田園

摘要：城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的二元土地困局是推進農(nóng)村土地制度改革的一個重要誘因。通過分析我國特別是西安市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中二元土地問題形成的原因，基于產(chǎn)權(quán)理論及土地產(chǎn)權(quán)屬性的視閾，對西安土地改革的現(xiàn)狀、問題及路徑選擇進行了梳理，最后從完善土地產(chǎn)權(quán)法規(guī)、建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場、堅持統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理、完善土地管理機制以及社會保障體系等方面提出了西安市土地產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新思路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；產(chǎn)權(quán)理論；土地產(chǎn)權(quán)制度；西安

中圖分類號：F301.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0141-05

Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on

Perspective of Property Rights—Taking Xian City as an Example

Tian Yuan

（School of Business， Xian University， Xian 710065， China）

AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xian City， the present status，problems and path selection of Xian land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xian land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.

Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xian

城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是我國現(xiàn)代化進程中的核心戰(zhàn)略，也是市場經(jīng)濟體制形成和完善的必然要求，更是廣大農(nóng)民的基本訴求。由于國情的差異和歷史遺留問題的諸多限制，中國的城鄉(xiāng)一體化道路不可能照抄照搬西方一些國家的城鎮(zhèn)化道路。中國已進入?yún)f(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段，如何解決好農(nóng)民市民化后的社會保障問題、農(nóng)地非農(nóng)化與糧食安全的矛盾、“空心村”問題以及各利益集團間的矛盾等問題值得深思。不斷加劇的工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭地、城市與農(nóng)村爭地、政府與農(nóng)民爭地等諸多矛盾也促使我國政府加快土地制度改革的步伐，這也正是化解各個利益體矛盾的有效辦法之一，同時也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。本文試圖從產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新視閾來破解城鎮(zhèn)化發(fā)展中的二元土地困境問題。

1城鎮(zhèn)化發(fā)展中的二元土地困局的形成

城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的研究始于西方。費景漢、拉尼斯在劉易斯二元經(jīng)濟模型的基礎上提出的“劉易斯-費-拉尼斯模型”表明：城鎮(zhèn)化的發(fā)展要依托生產(chǎn)力的發(fā)展，在生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平足以帶動城市與農(nóng)村之間資源稟賦以及生產(chǎn)要素的自由流動，才能逐漸形成 “資源高效配置、優(yōu)勢突出互補、共贏共生發(fā)展”的城鄉(xiāng)關(guān)系?！皠⒁姿?費-拉尼斯模型”對于將城鄉(xiāng)經(jīng)濟 “二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為 “一元結(jié)構(gòu)”的探討和研究對當今中國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略具有較大啟示和引導作用。我國現(xiàn)在正處在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的高速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化的發(fā)展和現(xiàn)行的土地制度之間存在著諸多矛盾。城市土地屬國家所有和農(nóng)村土地屬集體所有是我國現(xiàn)行的基本土地制度，同時也是我國土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地歸國家所有，已經(jīng)形成較為完善的城市土地資產(chǎn)市場；另一方面，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設用地時，政府成為農(nóng)村建設用地市場的寡頭，只有靠“征地”方式才能完成農(nóng)村建設用地的轉(zhuǎn)化。在城鎮(zhèn)化進程中，建設用地的使用者和農(nóng)地所有者農(nóng)村集體之間，政府成為了唯一的土地一級市場的壟斷者，從而形成了我國土地市場城鄉(xiāng)分離的二元土地制度。

現(xiàn)行的二元土地制度在面對城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時已逐漸顯露出無法適應當今社會進步和國家經(jīng)濟發(fā)展的窘境，形成了二元土地困局。這也是阻礙農(nóng)村土地資產(chǎn)市場發(fā)展和農(nóng)民一系列土地財產(chǎn)權(quán)利被嚴重侵犯的主要因素之一。我國現(xiàn)行的二元土地制度已經(jīng)在一定程度上制約了我國的經(jīng)濟發(fā)展，它使得農(nóng)民不得不面對宅基地不能靈活買賣、土地經(jīng)營權(quán)受限、土地流轉(zhuǎn)收益甚少等問題。同時，面對高昂的城市生活成本，農(nóng)民也很難通過有效途徑和方法使其擁有的土地完全體現(xiàn)所應有的實際價值。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢以及農(nóng)村建設用地占用了大量土地資源，這些現(xiàn)實問題不僅阻礙著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時也深刻影響了我國整體經(jīng)濟發(fā)展的水平。所以，破解城鄉(xiāng)一體化進程中二元土地制度的困局，對于探討我國土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不失為一個有效的切入點。endprint

2從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論看我國土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

2.1現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論及土地的產(chǎn)權(quán)屬性

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論是新制度理論的重要組成部分。羅納德·科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的核心。科斯第二定理強調(diào)了二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中交易費用大于零的情況下，面對不同的產(chǎn)權(quán)制度，交易成本的不同導致了資源配置效率的不同。所以，對于土地制度改革而言，為了達到優(yōu)化資源配置的目的，產(chǎn)權(quán)制度的選擇是一條必經(jīng)的有效道路。由此看來，不論是對于土地制度的改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，還是對于宏觀層面的社會資源的最優(yōu)配置，產(chǎn)權(quán)安排即制度形式的探討似乎是從根本上解決矛盾和困境的最優(yōu)選擇?？扑沟诙ɡ硎刮覀円庾R到產(chǎn)權(quán)明晰與經(jīng)濟運行效率之間存在的內(nèi)在聯(lián)系。

2.2我國土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀及存在問題

與日本及歐美等發(fā)達國家的土地產(chǎn)權(quán)私人所有制不同，我國土地產(chǎn)權(quán)制度是以國家和集體為所有權(quán)代表的土地公有制。我國《土地管理法》規(guī)定城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民個人只能獲得土地的使用權(quán)。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地的經(jīng)營主體農(nóng)民依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和承包合同而享有的權(quán)利是指在指定土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并因此獲利的權(quán)利?？扑沟漠a(chǎn)權(quán)理論中對于“土地產(chǎn)權(quán)”的概念的解釋是：土地所有權(quán)以及由其分離出來的占有權(quán)、 使用權(quán)、 收益權(quán)、 轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利。對照科斯對于土地產(chǎn)權(quán)制度的詮釋，可以看到我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并不具備現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意義上的完整權(quán)利。

近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中大量顯露的農(nóng)民和政府之間的矛盾、城市建設用地和農(nóng)村宅基地之間的矛盾以及各級地方政府之間的矛盾也反映了我國土地產(chǎn)權(quán)制度安排的重大缺陷。

首先，我國相關(guān)的土地法律中有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定含糊不清，并未對 “集體”一詞做出明晰的解釋。而這種空洞的“集體”所有在土地資產(chǎn)市場的流轉(zhuǎn)中消弱了農(nóng)民這一擁有“使用權(quán)”主體的核心利益，讓土地給予他們的隱含經(jīng)濟價值在土地資源重新配置的進程中被逐漸消弱。盡管農(nóng)民日益對自己享有的土地使用權(quán)有著愈加清晰的認識，但是來自外部力量的干預以及博弈能力強大的產(chǎn)權(quán)主體的無理侵占也會打破本應社會各方共同遵守的契約，進入公共領域攫取集體財富。

其次，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利缺乏完整性，土地產(chǎn)權(quán)缺乏合理的流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)地雖然屬于集體所有，但是作為所有權(quán)主體的集體也必須要通過國家征用之后方能出讓和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)卻缺乏抵押土地使用權(quán)來獲得銀行貸款的權(quán)利，從而無法給予農(nóng)村土地資產(chǎn)市場充足的融資支持。

最后，我國農(nóng)村土地由政府主導的現(xiàn)狀以及由此引起的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性以及農(nóng)地的細碎化，也是阻礙我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、影響城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地資源合理有效配置的主要原因。我國土地產(chǎn)權(quán)制度的“公有私用”的特點將政府在土地流轉(zhuǎn)過程中變成了“寡頭”的角色，同時也是農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中解決矛盾的仲裁者以及經(jīng)營管理者。這樣的局面使得土地雖然作為一項農(nóng)民擁有的重要生產(chǎn)要素和基本資產(chǎn)，但卻并沒有為農(nóng)民帶來應有的資產(chǎn)化收益。

3基于產(chǎn)權(quán)視閾破解城鄉(xiāng)二元土地困局的探索

3.1西安城鎮(zhèn)化發(fā)展與二元土地困局

西安市的城鎮(zhèn)化發(fā)展一直走在西北地區(qū)的前列，不斷發(fā)揮小城鎮(zhèn)在推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的巨大潛力，走出了一條“西安模式”的新道路，為實現(xiàn)關(guān)中率先發(fā)展和建設國際化大都市奠定了堅實基礎。2014年9月發(fā)布的《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》顯示，陜西將以大西安為核心構(gòu)建“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮(zhèn)群格局，到2015年將累計轉(zhuǎn)移600萬農(nóng)村居民進城落戶，2020年達到1 000萬人。“十二五”以來，陜西省城鎮(zhèn)化率年均增長1.75%，與2005年相比，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤龔?7.24%達到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分別增加了2個和6個；城鎮(zhèn)面積由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。這充分凸顯了西安在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上的顯著成績，也預示了未來西安在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面還有巨大的潛力并且會得到更多的政策支持。

西安在推進城鎮(zhèn)化建設中同樣存在著二元土地困境以及由此引發(fā)的一系列問題。首先，對于農(nóng)民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“顯性的”土地流轉(zhuǎn)市場無法健康發(fā)展而“隱形的”土地交易時有存在。某些不明利益主體凌駕于國家、集體以及農(nóng)民利益的基礎之上，成為了土地市場上的“偷竊者”，嚴重侵犯了農(nóng)民對于土地的合法權(quán)利。

其次，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃而言，西安市作為絲綢之路新起點的城市，不斷發(fā)展的新興經(jīng)濟區(qū)及經(jīng)濟帶增加了建設用地的需求，而耕地保護的巨大任務造成了城鄉(xiāng)建設用地缺口增大，“耕地保護”與“城市擴張”兩個核心目標之間的矛盾加劇。

最后，對于社會發(fā)展而言，尚不完善的社會保障制度阻礙著農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變。許多農(nóng)民無法明確地在“農(nóng)民”和“市民”這兩種社會身份中做出選擇，迫使他們不斷爭取與市民同等待遇的同時亦不愿意放棄對于農(nóng)地和宅基地的使用權(quán)，這樣兩頭牽制的現(xiàn)象影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，對西安城鎮(zhèn)化進程的進一步加快起到了負作用。

3.2西安市基于產(chǎn)權(quán)視閾的路徑選擇

伴隨著2009年國務院《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中“實現(xiàn)西咸經(jīng)濟一體化”的提出，西安走向國際化大都市的愿景已升為國家戰(zhàn)略。為了更好地發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟帶起點城市以及“國家歷史文化基地”的積極作用，西安市政府大力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，深化土地制度改革，從“產(chǎn)權(quán)視閾”入手，以“確權(quán)-頒證-流轉(zhuǎn)”為核心，以推進“農(nóng)地市場化配置”為手段，以“公共服務均等化”為保障，探索出了一條適合其自身城市定位和發(fā)展特點的土地制度改革創(chuàng)新之路，被稱為“西安模式”。

3.2.1推進所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離高陵縣是全國33個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務試點縣之一，作為全國首家縣域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，成立于2009年的高陵縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心從“物權(quán)“與“市場”出發(fā)，通過對農(nóng)村集體建設用地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利進行“確權(quán)-登記-辦證”，對農(nóng)民“還權(quán)賦能”，建立農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)平臺，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，逐漸形成“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分立，不斷實現(xiàn)土地資產(chǎn)的最優(yōu)配置和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素資本化，走在陜西省乃至西北地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前列。endprint

3.2.2積極建立新型土地交易市場在土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來進行“確權(quán)-登記-頒證”之后，還需建立能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的流轉(zhuǎn)平臺。西北首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺——西安市高陵縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心也在2011年應運而生，完善了“確權(quán)-頒證-流轉(zhuǎn)”這一完整模式，實現(xiàn)了集體土地與國有土地的“同地同權(quán)” 。此外，高陵縣出臺了多項促進土地交易市場不斷完善的扶持政策，如“你貸款我貼息”及“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險基金”政策，前者鼓勵以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物的貸款項目，此類項目均可享受財政貼息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的標準建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障基金，從而降低農(nóng)民出讓土地承包經(jīng)營權(quán)的風險，解除其后顧之憂。

3.2.3創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務2010年高陵縣率先實踐了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務，隨后又啟動了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押貸款業(yè)務，解決了農(nóng)民抵押貸款難的問題。為進一步完善金融服務鏈條，高陵縣還成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。這四個中心相互協(xié)作，分別承擔著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的價值評估、產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔保、收儲沉淀抵押物及掛牌交易等綜合服務。此后，西安市在下轄8個區(qū)縣開展試點，全面推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

4進一步創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的思路

4.1完善土地產(chǎn)權(quán)法規(guī)，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場

首先，要不斷完善土地產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場，真正實現(xiàn)集體土地和國有土地的 “同地、同價、同權(quán)”，要確立以“市場”為中心的土地配置形式，從而解決由行政計劃配置過度干預及集體土地使用權(quán)缺失所引起的土地資源利用率低下以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體中產(chǎn)生的二元土地困境等問題。

其次，改革征地制度，以建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的地價體系為目標，通過嚴格限定地方政府征地范圍和調(diào)整地方政府的政績考核制度等方式促進農(nóng)地非農(nóng)化過程中的市場化配置。

另外，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)以及健全土地流轉(zhuǎn)市場，從而降低土地交易成本、增強土地規(guī)模效應、減少土地細碎化。這樣可以將原本游離在土地交易市場周邊的農(nóng)民作為權(quán)利主體帶入土地市場，確保農(nóng)民的核心利益。

4.2統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，完善土地管理機制

首先，應堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理，轉(zhuǎn)換政府角色，將政府對于土地的“經(jīng)營權(quán)”和“管理權(quán)”進行分離，不斷弱化“經(jīng)營者角色”，著重強化其“行政管理角色”，這樣才能減少交易成本，實現(xiàn)信息對稱，提供高效的土地管理機制。

另外，各級政府還應該加強土地監(jiān)察執(zhí)法，切實解決不明利益群體主導的“隱形土地市場”問題，對土地市場中出現(xiàn)的“違法違規(guī)批地”等行為進行嚴肅查處，不斷優(yōu)化土地的規(guī)劃管理以及用地審批管理，從而維護城鄉(xiāng)一體化的土地市場秩序。

4.3完善社會保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂

農(nóng)民在農(nóng)村土地市場中長期處于一個比較尷尬的角色，一方面是政府對于農(nóng)村建設用地強行征收，另一方面失地農(nóng)民所得有限的征地補償金無法為其提供長久的生活保障和養(yǎng)老保險，農(nóng)民在失地的同時并沒有獲得政府針對他們所制定的長期的社會保障制度，讓他們在把征地補償款消耗完結(jié)之后再次變得“一無所有”。

土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新和完善離不開城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，只有完善了農(nóng)村社會保障體系才能為農(nóng)民自覺自愿地進行土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地資產(chǎn)市場的發(fā)展和壯大掃清障礙創(chuàng)造條件。應該完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，使農(nóng)民享有與市民同等的醫(yī)療、就業(yè)、教育等權(quán)利，從而為農(nóng)民掃除后顧之憂。

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