王清利

摘要：審計(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)監(jiān)督體系的重要組成部分，肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)“免疫系統(tǒng)”的職能和作用。法制審理是近年來(lái)審計(jì)工作改革創(chuàng)新的重要舉措，是對(duì)審計(jì)的再監(jiān)督，是審計(jì)質(zhì)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。然而，長(zhǎng)期以來(lái)存在于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的一些不當(dāng)思想，如重審計(jì)輕管理、重結(jié)果輕過(guò)程、重問(wèn)題輕建議等，干擾和阻礙了審計(jì)組審計(jì)、業(yè)務(wù)復(fù)核、法制審理三級(jí)管控體系的健康形成，法制審理遲遲難以獲得發(fā)展，嚴(yán)重影響了審計(jì)成果的質(zhì)量提升。文章將就當(dāng)前法制審理面臨的困難和問(wèn)題進(jìn)行剖析和研究，以期為改進(jìn)法制審理工作提出一些能供參考的建設(shè)性意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：審理；審計(jì)準(zhǔn)則；質(zhì)量控制；免疫系統(tǒng)

一、法制審理是審計(jì)質(zhì)量控制體系的重要環(huán)節(jié)

法制審理是完善我國(guó)審計(jì)質(zhì)量控制體系的創(chuàng)新舉措。在法制審理之前，審計(jì)質(zhì)量控制主要采用的是審計(jì)復(fù)核方式。審計(jì)復(fù)核發(fā)生在審計(jì)調(diào)查完畢、審計(jì)結(jié)果初步形成以后，屬于事后控制。而且，審計(jì)復(fù)核側(cè)重于對(duì)審計(jì)文書的主要事實(shí)描述、法律適用、定性處理等方面進(jìn)行審核，屬于形式審核或程序?qū)徍?。這種質(zhì)控方式介入時(shí)間較晚，介入程度較淺，具有一定的片面性和滯后性，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)審計(jì)過(guò)程中的問(wèn)題，并采取有效的措施，給審計(jì)管理留下了質(zhì)量隱患，不利于審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

鑒于此，2008年4月，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在全國(guó)審計(jì)法制處長(zhǎng)培訓(xùn)班上的講話中首次提出“審理”的概念，他指出：“法制司的‘復(fù)核應(yīng)該改為‘審理。審計(jì)質(zhì)量把關(guān)應(yīng)該從實(shí)質(zhì)和形式兩個(gè)方面進(jìn)行……”。在2010年頒布施行的《審計(jì)準(zhǔn)則》中，進(jìn)一步在規(guī)章制度層面將法制審理確立為審計(jì)質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)，明確規(guī)定法制審理應(yīng)“審計(jì)實(shí)施方案為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)實(shí)施的過(guò)程及結(jié)果”，并對(duì)相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了界定，為指導(dǎo)法制審理工作開(kāi)展提供了法律依據(jù)，從制度層面構(gòu)建起審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)三級(jí)管控的審計(jì)質(zhì)量控制體系，極大增強(qiáng)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)抵御防范能力，確保審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的正常運(yùn)行。

二、當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)法制審理工作面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）法制審理長(zhǎng)期陷于被忽視和誤解的尷尬境地

審理是從原來(lái)的復(fù)核發(fā)展出來(lái)的，是通過(guò)提前介入、實(shí)質(zhì)審查等方式，對(duì)審計(jì)質(zhì)量施行全面控制。然而，在實(shí)際工作中，不少審計(jì)機(jī)關(guān)并沒(méi)有分清復(fù)核和審理的區(qū)別，以為是“新瓶裝舊酒”、“換湯不換藥”，錯(cuò)誤地將審計(jì)復(fù)核和審計(jì)審理混為一談，在實(shí)踐中將二者合二為一，抹煞了兩者之間的差異，仍用復(fù)核代替審理，三級(jí)管控削減為兩級(jí)管控，增加了審計(jì)質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)。有的審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)小、人員少，在內(nèi)部分工上比較混亂，業(yè)務(wù)與法制工作沒(méi)有明確分開(kāi)，業(yè)務(wù)、法制一把抓，既上場(chǎng)踢球，也下場(chǎng)吹哨，審理監(jiān)督流于形式；有的審計(jì)機(jī)關(guān)事務(wù)繁忙，審理人員也經(jīng)常被抽去從事審計(jì)工作，難以專心司職審理，審理工作有名無(wú)實(shí)；有的法制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)，法制人員的原則性不夠，在審理過(guò)程中遇到其他部門人員的示好、奉承就徇私放水，想著都是一家人何必那么較真，削弱了審計(jì)成果的可靠性和準(zhǔn)確性，危害了審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）法制審理的發(fā)展成為審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)脫責(zé)的理由

新制定的《審計(jì)準(zhǔn)則》中，明確劃分了審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)的權(quán)限職責(zé)，其中對(duì)于法制機(jī)構(gòu)，《審計(jì)準(zhǔn)則》作出了這樣的規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)審理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)包括審查修改審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定書，提出審理意見(jiàn)及審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)定的其他職責(zé)”，并規(guī)定審理機(jī)構(gòu)對(duì)審理意見(jiàn)及應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的重要問(wèn)題負(fù)相應(yīng)責(zé)任。這在客觀上擴(kuò)大了審理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)限，方便審理機(jī)構(gòu)能夠更加全面、深入地審理審計(jì)結(jié)果，并作出科學(xué)、真實(shí)的評(píng)價(jià)，及時(shí)修正錯(cuò)漏。然而，審理權(quán)責(zé)的擴(kuò)大使得審理機(jī)構(gòu)變相成為審計(jì)結(jié)果的責(zé)任兜底機(jī)構(gòu)，而套在審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)上的緊箍咒則松弛下來(lái)，審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)就難免在責(zé)任心上出現(xiàn)問(wèn)題，將審計(jì)結(jié)果的問(wèn)題都推給審理機(jī)構(gòu)，從而為自己脫責(zé)；或者心想反正有審理機(jī)構(gòu)最終把關(guān)，前面的審計(jì)結(jié)果質(zhì)量如何也無(wú)關(guān)緊要，敷衍了事，增加了后期審理的工作難度和壓力。

（三）法制審理的施行缺乏科學(xué)的制度和管理設(shè)計(jì)

審理是一項(xiàng)嚴(yán)肅、繁瑣的工作，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題、紕漏都會(huì)影響審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量。就當(dāng)前的實(shí)際情況而言，2010年出臺(tái)實(shí)施的《審計(jì)準(zhǔn)則》在制度層面對(duì)審理工作予以了職責(zé)定義和責(zé)任明確，為基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施和執(zhí)行法制審理指明了方向。但《審計(jì)準(zhǔn)則》中對(duì)審理的內(nèi)容規(guī)定過(guò)少、過(guò)寬，缺乏具體的操作辦法，導(dǎo)致審理在各地的實(shí)踐中出現(xiàn)“百花齊放”的局面，一定程度上導(dǎo)致了審理工作的混亂，使得基層審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)從下手或無(wú)所適從，有的基層審計(jì)機(jī)關(guān)甚至趁機(jī)甩開(kāi)審理，走上過(guò)去僅靠復(fù)核來(lái)把控審計(jì)質(zhì)量的老路，嚴(yán)重阻礙了審計(jì)工作的創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，審理是對(duì)審計(jì)成果的審核、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜的今天，審計(jì)活動(dòng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要也變得更加豐富和復(fù)雜。作為監(jiān)督手段的審理，在審計(jì)控制的介入時(shí)間、介入的程度深淺、介入的方法形式等問(wèn)題上，必須有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮髁鞒?，才能達(dá)到所需的審理目標(biāo)，最終確保審計(jì)實(shí)施方案實(shí)現(xiàn)，審計(jì)目標(biāo)達(dá)成。而這在當(dāng)前的審理過(guò)程中，都是比較粗糙和隨意的。

（四）法制審理面臨基層審計(jì)人才嚴(yán)重匱乏的難題

任何工作最后都要靠人來(lái)推動(dòng)和完成，當(dāng)前審理工作面臨的最大難題和挑戰(zhàn)就是基層審計(jì)人才的嚴(yán)重匱乏。當(dāng)前，基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才匱乏主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從總量上講，審計(jì)機(jī)關(guān)人手不足。不少縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員為個(gè)位數(shù)，這么少的人手連正常的行政和審計(jì)工作都難以保證，更別提審理工作了。二是從崗位上來(lái)講，業(yè)務(wù)人員不足。審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員和行政人員配比失衡，不少審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)人員還不到全體人員的一半。業(yè)務(wù)人員的嚴(yán)重缺乏，使得審計(jì)力量過(guò)于纖細(xì)，進(jìn)而導(dǎo)致審理力量過(guò)于薄弱。三是從質(zhì)量上來(lái)講，能手尖兵不足。一線人員重實(shí)踐輕理論，復(fù)核、審理人員重理論輕實(shí)踐，缺乏既懂理論又善實(shí)踐的業(yè)務(wù)尖兵，使得審計(jì)審理工作始終難以獲得質(zhì)的提升。在人才培養(yǎng)上，由于業(yè)務(wù)重、經(jīng)費(fèi)短缺等問(wèn)題，使得許多審計(jì)人員難以及時(shí)得到好的培養(yǎng)，陷入馬太效應(yīng)的負(fù)面循環(huán)悖論中。

三、創(chuàng)新和改善審計(jì)法制審理工作的措施和建議

（一）正確認(rèn)識(shí)法制審理，實(shí)現(xiàn)審計(jì)復(fù)核向法制審理轉(zhuǎn)變的跨越式發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在深度調(diào)整，向著“形態(tài)更高級(jí)、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化”，這種經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)特征也推動(dòng)著審計(jì)工作順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革的需要作出創(chuàng)新和改變。法制審理正是新時(shí)期下審計(jì)工作的重大創(chuàng)新和改革，對(duì)于審計(jì)工作的這種創(chuàng)新和發(fā)展，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人作為一把手，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到法制審理對(duì)于審計(jì)質(zhì)量管理的重大意義，深入了解法制審理的內(nèi)涵和權(quán)責(zé)，科學(xué)區(qū)分審計(jì)復(fù)核和審計(jì)審理的區(qū)別，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)質(zhì)控向主動(dòng)質(zhì)控、事后質(zhì)控向事前質(zhì)控、形式質(zhì)控向?qū)嵸|(zhì)質(zhì)控、區(qū)域質(zhì)控向全面質(zhì)控的思想轉(zhuǎn)變。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)法制審理的宣傳工作，切實(shí)提高廣大審計(jì)工作者的責(zé)任意識(shí)和質(zhì)控意識(shí)。同時(shí)，要配合做好審理機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，建立獨(dú)立健全、人員齊備的審理機(jī)構(gòu)，并向政府提出預(yù)算申請(qǐng)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。

（二）健全審計(jì)考核機(jī)制，夯實(shí)三級(jí)復(fù)核質(zhì)量管控體系的管理基礎(chǔ)

科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制能夠最大限度激發(fā)和調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的積極性，使得審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任真正落到實(shí)處。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)健全和完善審計(jì)質(zhì)量考核機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)，按照《審計(jì)準(zhǔn)則》的要求合理劃分三級(jí)復(fù)核質(zhì)控體系中各環(huán)節(jié)的職責(zé)內(nèi)容和相關(guān)責(zé)任。健全審計(jì)報(bào)告考核機(jī)制，將審計(jì)報(bào)告質(zhì)量納入審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的年終考核目標(biāo)之中，由審理機(jī)構(gòu)予以考核和評(píng)分，促進(jìn)法制審理意見(jiàn)能夠落實(shí)到位。合理設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于審計(jì)報(bào)告未達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)組或業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，扣減考核分值；審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量水準(zhǔn)較高，則給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，雙向刺激和提升審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)提高審計(jì)質(zhì)量的積極性和能動(dòng)性。

（三）完善審理制度建設(shè)，推進(jìn)法制審理工作科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展

就審理的具體實(shí)施和執(zhí)行，國(guó)家職能部門還應(yīng)出臺(tái)更為細(xì)化的實(shí)施辦法，以強(qiáng)化對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)法制審理的指導(dǎo)。同時(shí)，各省市、區(qū)市等也應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，依據(jù)《審計(jì)準(zhǔn)則》的有關(guān)規(guī)定，制定符合本地區(qū)審計(jì)工作需求的辦法和制度。基層審計(jì)機(jī)關(guān)則根據(jù)各級(jí)政策制度，在加強(qiáng)自身工作調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定和完善內(nèi)部審理制度，用以規(guī)范審理工作的實(shí)施和執(zhí)行。在推進(jìn)審理工作科學(xué)化、規(guī)范化的過(guò)程中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從理順審計(jì)業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，針對(duì)各個(gè)項(xiàng)目審計(jì)的特點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)及問(wèn)題多發(fā)點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行審理工作預(yù)設(shè)，制定審理模板，提高審理工作的效率和規(guī)范性。為了提高審理的質(zhì)量和效率，審計(jì)機(jī)關(guān)可以設(shè)立審理督查員和建立重大問(wèn)題聯(lián)席會(huì)議制度，在審計(jì)實(shí)施方案制定之前就由審理督查員介入審理，并加強(qiáng)資料搜集和現(xiàn)場(chǎng)審理，優(yōu)化審理環(huán)節(jié)，提高審理效率。此外，審理機(jī)構(gòu)還應(yīng)加強(qiáng)同審計(jì)組、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)及其他部門的橫向聯(lián)系，共同研究提高審計(jì)質(zhì)量。

（四）加大人才培養(yǎng)力度，努力建設(shè)一支優(yōu)質(zhì)、高效的法制審理隊(duì)伍

古語(yǔ)云：“得人者興，失人者崩”，人才是事業(yè)致勝的關(guān)鍵因素。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審理人員的建設(shè)和培養(yǎng)，努力打造一支優(yōu)質(zhì)、高效的審理隊(duì)伍。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按照“雙向流動(dòng)、優(yōu)中選優(yōu)”的原則，加強(qiáng)一線人員和辦公室人員的流動(dòng)，提高審計(jì)人員的理論水平和實(shí)踐能力，并從中選擇綜合素質(zhì)優(yōu)秀、業(yè)務(wù)能力突出的審計(jì)尖子進(jìn)入審理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)審理水平并起到引領(lǐng)示范作用。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的再教育和培養(yǎng)，每年編制培養(yǎng)計(jì)劃并確保預(yù)算保障，通過(guò)集中組織學(xué)習(xí)、選送培養(yǎng)、異地交流、遠(yuǎn)程教育等多種方式，提高審計(jì)人員的理論修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。

四、結(jié)語(yǔ)

審計(jì)組審計(jì)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)復(fù)核、法制機(jī)構(gòu)審理的三級(jí)審計(jì)質(zhì)控機(jī)制是確保審計(jì)質(zhì)量的制度保證，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)提高責(zé)任意識(shí)和質(zhì)量意識(shí)，從全面質(zhì)量管理的角度，重視和支持法制審理工作的創(chuàng)新和發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)審計(jì)質(zhì)量控制工作不斷向前進(jìn)步。

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（作者單位：延川縣審計(jì)局）