局正式發(fā)布第二次項(xiàng)目招標(biāo)公告，并在相關(guān)人員的監(jiān)督下采用隨機(jī)抽取的方式確定了評標(biāo)專家。此后，包括天津泰達(dá)、中國節(jié)能、重慶鋼鐵、光大國際、上海環(huán)境以及威立雅在內(nèi)的9家單位參與投標(biāo)，競爭異常激烈。最終，在經(jīng)過嚴(yán)格的綜合評審和澄清談判后，招標(biāo)人確認(rèn)泰達(dá)環(huán)保和中國恩菲工程技術(shù)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)。中標(biāo)的垃圾處理價(jià)格51元/噸，甚至不到上一次招標(biāo)時(shí)中標(biāo)人要求價(jià)格的一半。2009年7月17日，大連市城建局與中標(biāo)人草簽特許經(jīng)營協(xié)議。大連中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目正式塵埃落定。

經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

劉彥博認(rèn)為，大連項(xiàng)目的成功運(yùn)作是在深刻理解行業(yè)慣例和投資人需求的基礎(chǔ)上，政府與招標(biāo)顧問密切配合的成果。其之所以能夠取得成功，與以下幾個(gè)要素密不可分：

第一，選擇一個(gè)合適的合作伙伴?！坝捎诶幚矸贌?xiàng)目屬于公共產(chǎn)品，因此項(xiàng)目設(shè)計(jì)不同于一般企業(yè)，它是城市基礎(chǔ)設(shè)施中不可或缺的一部分，也是城市公共事業(yè)的一種，因此政府不僅要擔(dān)負(fù)前期的設(shè)計(jì)、監(jiān)督等責(zé)任，還要擔(dān)負(fù)相應(yīng)的社會責(zé)任。在此層面上，選擇合適的投標(biāo)人就需要考察多方面的指標(biāo)。”劉彥博表示，在該項(xiàng)目選擇合適的投標(biāo)人之時(shí)，除了要求有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時(shí)還要求有建設(shè)管理能力和運(yùn)營管理能力，要重視企業(yè)的信譽(yù)。大連市垃圾焚燒項(xiàng)目最后選擇了一個(gè)大型國企作為合作伙伴，這也是考慮了投標(biāo)企業(yè)的綜合實(shí)力、社會責(zé)任感等多方面因素后作出的結(jié)果。

第二，此次項(xiàng)目實(shí)施中對特許經(jīng)營協(xié)議中很多條款約定都非常詳盡。由于特許經(jīng)營期限一般從投產(chǎn)開始計(jì)算，工程建設(shè)期常常不可控。本項(xiàng)目的第一次招標(biāo)之所以會產(chǎn)生“馬拉松”式的談判，是因?yàn)檎袠?biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》，而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期談判中確定，其工作量和難度可想而知。而在第二次招標(biāo)過程中，按照行業(yè)慣例，《特許經(jīng)營協(xié)議》作為招標(biāo)文件的一部分，投標(biāo)人僅可在已有文本的基礎(chǔ)上提出偏差意見，而且，在評標(biāo)時(shí)對這些提出的偏差意見是要扣分的（換句話說，即如果對協(xié)議的修改意見太多則很可能無法中標(biāo)）。并且，特許經(jīng)營協(xié)議明確約定了建設(shè)期，使企業(yè)自加壓力推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度，盡快投產(chǎn)運(yùn)營才能獲得經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。所有這些，大大減少了后期談判的工作量，充分保證政府的主動性和項(xiàng)目的時(shí)間進(jìn)度。

第三，企業(yè)和政府互相支持，為項(xiàng)目實(shí)施解決具體問題。在參與該P(yáng)PP項(xiàng)目時(shí)，雙方建立了一個(gè)非常暢通的溝通機(jī)制，從項(xiàng)目執(zhí)行到高層溝通，整個(gè)項(xiàng)目非常順利。同時(shí)，按照協(xié)議規(guī)定，政府完成政府的工作，使工程建設(shè)與外部配套同步實(shí)施，由于良好的溝通機(jī)制，使得這個(gè)項(xiàng)目從開工到竣工也算國內(nèi)建設(shè)最快的。

“除此之外，這個(gè)項(xiàng)目之所以成功，很重要的一點(diǎn)是由專業(yè)的人員干專業(yè)的事情?！眲┎┍硎?，生活垃圾焚燒項(xiàng)目不同于常規(guī)的政府采購項(xiàng)目，它針對的是一個(gè)合格產(chǎn)品，要求企業(yè)提供一個(gè)合格的工程，合格的管理人員，只有這樣，才能提供出合格的產(chǎn)品。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中包括極其復(fù)雜的各種技術(shù)、各種政策、監(jiān)管以及邊界條件等的界定工作，每一項(xiàng)不清楚都很可能在實(shí)施過程中帶來很大的麻煩。劉彥博介紹說，在這方面政府方對這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了深入仔細(xì)的調(diào)研，在項(xiàng)目咨詢和前期準(zhǔn)備階段也引入了專業(yè)的咨詢公司，對特許經(jīng)營權(quán)條款和實(shí)際技術(shù)方案進(jìn)行了周密考慮，編制完成了整套方案，對可能發(fā)生的問題做了預(yù)想和明確的界定，這個(gè)項(xiàng)目在整個(gè)招標(biāo)文件中文本非常嚴(yán)謹(jǐn)，最終為整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。