楊偉東

【摘要】我國(guó)人口多耕地少，耕地后備資源不足，維護(hù)國(guó)家糧食安全，保持社會(huì)穩(wěn)定，始終是我國(guó)面臨的大問(wèn)題。本文進(jìn)一步分析了基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及意義，以供同仁參考借鑒。

【關(guān)鍵詞】基本農(nóng)田；保護(hù)規(guī)劃；意義

一、基本農(nóng)田保護(hù)制度

通常來(lái)說(shuō)，對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，最根本的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是盡最大限度的保持耕地所具有的糧食生產(chǎn)能力。從這個(gè)角度出發(fā)，我國(guó)在對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)的時(shí)候，便可以將其分解為兩個(gè)主要層面進(jìn)行保護(hù)。一方面是基本農(nóng)田數(shù)量的保護(hù)，另一方則是基本農(nóng)田生產(chǎn)條件及質(zhì)量的保護(hù)。一直以來(lái)，對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)的最根本目的及最基本的要求，就是期待通過(guò)對(duì)一定數(shù)量的耕地進(jìn)行保護(hù)，能夠達(dá)到滿足人類生產(chǎn)生活中對(duì)農(nóng)作物總量的要求，從實(shí)踐的角度來(lái)看，這樣的保護(hù)要求可操作性比較強(qiáng)，更有利基本農(nóng)田保護(hù)工作的開(kāi)展。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)的時(shí)候，一般都會(huì)把對(duì)基本農(nóng)田數(shù)量的保護(hù)作為重點(diǎn)，保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少，幾乎成了對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的宣傳標(biāo)志。但是，不可忽視的是，自從人類社會(huì)發(fā)展到工業(yè)時(shí)代后，由于人類不恰當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和生活方式，耕地完全有可能在數(shù)量還能達(dá)標(biāo)的情況下，質(zhì)量卻發(fā)生巨大的變化，且絕不是好的變化?，F(xiàn)在我們常說(shuō)的我國(guó)的基本農(nóng)田保護(hù)制度，應(yīng)該指的是以保護(hù)我國(guó)基本農(nóng)田為

核心目的，在此基礎(chǔ)上建立起來(lái)的所有與基本農(nóng)田及耕地保護(hù)相關(guān)的政策、法律法規(guī)，以及保護(hù)的具體方法、措施等正式制度、非正式制度，以及實(shí)施機(jī)制的總和。

二、 基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及意義

（1） 嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。強(qiáng)化對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項(xiàng)目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過(guò)快減少的趨勢(shì)，嚴(yán)格禁止擅自實(shí)施生態(tài)退耕，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)，合理引導(dǎo)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度。切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制！按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，嚴(yán)格落實(shí)省自治區(qū)直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù)；支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)！對(duì)國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充耕地任務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，通過(guò)實(shí)施土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)重大工程，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，積極推進(jìn)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式。

（3）穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，參照農(nóng)用地分等定級(jí)成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級(jí)不得低于原有質(zhì)量等級(jí)。嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并按

照先補(bǔ)后占的原則，補(bǔ)劃數(shù)量"質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。

（4）提高園地利用效益。重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢(shì)果產(chǎn)品基地，促進(jìn)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導(dǎo)新建園地向立地條件適宜的丘陵，臺(tái)地和荒坡地集中發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益！嚴(yán)格保護(hù)林地。加強(qiáng)林地征占用管理，禁止毀林開(kāi)墾和非法占用林地，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)工程征占國(guó)家重點(diǎn)公益林、天然林自然保護(hù)區(qū)。森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。

（5）落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制。按照《綱要》確定目標(biāo)和任務(wù)，明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任，建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任考核體系，將實(shí)際耕地保有量"基本農(nóng)田保護(hù)面積"補(bǔ)充耕地面積和質(zhì)量"新增建設(shè)用地面積作為耕地保護(hù)責(zé)任和節(jié)約集約用地目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。建立土地利用規(guī)劃實(shí)施問(wèn)責(zé)制，地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。把嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)和干部實(shí)績(jī)考核的重要因素，完善相關(guān)評(píng)價(jià)和考核辦法。

三、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的完善

（1）嚴(yán)格的基本農(nóng)田用途轉(zhuǎn)變審批程序

為確?；巨r(nóng)田確實(shí)不因城市化建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的需要而大量減少、破壞，甚至浪費(fèi)。筆者建議，從基本農(nóng)田保護(hù)的長(zhǎng)期性及用途轉(zhuǎn)變審批程序的嚴(yán)格性上來(lái)確保土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性。即只要沒(méi)有出現(xiàn)按法律規(guī)定應(yīng)該將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變用途的情況，就應(yīng)該一直視之為基本農(nóng)田，獨(dú)立于土地利用總體規(guī)劃之外，不隨土地利用總體規(guī)定的修改而調(diào)整。確因公共利益的需要，不得不將基本農(nóng)田用途進(jìn)行轉(zhuǎn)變的情況下，一律提交國(guó)務(wù)院進(jìn)行審批，由國(guó)務(wù)院根據(jù)具體的情況作出可以轉(zhuǎn)變或不得轉(zhuǎn)變的決定。這樣，基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變用途的審批權(quán)將全部集中到國(guó)務(wù)院手中，能夠有效防止地方政府及土地主管部門規(guī)避法律，利用土地利用總體規(guī)劃上的一些不足打擦邊球，甚至公然違背法律規(guī)定，破壞基本農(nóng)田的行為發(fā)生。如此一來(lái)，基本農(nóng)田的長(zhǎng)期性及用途穩(wěn)定性都能夠得到有效的保障。

（2） 制定科學(xué)的基本農(nóng)田劃定標(biāo)準(zhǔn)

要對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行分等定級(jí)，首先要通過(guò)一定的評(píng)價(jià)方法把基本農(nóng)田從耕地中分離出來(lái)。如此，劃定基本農(nóng)田的前提條件應(yīng)該是有一套科學(xué)合理的基本農(nóng)田等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。建議以第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，在綜合考慮某塊確定面積耕地的生態(tài)環(huán)境、土地生產(chǎn)能力、水利資源環(huán)境、交通便利環(huán)境、土地經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出等條件，系統(tǒng)地完善的評(píng)價(jià)此塊耕地，以此為據(jù)劃分等級(jí)。具體來(lái)說(shuō)，基本農(nóng)田按照上述標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)可劃分為三個(gè)等級(jí)：一級(jí)基本農(nóng)田中，土壤層厚度高、質(zhì)地軟硬適中、土地產(chǎn)出能力上等水平，有相對(duì)完善的排水河灌溉設(shè)施、旱澇能保收，田塊規(guī)劃整齊，能集中連成片、復(fù)種指數(shù)大于 200%，單產(chǎn)量水平達(dá)到中上等水平，糧食單季畝產(chǎn)量超過(guò)500 公斤以上，與其他環(huán)境部分共同為環(huán)境保護(hù)做貢獻(xiàn)的基本農(nóng)田。二級(jí)基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)：土層厚度高、質(zhì)地軟硬適中、土地產(chǎn)出能力較高，有基本的排水和灌溉設(shè)備、能確保基本排水灌溉，土地集中成片、復(fù)種指數(shù)大于 100%以上，糧食單季畝產(chǎn)達(dá)大于 400 公斤，同其他環(huán)境組成部分無(wú)明顯沖突的基本農(nóng)田土地。三級(jí)基本農(nóng)田定義為土地質(zhì)量一般，土地產(chǎn)出能力較差，自然災(zāi)害制約性大，一定程度上存在著輕微環(huán)境污染，容易被城市化建設(shè)所影響，只能產(chǎn)出較低農(nóng)作物糧食的基本農(nóng)田。

（3）明確基本農(nóng)田保護(hù)主體及其職責(zé)

基本農(nóng)田保護(hù)主體的確定 明確各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是順利開(kāi)展和落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)工作的前提。只有基本農(nóng)田保護(hù)的主體權(quán)責(zé)明確了，才能有效對(duì)各主體進(jìn)行角色和功能的定位，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建合理的基本農(nóng)田保護(hù)工作機(jī)制。具體而言，政府是管理部門，權(quán)責(zé)一體，指導(dǎo)和管理基本農(nóng)田保護(hù)工作的開(kāi)展既是其權(quán)力，更是其職責(zé)所在；而農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在具體的基本農(nóng)田保護(hù)工作中，承擔(dān)了具體實(shí)踐工作的落實(shí)等任務(wù)，因此享有被補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；其他社會(huì)主體的行為則以不能違反相關(guān)法律法規(guī)為前提，鼓勵(lì)其積極參與到保護(hù)工作中。

結(jié)束語(yǔ)：

基本農(nóng)田是耕地中的精華，因此實(shí)施耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是實(shí)施基本農(nóng)田的保護(hù)?；巨r(nóng)田規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃中的重要內(nèi)容之一，它是將總體規(guī)劃確定的耕地按照一定的指標(biāo)優(yōu)選劃為基本農(nóng)田的過(guò)程?？茖W(xué)合理的基本農(nóng)田規(guī)劃對(duì)于保護(hù)耕地。

參考文獻(xiàn)：

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