辛叢

【摘要】本文對(duì)徐州市餐廚廢棄物項(xiàng)目實(shí)施PPP模式從物有所值定性評(píng)價(jià)、法律關(guān)系分析和實(shí)施條件等方面面進(jìn)行了分析，提出了徐州市餐廚廢棄物項(xiàng)目的PPP實(shí)施方案。

【關(guān)鍵詞】餐廚；垃圾；PPP；

一、項(xiàng)目背景和概況

隨著徐州市人民生活水平的提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，餐飲業(yè)越來越發(fā)達(dá)，隨之產(chǎn)生的餐飲業(yè)廢棄物也越來越多。目前，徐州市餐廚廢棄物的收運(yùn)、處置工作沒有形成規(guī)范化運(yùn)作，還沒有專門的餐廚廢棄物處置廠。每日數(shù)量巨大的餐廚廢棄物流入社會(huì)，用作"潲水油"、"潲水豬"的原料，嚴(yán)重威脅食品安全；含水率高的餐廚廢棄物混入生活垃圾一起填埋，直接影響填埋場(chǎng)的運(yùn)行管理。

徐州市餐廚廢棄物處理廠工程項(xiàng)目選址擬定于徐州市銅山區(qū)大彭鎮(zhèn)，現(xiàn)雁群垃圾填埋場(chǎng)東側(cè)，占地面積約45畝。本項(xiàng)目的主要采用厭氧消化系處理技術(shù)，處理規(guī)模為366t/d，分兩期實(shí)施，一期規(guī)模為200t/d，二期規(guī)模為166t/d。

二、項(xiàng)目PPP實(shí)施模式分析

PPP是"Public-Private-Partnerships"的簡寫，譯為"公私合作制"，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。

本項(xiàng)目 PPP模式實(shí)施方式擬采用"政府直接投資參股"的特許經(jīng)營方式，通過政府與社會(huì)資本進(jìn)行股權(quán)合作，以更好地實(shí)現(xiàn)PPP"風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤共享"機(jī)制。

特許經(jīng)營（建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式是目前餐廚廢棄物處置項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的主要方式，也是在城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最為普遍的市場(chǎng)化應(yīng)用方式，特別是在水務(wù)行業(yè)和生活垃圾處置行業(yè)，取得了比較好的應(yīng)用成果。餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理在國內(nèi)南寧、深圳、佛山、鄭州、青島、慈溪等城市中應(yīng)用，在第三批試點(diǎn)城市中，洛陽市、廣州、濟(jì)南等城市已經(jīng)采用這種方式實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作。

三、項(xiàng)目PPP物有所值定性評(píng)價(jià)

本項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作，能夠有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營效率的提高，通過市場(chǎng)化的方式，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，激勵(lì)社會(huì)投資人加強(qiáng)管理，降低項(xiàng)目運(yùn)營成本，有效實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高公用事業(yè)社會(huì)服務(wù)水平。

1、本項(xiàng)目政府補(bǔ)貼在政府財(cái)政可承受范圍之內(nèi)。

本項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的額度根據(jù)特許經(jīng)營期的不同，每年的補(bǔ)貼額度約在800萬至2000萬之間，對(duì)于徐州市財(cái)政來講，完全在可承受范圍之內(nèi)，并且目前徐州市正在調(diào)研和分析申請(qǐng)開征餐廚廢棄物專項(xiàng)處置費(fèi)事宜，如果實(shí)現(xiàn)，未來可以有效地彌補(bǔ)這部分資金的投入。

2、本項(xiàng)目運(yùn)營收益與公共服務(wù)水平有著強(qiáng)烈的關(guān)聯(lián)性，市場(chǎng)化運(yùn)作有利于提高公共服務(wù)水平。

本項(xiàng)目運(yùn)營的收益除了政府補(bǔ)貼外，還包括資源化利用產(chǎn)生的沼氣、生物柴油、粗油脂等產(chǎn)品的銷售收入。項(xiàng)目公司從運(yùn)營收益的角度，在相同收運(yùn)處置量的情況下，餐廚廢棄物中的可利用組分越高，則項(xiàng)目運(yùn)營收益越高，投資利潤率越高，而本項(xiàng)目公共服務(wù)水平的關(guān)鍵就在于收集和處置餐廚廢棄物中的可利用組分，特別是可以進(jìn)行非法利用的油脂等成分，因此，本項(xiàng)目采用市場(chǎng)化運(yùn)作，可以通過項(xiàng)目公司對(duì)運(yùn)營利潤的追求，有效提高公共服務(wù)水平。

3、本項(xiàng)目收運(yùn)處模式具有內(nèi)在協(xié)同性，能夠有效提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。

本項(xiàng)目采用收運(yùn)處一體化模式，政府對(duì)項(xiàng)目服務(wù)的計(jì)量為項(xiàng)目的處置量，通過收運(yùn)處一體化運(yùn)作，將餐廚廢棄物的收集質(zhì)量和廢棄物處置利潤聯(lián)系在一起，以有效激勵(lì)項(xiàng)目公司提高餐廚廢棄物收集的質(zhì)量，減少收運(yùn)環(huán)節(jié)與處置環(huán)節(jié)的對(duì)接矛盾和管理工作，有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營效率的提高。

4、本項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的比例在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營收入中占比較小，相對(duì)于政府公共部門運(yùn)行，能夠有效降低項(xiàng)目運(yùn)營成本。

通過初步財(cái)務(wù)測(cè)算，本項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的額度在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營收入中占比較小，政府補(bǔ)貼的額度不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目公司消極運(yùn)營情況下的成本投入，因此，本項(xiàng)目社會(huì)投資人運(yùn)營的積極性勢(shì)必要高于政府公共部門，項(xiàng)目公司在加強(qiáng)內(nèi)部管控的過程中不斷提高服務(wù)質(zhì)量，增加運(yùn)營收益，同時(shí)有效降低政府補(bǔ)貼的額度。

5、本項(xiàng)目存在一定的收運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，采用PPP模式能夠有效優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

雖然社會(huì)餐廚廢棄物的產(chǎn)出量超過目前的處置規(guī)模，但是在項(xiàng)目運(yùn)營初期，以提高廢棄物收集率為目標(biāo)，項(xiàng)目運(yùn)營仍然存在許多管理方面的探索，也同時(shí)存在政府行政管理和企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營等多方面工作的進(jìn)一步深入。采用PPP模式，一方面能夠引入社會(huì)投資人，以市場(chǎng)化的方式，利用社會(huì)投資人的專業(yè)技術(shù)和管理積極性，優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

四、本項(xiàng)目法律關(guān)系分析

本項(xiàng)目PPP運(yùn)作的參與主體主要包括徐州市政府、徐州市城管局（徐州市環(huán)衛(wèi)處）、政府出資人以及社會(huì)投資人，其中，徐州市城管局（徐州市環(huán)衛(wèi)處）是本項(xiàng)目政府授權(quán)采購的組織者，也是政府授權(quán)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的行政部門，同時(shí)也承擔(dān)了本項(xiàng)目服務(wù)監(jiān)管和考核的主要職責(zé)。

PPP項(xiàng)目采購人是徐州市城管局，環(huán)境衛(wèi)生管理處作為徐州市城管局下屬單位，經(jīng)徐州市城管局授權(quán)具體負(fù)責(zé)組織本次招標(biāo)工作。本項(xiàng)目由徐州市政府授權(quán)的出資人擔(dān)任政府合作方（Publish）與社會(huì)投資人（Private）共同組建項(xiàng)目公司（SPV），由徐州市政府徐州市城管局授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，與項(xiàng)目公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》。本次項(xiàng)目PPP運(yùn)作涉及的法律協(xié)議包括：《投資合作協(xié)議》、《特許經(jīng)營協(xié)議》、《餐廚廢棄物收運(yùn)處一體化服務(wù)協(xié)議》。

五、項(xiàng)目實(shí)施主要條件分析

1、項(xiàng)目投資總額

本項(xiàng)目一期項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資總額為1.4億元，因本項(xiàng)目目前尚處于初步設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目投資總額存在一定的變動(dòng)空間，且本項(xiàng)目最終設(shè)計(jì)方案要得到社會(huì)投資人和政府方的共同確認(rèn)，因此，本項(xiàng)目暫按1.4億元設(shè)置項(xiàng)目投資總額，待項(xiàng)目建設(shè)完成后，通過政府審計(jì)部門的決算審計(jì)再具體調(diào)整項(xiàng)目投資總額，并且據(jù)此對(duì)補(bǔ)貼價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。

2、項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金要求

本項(xiàng)目由政府直接投資參股，從引入社會(huì)資本和專業(yè)化運(yùn)營的角度，政府占股比例不應(yīng)大于40%，本項(xiàng)目政府占股比例初步確定為30%。在本項(xiàng)目中若政府處于控股或占大比例股權(quán)則不能有效提高投資人的投資意向性及運(yùn)營積極性。經(jīng)徐州市政府確定，最終政府持股比例為35%。

根據(jù)《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》第二十六條要求："從事餐廚廢棄物經(jīng)營性處置服務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）具備企業(yè)法人資格，規(guī)模小于100t/d的，注冊(cè)資金不少于人民幣500萬元；規(guī)模大于100t/d的，注冊(cè)資金不少于人民幣5000萬元；"項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為5000萬元人民幣，由徐州市政府和社會(huì)投資人按股權(quán)比例出資，即徐州市政府出資1750萬元，社會(huì)投資人出資3250萬元。

3、項(xiàng)目內(nèi)部收益率

徐州市餐廚廢棄物處理項(xiàng)目將采取市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，由政府和社會(huì)投資人組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)餐廚廢棄物處理廠的投資、建設(shè)及運(yùn)營工作。社會(huì)投資人的投資回報(bào)方式包括兩部分：餐廚廢棄物處理產(chǎn)品銷售收入和徐州市政府財(cái)政支付餐廚的廢棄物處理補(bǔ)貼費(fèi)。

目前國家對(duì)餐廚廢棄物處理項(xiàng)目的投資回報(bào)率沒有明確規(guī)定，但是國家關(guān)于城市生活垃圾處理項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定具有一定的參考意義?！秶矣?jì)委、財(cái)政部、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》（計(jì)價(jià)格[2002]872號(hào)）指出，環(huán)衛(wèi)行政主管部門收取的生活垃圾處理費(fèi)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸和處理成本，合理盈利的原則核定。

餐廚廢棄物處理行業(yè)作為城市公用事業(yè)，具有壟斷性的特征，因此其獲利原則為"保本微利"，行業(yè)通常的內(nèi)部收益率為8%-10%，在項(xiàng)目投資總額、基本處理量及特許經(jīng)營期限等條件確定的情況下，項(xiàng)目內(nèi)部收益率越高，政府支付給企業(yè)的運(yùn)營補(bǔ)貼越高，反之，如果項(xiàng)目內(nèi)部收益率越低，政府支付給企業(yè)的運(yùn)營補(bǔ)貼就越低。為了統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)條件，投資人測(cè)算的服務(wù)價(jià)格所對(duì)應(yīng)的全投資內(nèi)部收益率為8%。

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