黃福江 高志剛

[摘要]土地流轉(zhuǎn)是建設(shè)兵團(tuán)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本前提和發(fā)展趨勢(shì)，也是構(gòu)建兵團(tuán)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的必要條件。本文采用實(shí)地調(diào)查法、訪談法、規(guī)范分析法研究了兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)新疆兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要存在權(quán)能不清晰、資產(chǎn)化難以落實(shí)、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、服務(wù)滯后、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善、監(jiān)管困難、容易引發(fā)矛盾等七大問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上提出穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)評(píng)估制度、確立流轉(zhuǎn)方式、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、確保流轉(zhuǎn)收益、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)監(jiān)管、完善服務(wù)體系，建立新疆兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

[關(guān)鍵詞]兵團(tuán);承包經(jīng)營(yíng)權(quán);土地流轉(zhuǎn);制度

[中圖分類號(hào)]F301.2 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1009—0274（2015）01—0016—05

[作者簡(jiǎn)介]黃福江，男，新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué);高志剛，男，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

黨的十八大報(bào)告和2013年中央一號(hào)文件明確提出發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“兵團(tuán)”）黨委《深化團(tuán)場(chǎng)改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確要求團(tuán)場(chǎng)要結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，依靠科技進(jìn)步和管理創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)“統(tǒng)分”兩個(gè)主體的積極性，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不斷提高職工家庭種植和養(yǎng)殖的集約化水平，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，逐步擴(kuò)大職工家庭平均管理的土地面積，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

一、兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度

（一）兵團(tuán)土地制度

土地制度是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度，它既是一種經(jīng)濟(jì)制度，又是一種法權(quán)制度，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分。兵團(tuán)現(xiàn)階段的土地制度是以社會(huì)主義土地公有制為基礎(chǔ)和核心的土地制度，即絕大部分團(tuán)場(chǎng)土地屬于國(guó)家所有，個(gè)別團(tuán)場(chǎng)集體所有，經(jīng)過(guò)逐級(jí)委托，團(tuán)場(chǎng)代表國(guó)家將土地發(fā)包給兵團(tuán)職工。

（二）兵團(tuán)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度

兵團(tuán)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度是以團(tuán)場(chǎng)為主導(dǎo)、以公司經(jīng)營(yíng)為平臺(tái)、職工承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)體制。其基本特征是“土地承包經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)明晰到戶、農(nóng)資集中采供、產(chǎn)品訂單收購(gòu)”[1]。團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度堅(jiān)持統(tǒng)與分相結(jié)合、行政引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)團(tuán)場(chǎng)和職工兩個(gè)主體的積極性，以確保職工持續(xù)增收和團(tuán)場(chǎng)持續(xù)增效。在保持土地國(guó)有的情況下，團(tuán)場(chǎng)把土地發(fā)包給職工，職工定額承包。

二、兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)工作取得一定進(jìn)展，但從規(guī)模和規(guī)范程度看仍處于發(fā)展階段，團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)緩慢，流轉(zhuǎn)總體規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)方式單一，流轉(zhuǎn)時(shí)間較短，區(qū)域差異比較明顯。

1.兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模。據(jù)全國(guó)第二次農(nóng)業(yè)普查，兵團(tuán)擁有耕地面積1487萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)戶數(shù)31萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)79萬(wàn)人，人均耕地面積為18.82畝。在上級(jí)支持和鼓勵(lì)下，兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已初具一定的規(guī)模，但比重仍然偏小。普查結(jié)果顯示，在兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)中，租入、包入、轉(zhuǎn)入土地面積共166.30萬(wàn)畝，占耕地面積的11.20%。租出、包出、轉(zhuǎn)出土地面積共14.60萬(wàn)畝，占耕地面積的0.97%。根據(jù)普查數(shù)據(jù)推測(cè)，兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶3萬(wàn)戶左右，約占農(nóng)業(yè)總戶數(shù)的10%。

2.兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。根據(jù)對(duì)第二師和第六師一○一團(tuán)和一○五團(tuán)的調(diào)研顯示，團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為主，而轉(zhuǎn)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等其它流轉(zhuǎn)形式還較少。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)推測(cè)，轉(zhuǎn)包作為土地流轉(zhuǎn)的主要形式占比達(dá)到90%左右，其它各種形式共占10%。

3.兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)多為私下流轉(zhuǎn)。由于兵團(tuán)相關(guān)文件沒(méi)有明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的前提條件、詳細(xì)程序、流轉(zhuǎn)方式等，導(dǎo)致諸多私下流轉(zhuǎn)，無(wú)序流轉(zhuǎn)[2]。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢。一般流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)量占團(tuán)場(chǎng)土地總數(shù)不到10%，有的土地流轉(zhuǎn)較少的團(tuán)場(chǎng)甚至不到1%。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式單一。團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中最普遍的方式是轉(zhuǎn)包，這種方式占到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的90%以上?；Q、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式在團(tuán)場(chǎng)較少。四是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間較短。從調(diào)研來(lái)看，兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間一般一年一簽，幾乎沒(méi)有3年和5年。五是區(qū)域差異比較明顯。由于地理環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，不同團(tuán)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)比例差距較大，即使在同一團(tuán)場(chǎng)，不同的連隊(duì)在土地流轉(zhuǎn)方面也不盡相同。

4.兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原因。兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的原因是多方面的，但主要有以下幾方面[3]：一是團(tuán)場(chǎng)為了擴(kuò)大個(gè)體規(guī)模經(jīng)營(yíng)，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，培育多元化經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)職工增收?qǐng)F(tuán)場(chǎng)增效，通過(guò)政策鼓勵(lì)職工進(jìn)行流轉(zhuǎn);二是團(tuán)場(chǎng)為了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、林果業(yè)和畜牧業(yè)，客觀上需要對(duì)職工的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn);三是招商引資、工業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目要征用一部分農(nóng)業(yè)用地，需通過(guò)土地流轉(zhuǎn)對(duì)土地進(jìn)行重新規(guī)劃和分配;四是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，職工為了獲得更多收益，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，自己轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè);五是一些職工對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力較強(qiáng)，資本較充裕，有能力有意愿承包更多的土地，需要流轉(zhuǎn)別人的土地?cái)U(kuò)大規(guī)模;六是團(tuán)場(chǎng)職工因?yàn)樯眢w原因不能從事體力勞動(dòng)，從而將土地流轉(zhuǎn)給別人，自己保留職工身份。

（二）兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不清晰。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由土地承包經(jīng)營(yíng)人和土地發(fā)包人訂立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同而取得的權(quán)利，合同一旦簽訂，土地承包人即被賦予了合同所規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，標(biāo)志著土地發(fā)包人已經(jīng)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給了承包人，土地承包人享有標(biāo)的土地的占有權(quán)和享有最終產(chǎn)品的收益權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)楸鴪F(tuán)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、團(tuán)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整、職工退休等各種原因，兵團(tuán)部分團(tuán)場(chǎng)職工的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不明晰[4]，因?yàn)楸鴪F(tuán)的土地屬于國(guó)有性質(zhì)，與農(nóng)村土地集體所有制不一樣，兵團(tuán)職工只能獲得有限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是完整意義上、法律意義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化難以落實(shí)。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估制度尚未建立。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠順暢流轉(zhuǎn)的前提是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化，即對(duì)要流轉(zhuǎn)的土地給出科學(xué)合理的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格。這一價(jià)格是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方都能接受的價(jià)格，是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)定價(jià)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化的前提是準(zhǔn)確評(píng)估待流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量狀況，以便估計(jì)該塊土地的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)期收益越高，流轉(zhuǎn)價(jià)格也就越高。評(píng)估土地狀況包括對(duì)土地進(jìn)行分類劃級(jí)，檢查土地水利設(shè)施的配套情況，評(píng)估其折舊，還要對(duì)承包土地周邊生態(tài)保護(hù)情況、大型機(jī)械進(jìn)出田間作業(yè)便利程度等進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而最終形成一套完整的土地流轉(zhuǎn)評(píng)估制度，但從實(shí)際操作來(lái)看卻很難完成。二是目前在兵團(tuán)有網(wǎng)點(diǎn)的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)還沒(méi)有開(kāi)辦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押業(yè)務(wù)。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)難以準(zhǔn)確資產(chǎn)化，金融機(jī)構(gòu)不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，即便是銀行和信用合作社愿意接受抵押，團(tuán)場(chǎng)也缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些都造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化很難落實(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困難。

3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。一是承包土地非正常私下流轉(zhuǎn)非常嚴(yán)重。尤其是掛名承包、轉(zhuǎn)賣(mài)等有很多隱患的非正常流轉(zhuǎn)方式。土地非正常私下流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能進(jìn)入團(tuán)場(chǎng)行政服務(wù)大廳進(jìn)行公開(kāi)流轉(zhuǎn)，沒(méi)有在團(tuán)場(chǎng)備案，流轉(zhuǎn)程序不符合團(tuán)場(chǎng)相關(guān)規(guī)定。這不僅給承包職工留下隱患，也給團(tuán)場(chǎng)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)困難。二是部分團(tuán)場(chǎng)干預(yù)過(guò)多。部分團(tuán)場(chǎng)不顧承包職工的意愿，擅自中止或者轉(zhuǎn)包合同，強(qiáng)行收回或重新分配承包的土地等情況時(shí)常出現(xiàn)。這不僅嚴(yán)重破壞了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，損害了職工的利益，也使團(tuán)場(chǎng)的信用受到極大的影響。三是未建立統(tǒng)一公示制度和責(zé)任追究制度。即使在團(tuán)場(chǎng)備案的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，也沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一公示。四是對(duì)因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)未能及時(shí)上繳五保三費(fèi)以及造成的土地等級(jí)下降等問(wèn)題，也未建立責(zé)任追究制度。

4.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)滯后。一是團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)、政策服務(wù)滯后。根據(jù)實(shí)地調(diào)研，多數(shù)團(tuán)場(chǎng)很少為職工群眾在土地承包、土地流轉(zhuǎn)、契約簽訂、解決爭(zhēng)議等方面提供法律法規(guī)、政策服務(wù)。這樣就使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)多是在私下進(jìn)行，一些職工流轉(zhuǎn)土地僅有雙方口頭約定，沒(méi)有正式文本協(xié)議。有的職工即使簽訂了協(xié)議，也通常因不通曉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同所應(yīng)含有的條款，存在所簽協(xié)議條款不完善、雙方權(quán)利和義務(wù)交代不清、違約責(zé)任不明等法律漏洞，雙方當(dāng)事人往往在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生諸多矛盾糾紛，矛盾難以調(diào)和而走上了法庭，嚴(yán)重影響了團(tuán)場(chǎng)和連隊(duì)的和諧與穩(wěn)定。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)滯后。因?yàn)槿狈ν恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)信息服務(wù)制度，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息不通暢，想承包土地的人不了解供給信息，無(wú)地可包，想進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的人轉(zhuǎn)不出去，限制了土地的流轉(zhuǎn)。

5.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善。目前團(tuán)場(chǎng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還未與土地質(zhì)量、產(chǎn)出水平和物價(jià)變動(dòng)等因素建立緊密聯(lián)系，還沒(méi)有讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓方和受讓方以及團(tuán)場(chǎng)三方利益緊密聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)共贏。例如大多數(shù)職工流轉(zhuǎn)土地只是為了保住自己的職工身份，只要有人愿意承包，并不收取費(fèi)用。但是一旦土地遇到征地補(bǔ)償時(shí)，往往全額占有征地補(bǔ)償費(fèi)，土地承包人不能得到應(yīng)有補(bǔ)償，而法律規(guī)定青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該補(bǔ)給土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者即土地承包經(jīng)營(yíng)者。

6.團(tuán)場(chǎng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管困難。一是對(duì)職工非正常私下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管困難。雖然團(tuán)場(chǎng)規(guī)定職工在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包時(shí)，需要上報(bào)團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)科備案登記，但職工通常都是以自己的名義在團(tuán)場(chǎng)承包土地，然后私下流轉(zhuǎn)給其他人員。這給團(tuán)場(chǎng)和連隊(duì)統(tǒng)一種植作物布局、統(tǒng)一打藥、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一收獲帶了了困難。職工承包土地私自轉(zhuǎn)包后再流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)這種情況后，團(tuán)場(chǎng)失去對(duì)承包土地的生產(chǎn)監(jiān)督。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后團(tuán)場(chǎng)對(duì)土地等級(jí)的監(jiān)督困難。由于土地等級(jí)缺乏標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，隨意性較大，職工土地等級(jí)提高的級(jí)差收益和土地等級(jí)下降的賠付責(zé)任都很難真正執(zhí)行。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的團(tuán)場(chǎng)將近20年沒(méi)有調(diào)整土地等級(jí)了。這樣，就導(dǎo)致職工越來(lái)越偏向在短期內(nèi)獲得最大收益，而不顧土地是否能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。

7.兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)的社會(huì)矛盾。由于兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，管理不到位，引發(fā)了一系列矛盾。土地轉(zhuǎn)包后，合同簽訂的人員與實(shí)際承包人員不相符，有些實(shí)際承包人員不是團(tuán)場(chǎng)的正式職工，不服從團(tuán)場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)管理，不愿意接受農(nóng)產(chǎn)品訂單收購(gòu)，給團(tuán)場(chǎng)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成一定困難。一些人常年在團(tuán)場(chǎng)掛名承包土地，但卻不是團(tuán)場(chǎng)的正式職工，享受不到養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障，公平訴求增加，影響社會(huì)穩(wěn)定。在土地承包經(jīng)濟(jì)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一些職工沒(méi)有遵守相關(guān)程序，沒(méi)有簽訂正式合同，沒(méi)有團(tuán)場(chǎng)認(rèn)證，很容易在地上農(nóng)作物價(jià)格評(píng)估、轉(zhuǎn)包時(shí)間和五保三費(fèi)繳納等問(wèn)題上產(chǎn)生糾紛，由于沒(méi)有合同保障，職工之間矛盾增多。

三、兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的總體思路與目標(biāo)

（一）總體思路

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、兵團(tuán)六屆十一次全委（擴(kuò)大）會(huì)議等精神為指導(dǎo)，按照建立“權(quán)屬清晰，權(quán)責(zé)明確，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢”的基本思路，以穩(wěn)定職工土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以有效轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為抓手，以建立健全團(tuán)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和服務(wù)機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，以深化團(tuán)場(chǎng)綜合配套改革為動(dòng)力，以加大政策扶持為保障，在兵團(tuán)建立有利于提高土地資源合理有效配置，有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，有利于促進(jìn)職工多元增收、團(tuán)場(chǎng)增效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)兵團(tuán)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、集約化、組織化、社會(huì)化方向發(fā)展。

（二）基本原則

堅(jiān)持農(nóng)地用途不變的原則[5]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)土地用途不變，不改變農(nóng)用地性質(zhì)，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，不得損害利益關(guān)系人和團(tuán)場(chǎng)的合法權(quán)益。

堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。任何形式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，都要按照法律規(guī)定，在職工自愿前提下進(jìn)行，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商流轉(zhuǎn)方式、時(shí)間、收益等具體內(nèi)容，職工享有全部流轉(zhuǎn)效益。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙職工進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，占有職工土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益。

堅(jiān)持政策引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的深刻變革。兵團(tuán)一方面要通過(guò)政策激勵(lì)，管理服務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)推進(jìn)，另一方面也要積極培育完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。

堅(jiān)持資源優(yōu)化配置與保障農(nóng)地安全相統(tǒng)一的原則。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要立足于土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，提高土地利用率、投入產(chǎn)出率、機(jī)械化作業(yè)率。同時(shí)因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系到國(guó)有土地使用權(quán)利和利益的歸屬，關(guān)系著農(nóng)地的安全，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)是堅(jiān)持資源優(yōu)化配置與保障農(nóng)地安全相統(tǒng)一的原則。

（三）目標(biāo)

通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)：一是擴(kuò)大土地轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)職工的人均土地承包面積，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng);二是土地轉(zhuǎn)出方徹底離開(kāi)農(nóng)業(yè)種植，從事二三產(chǎn)業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)工人。以此培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，增加職工收入。

四、兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的內(nèi)容

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式

1.轉(zhuǎn)包。承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給團(tuán)場(chǎng)其他職工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后轉(zhuǎn)包人和團(tuán)場(chǎng)的原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。

2.出租。承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。

3.土地合作。若干職工聯(lián)合成立專業(yè)合作社，自愿把定額地交給專業(yè)合作社統(tǒng)一種植、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，職工從專業(yè)合作社獲得一定的補(bǔ)償收益，形成事實(shí)上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在兵團(tuán)是一種現(xiàn)實(shí)的流轉(zhuǎn)方式。

（二）規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

職工定額身份地因職工健康水平下降，管理能力的限制，以及從事二三產(chǎn)業(yè)等原因需要流轉(zhuǎn)的，土地流轉(zhuǎn)雙方均是職工，流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果，協(xié)商流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)時(shí)間、流轉(zhuǎn)價(jià)格以及流轉(zhuǎn)收益支付方式等，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書(shū)面合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方、團(tuán)場(chǎng)和流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)各執(zhí)一份。團(tuán)場(chǎng)、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)收到流轉(zhuǎn)合同后，應(yīng)當(dāng)予以必要的審核，如發(fā)現(xiàn)有不妥之處應(yīng)及時(shí)指出并要求其改正。流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人可以向團(tuán)場(chǎng)合同管理部門(mén)申請(qǐng)合同鑒證，團(tuán)場(chǎng)要及時(shí)備案。

（三）規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同制度

健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，報(bào)經(jīng)連隊(duì)、團(tuán)場(chǎng)審核同意后，團(tuán)場(chǎng)要及時(shí)建立檔案管理制度，對(duì)承包土地職工和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方的家庭基本情況，以及承包土地流轉(zhuǎn)期限、承包土地的等級(jí)和類別等進(jìn)行詳細(xì)記錄，便于以后萬(wàn)一出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)提供備案。建立承包土地檔案管理制度。土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，該合同要嚴(yán)格按照合同訂立的一般要件規(guī)范制定：一般包括雙方當(dāng)事人的姓名;需要流轉(zhuǎn)土地的名稱、位置、面積、質(zhì)量等級(jí);流轉(zhuǎn)準(zhǔn)確起止日期;流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù);土地流轉(zhuǎn)收益支付方式、支付金額、支付時(shí)間;違約一方需要承擔(dān)的責(zé)任;解決糾紛的方法。

（四）確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益

土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)根據(jù)土地質(zhì)量、產(chǎn)出水平和物價(jià)變動(dòng)等因素，建立健全團(tuán)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理[6]，合理確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，確保土地流轉(zhuǎn)各方利益，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)期限超過(guò)5年的，應(yīng)當(dāng)建立價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確約定調(diào)整時(shí)限和調(diào)整幅度，分時(shí)段確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)對(duì)各種農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼款、流轉(zhuǎn)期滿后地上物權(quán)屬及損失折舊補(bǔ)償辦法、土地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬等作出明確書(shū)面約定。

（五）強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管

明確團(tuán)場(chǎng)土地管理部門(mén)為土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管主體，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的力度。團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)科和其他科室配合土地管理科對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程以及善后工作進(jìn)行監(jiān)管。這包括：對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方原承包合同訂立情況，土地轉(zhuǎn)包合同的訂立情況進(jìn)行監(jiān)督，做好流轉(zhuǎn)前的把關(guān)工作;農(nóng)業(yè)科要監(jiān)測(cè)土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)狀況，如發(fā)現(xiàn)土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)采取相應(yīng)對(duì)策，以確保職工利益不受損失;對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，團(tuán)場(chǎng)應(yīng)及時(shí)出面化解，消除不安定因素。只有通過(guò)監(jiān)管主體定期或不定期的檢查和監(jiān)督，才能保證流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行，防止用地者破壞耕地資源，杜絕改變土地農(nóng)業(yè)用途等土地違法利用、違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的發(fā)生。

五、建立團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的措施

（一）完善團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

1.穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。團(tuán)場(chǎng)發(fā)包土地時(shí)，要書(shū)面明確職工需要交納的五保三費(fèi)限額，對(duì)職工的土地承包費(fèi)要只減不增、公開(kāi)透明、合同約定。2007年《物權(quán)法》的出臺(tái)，從法律上明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)人享有對(duì)土地的占有權(quán)、收益權(quán)。結(jié)合物權(quán)法，團(tuán)場(chǎng)需要清晰界定團(tuán)場(chǎng)承包戶的土地權(quán)利，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的義務(wù)，明確承包人在流轉(zhuǎn)期間使用國(guó)有農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容和相應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵。只有穩(wěn)定承包戶對(duì)土地的收益心理預(yù)期，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)才有可能進(jìn)行。

2.建立農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)評(píng)估制度。一是評(píng)估承包土地等級(jí)，根據(jù)職工承包土地質(zhì)量、所處位置、灌溉便利條件、平整程度等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，確認(rèn)待承包土地的等級(jí)，以此作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益價(jià)格的重要依據(jù)[7];二是評(píng)估承包土地有機(jī)質(zhì)的含量、病蟲(chóng)害的防治程度;三是評(píng)估承包土地是否適合大田機(jī)械作業(yè)，是否達(dá)到團(tuán)場(chǎng)規(guī)定的“五統(tǒng)一”的要求;四是評(píng)估待承包土地地上附著物的現(xiàn)有狀況，以作為后期可能遇到征地補(bǔ)償時(shí)，確定征地補(bǔ)償費(fèi)用。

（二）建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

1.建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織是聯(lián)結(jié)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的橋梁和紐帶[8]，大力培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是團(tuán)場(chǎng)土地制度變遷的必然趨勢(shì)。團(tuán)場(chǎng)相關(guān)部門(mén)（農(nóng)業(yè)科）要建立類似土地托管服務(wù)中心的市場(chǎng)中介組織，建立土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)登記流轉(zhuǎn)的地塊具體信息，收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的供求信息，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

2.加強(qiáng)職工土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。加強(qiáng)職工土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。以《土地承包法》等一系列法律法規(guī)、政策文件為依據(jù)，以穩(wěn)定和完善兵團(tuán)土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)，以保護(hù)職工合法權(quán)益為重點(diǎn)，以維護(hù)團(tuán)場(chǎng)增效和社會(huì)和諧穩(wěn)定為目的，使兵團(tuán)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范化和制度化。

（三）建立與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)配套的保障制度

1.完善社會(huì)保障制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)伴隨著職工從業(yè)崗位、勞動(dòng)對(duì)象的變化，涉及到職工社保養(yǎng)老關(guān)系，繳納費(fèi)用，承擔(dān)義務(wù)的轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，及時(shí)建立與之相適應(yīng)的社會(huì)保障制度尤為重要。

2.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)是“弱質(zhì)性”產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在自然與市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高、范圍廣、損失大，同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大，農(nóng)業(yè)職工處于弱勢(shì)地位，必須完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，在一定范圍內(nèi)規(guī)避職工擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善團(tuán)場(chǎng)金融服務(wù)體系。發(fā)展多種類型的團(tuán)場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮政策性金融作用，在一定程度上可以促進(jìn)團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。完善勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。加大對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的職業(yè)培訓(xùn)，提升其從事二三產(chǎn)業(yè)的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉俊浩，新疆兵團(tuán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革回顧與展望[J].石河子大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008，（6）：12-13.

[2]孔祥智，伍振軍，張?jiān)迫A.我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特征、模式及經(jīng)驗(yàn)——浙、皖、川三省調(diào)研報(bào)告[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2008，（6）：90-91.

[3]劉婷婷，劉鐘欽.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押意愿及其影響因素分析——基于237個(gè)樣本農(nóng)戶的調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013，（12）：41.

[4]劉平，劉啟國(guó).團(tuán)場(chǎng)職工承包土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2009，（6）：29-30.

[5]谷樹(shù)忠，王興杰，魯金萍.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其效應(yīng)與創(chuàng)新[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃（第30卷），2009，（1）：7.

[6]袁鋮，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)地租問(wèn)題研究[J].學(xué)海，2014，（1）：74-76.

[7]張丁，萬(wàn)蕾.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素分析——基于2004年的15?。▍^(qū)）調(diào)查[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007，（2）：3-4.

[8]韓劍萍，李興江.甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本性問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃（第32卷），2011，（8）：20.

責(zé)任編輯：彭銀春