劉光濤

摘 要：新電改方案雖然還沒有出臺，但是“放開兩頭，監(jiān)管中間”的方案在社會上引起了很大反響。方案的核心內(nèi)容是破除電網(wǎng)一網(wǎng)獨大，變電網(wǎng)以盈利為目的為以服務(wù)為目的，同時，將配電側(cè)和售電側(cè)放開，為民間資本的進入打開大門。本文通過分析民營資本的現(xiàn)狀及其自身特點，在我國目前電力改革的轉(zhuǎn)型時期，鼓勵民營資本充分利用此次契機，認真解讀新的電改政策，選擇正確的投資方向和渠道，充分利用自己的優(yōu)勢，積極投資電力產(chǎn)業(yè)。同時為我國電力企業(yè)的格局優(yōu)化做出進一步的努力。

關(guān)鍵詞：新電改；民營資本；電力產(chǎn)業(yè)；售電側(cè)

1 我國的電力體制改革進程

很長一段時間，電力系統(tǒng)都被認為具有自然壟斷的性質(zhì)，這種壟斷存在于發(fā)電、輸電、配電到售電的每一個環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)到銷售的每個階段。隨著電力行業(yè)的發(fā)展，人們意識到這種垂直的一體的行業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏效率，繼而導(dǎo)致電力系統(tǒng)的各單位不能很好的盡到電力行業(yè)所承擔(dān)的職能。為此，從20世紀90年代開始，英國率先打破電力行業(yè)的壟斷格局，在電力行業(yè)中引入競爭機制，并取得了一定的成就。

我國電力行業(yè)改革起步較晚。1997年，我國電力公司成立。剛成立時，電力公司既是電力運營者，同時又行使政府的職能。當時實際上是政企未分的狀態(tài)，直到1998年電力部撤銷，電力行業(yè)的政府職能劃撥到國家經(jīng)貿(mào)委，該職能才開始日益淡化。2002年，國務(wù)院下發(fā)5號文——《電力體制改革方案》，標志著我國第一輪電力改革的開始，制定了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的電改四大步驟。

通過 “廠網(wǎng)分開”，組建了兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團和四大電力輔業(yè)集團。兩大電網(wǎng)為南方電網(wǎng)和國家電網(wǎng)；五大發(fā)電集團為華能集團、華電集團、國電集團、中電投集團和大唐集團。通過 “主輔分離”，形成了中國電力建設(shè)集團有限公司和中國能源建設(shè)集團有限公司，重建后的兩家央企成為以項目總承包、工程管理、設(shè)計、施工、修造業(yè)務(wù)為主的綜合性電力建設(shè)集團公司 （ 但業(yè)界普遍認為 “主輔分離”并沒有徹底完成，例如輸變電設(shè)備制造這一電網(wǎng)企業(yè)輔助業(yè)務(wù)并沒有從電網(wǎng)企業(yè)剝離出去） ?！拜斉浞珠_”，將超高壓輸電網(wǎng)與中、低壓的配電網(wǎng)的資源分開，分別經(jīng)營核算，以形成發(fā)電、輸電、配電環(huán)節(jié)的全面競爭和 “競價上網(wǎng)”。 由于涉及電網(wǎng)的運行安全、效率、可行性等多方面問題，改革難度大，實施效果不明顯。

由于多方利益群體的干預(yù)及復(fù)雜技術(shù)問題壁壘的存在，電力改革一度停滯不前，但在十八屆三中全會之后，召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議中明確提出要抓緊制定電力體制改革總體方案?！蛾P(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（新電改總體方案）已獲原則性通過，基調(diào)為“四放開、一獨立、一加強”，即輸配以外的經(jīng)營性電價放開、新增配電業(yè)務(wù)放開、售電放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺相對獨立，加強監(jiān)管。雖然新電改方案不涉及 “輸配分開”和 “競價上網(wǎng)”這兩個最初的電改步驟，但“放開兩頭，監(jiān)管中間”的改革方案在進一步促進電力行業(yè)競爭、提高電力行業(yè)運營效率、降低電力使用成本方面又邁出了重要的一步。這為民營資本進一步進入電力產(chǎn)業(yè)敞開了大門。

2 民營資本進入電力行業(yè)發(fā)展歷程

中國開始電力行業(yè)投資市場化改革始于1985年，當時改革主要變原由國家政府獨自出資建設(shè)發(fā)電廠的壟斷局面。為吸引各方投資主體投資發(fā)電企業(yè)建設(shè)，在政策引導(dǎo)下，地方政府、國內(nèi)大型企業(yè)和很多外商都加入了投資行列。隨著改革的深入，2002年，我國開始“廠網(wǎng)分開”的改革，拆分了當時成立不久的國家電力公司。隨著電力行業(yè)市場化的進一步發(fā)展，電力行業(yè)內(nèi)部涌現(xiàn)出了四十多家上市發(fā)電公司，比如香港華潤、國華電力等各大地方電力公司。對電力投資的主體越來越多元化、規(guī)?；?。同時，我國電力市場的競爭機制得到進一步發(fā)展，但也存在的很多問題。目前投資的主體主要傾向于發(fā)電企業(yè)，對于電網(wǎng)的投資還很少，由于電力行業(yè)中電網(wǎng)壟斷優(yōu)勢的存在，我國發(fā)電企業(yè)在電力行業(yè)發(fā)展的受到很大束縛，很難有進一步的突破，阻礙了電力行業(yè)整體效率的運行。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展速度很快，同時對資金需求日益擴大，因此電網(wǎng)投資是否開放、如何開放一直備受各界關(guān)注。2002年國務(wù)院有關(guān)電力體制改革的5號文件指出“在廠網(wǎng)分開的重組完成以后，允許發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)通過資本市場上市融資，進一步實施股份制改造”，其后開始涌現(xiàn)一些民營資本進人配電網(wǎng)領(lǐng)域。

今年3月15日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》，新電改正式拉開帷幕。同時，也正在醞釀出臺很多配套文件，售電側(cè)體制改革就是其中一個。主要目的就是成立售電公司，允許民間資本進入。于是，不足三個月的時間，僅深圳、山東、黑龍江三省就有十余家企業(yè)在工商注冊時申請了售電業(yè)務(wù)的公司，但由于具體售電業(yè)務(wù)的改革細則文件還未出臺，這些公司并沒有開展售電業(yè)務(wù)。

3 新的形勢為民營資本投資電力產(chǎn)業(yè)提供了更大的機遇

3.1 隨著我國對分布式能源的規(guī)劃及分布式能源的發(fā)展，民營資本介入電力產(chǎn)業(yè)有了更大的發(fā)展空間。

2015年3月15日，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》更明確提出，在我國要建立分布式電源發(fā)展新機制，主要采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”運營模式，全面開放用戶側(cè)分布式電源市場。4月25日，國務(wù)院再次印發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，又再次強調(diào)發(fā)展分布式能源。進入分布式發(fā)電企業(yè)多為民營企業(yè)，由于民營企業(yè)以營利為目的，進入跳出電力行業(yè)具有靈活性，其用電量易受經(jīng)濟形勢和企業(yè)經(jīng)營狀況影響，因此民營企業(yè)隨時可能跳出電力行業(yè)，所以銀行業(yè)對分布式發(fā)電項目融資持謹慎態(tài)度。這也是民營企業(yè)以謹慎態(tài)度進入分布式能源行業(yè)的主要原因，不過新電改也確實為民營企業(yè)進入分布式能源產(chǎn)業(yè)提供了很大的發(fā)展空間。

3.2 新電改中對售電側(cè)領(lǐng)域放開是此次電改的一大核心，這也為民營企業(yè)進入電力產(chǎn)業(yè)提供了新的契機。

《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》為國內(nèi)售電側(cè)市場打開空間，允許多方投資主體進入售電領(lǐng)域，比電力交易市場多元化。在政策影響下，全國不少地方尤其是南方用電量大的區(qū)域開始紛紛注冊成立售電公司。就眼下形勢看，未來將成立更多的售電公司，會有更多的投資主體來爭搶售電側(cè)領(lǐng)域這塊“肥肉”，這塊市場存在巨大利潤空間。目前，新電改的配套文件沒有下發(fā)，相關(guān)細節(jié)并無明確規(guī)定，公司資質(zhì)、經(jīng)營模式、盈利方式等重要內(nèi)容均不明確，依舊存在很多問題，比如競爭性售電公司與電網(wǎng)公司如何合作，電網(wǎng)公司是否參與競爭售電等關(guān)鍵問題。因此，如今的注冊成立只能是最初級的一步。

3.3 新電改下，我國電力行業(yè)的準入機制日益寬泛，電力的投資競爭環(huán)境得到改善，投資者投資信心得到增強。

在電力系統(tǒng)的發(fā)輸配送四個環(huán)境中，除了輸電領(lǐng)域外，其他的各個環(huán)節(jié)領(lǐng)域都可以引入市場的競爭機制，因此，電力市場的的投資廣度應(yīng)該放開，破除電力行業(yè)壁壘。在多年電力改革中，電力投資體制改革是一項重要的內(nèi)容，也取得了很大的進步，民營資本走入電力產(chǎn)業(yè)參與電力投資已經(jīng)沒有任何的限制，進入和跳出電力行業(yè)取得了很大自由。同時，民營資本投資發(fā)電行業(yè)的包括核電、風(fēng)電、小水電等領(lǐng)域的競爭環(huán)境隨著我國電力體制改革的深入得到了極大的改善，而隨著我國發(fā)電行業(yè)的拆分，五大發(fā)電集團和兩大電網(wǎng)集團的成立，電力行業(yè)的競爭機制日益完善，為民營資本的進入開拓了很大空間。同時，隨著我國電力能源競價上網(wǎng)試點的開始，原來存在于地域省際間的行政保護也因為改革的進行而取消，民營資本的投資也日益合理，有了與國電系、地方電力在同一平臺上競爭的機會。受改革的影響及政策導(dǎo)向的支持，民營企業(yè)對電力行業(yè)尤其是售電側(cè)的市場需求及盈利空間非?？春?，投資者對電力投資的發(fā)展前景信心充足。

4 我國民營資本進入電力產(chǎn)業(yè)具有自己的特點

4.1 民營企業(yè)進入電力行業(yè)是具有選擇性的。

新的電改方案實施后，電力行業(yè)將會出現(xiàn)以下幾類企業(yè)：

①發(fā)電企業(yè)的電力生產(chǎn)、針對電網(wǎng)企業(yè)、其他售電主體（新電改方案下引入的新的競爭主體）及大用戶的電力銷售；

②電網(wǎng)企業(yè)的電力輸配；

③發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和其他售電企業(yè)針對最終用戶的電力銷售；

④輔助企業(yè)提供的輔助業(yè)務(wù)。

從需求和供給替代角度分析，以上各種業(yè)務(wù)類型內(nèi)部在不同的業(yè)務(wù)主體之間存在競爭約束，但這些不同的業(yè)務(wù)類型之間由于存在顯著的功能性差異，不存在替代性，因而可以分別形成不同的相關(guān)商品市場。除了輸配市場的自然壟斷外，其他市場皆允許民營資本的介入。

4.2 我國進入電力系統(tǒng)的民營企業(yè)起步晚、數(shù)量少、規(guī)模小，具有靈活性。

雖然國家多元主題辦電、多方渠道辦電的方針在電力體制改革之初就已推行，但對民營資本進入電力行業(yè)的壁壘90年代中期才大量放開，目前投資電力行業(yè)的只有幾十家民營企業(yè)，新電改之后，才陸續(xù)有民營公司出現(xiàn)在售電市場，但因相關(guān)的具體政策未出臺，民營企業(yè)處于觀望狀態(tài)，待政策出臺，隨時準備進入。

4.3 民營資本對投資項目的投資結(jié)構(gòu)不合理，投資方式和融資渠道比較單一。

目前，在投資結(jié)構(gòu)上，由于投資資金規(guī)模的限制，我國民營企業(yè)在發(fā)電行業(yè)的投資主要集中于一些小型水電站，對大中型電力項目的投資很少，有能力投資大中型電力項目的企業(yè)也較少，且對電網(wǎng)投資主要集中在售電側(cè)，還是由于政策的出臺對民營企業(yè)的引導(dǎo)，具體實施狀況還未知。對輸配電的投資也少，目前主要集中在融資渠道，主要依靠內(nèi)源性融資，債權(quán)融資和股權(quán)融資，在投資上沒有實現(xiàn)多元化，電力投資方式也主要以新建的形式參與投資，并購、參股、控股，形式少，投資的總體能力較弱。

4.4 電力投資市場不完善，相對于民營企業(yè)而言競爭壓力大。

電力市場改革是一項長期而艱巨的工程，由于五大發(fā)電集團、兩大電網(wǎng)公司及其地方發(fā)電集團的長期存在，電力改革的破冰異常艱難，發(fā)電側(cè)和售電側(cè)允許民營介入的同時，也允許央企的介入，比如發(fā)電企業(yè)也可以直接走入售電市場，參與售電市場的競爭，這給民營企業(yè)帶來極大沖擊。

5 我國鼓勵民營資本多路徑積極投資電力產(chǎn)業(yè)

5.1 發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，加大民營資本投資可行性電力產(chǎn)業(yè)，比如發(fā)電行業(yè)中生物質(zhì)發(fā)電、太陽能發(fā)電，售電側(cè)的民營售電公司等。這些領(lǐng)域在競價上網(wǎng)過程中，民營資本有明顯的價格優(yōu)勢，可轉(zhuǎn)化為市場勝勢。

5.2 破除電力產(chǎn)業(yè)中關(guān)鍵領(lǐng)域的行政壟斷。

我國能源行業(yè)自身有著自己的特點，資本密集性強、環(huán)保要求高等，對民營資本的準入門檻較高，這些特點成為阻礙民營企業(yè)進入電力行業(yè)最主要的原因。自第一次電力改革后，電力體制改革遇到了很大困難，基本陷入停滯。雖然小有所成，總體實現(xiàn)廠網(wǎng)分開，但在電力系統(tǒng)運行方面仍以計劃為主，很多地方政府為了當?shù)氐目傮w經(jīng)濟發(fā)展，對地方發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)制訂計劃，輸配售分離沒有實現(xiàn)，效率低下，電網(wǎng)與調(diào)度企業(yè)一體化，難以保證公平公正。因此要探索社會民營資本進入能源投資領(lǐng)域的新機制，確保形成良

性的市場競爭，保障民營企業(yè)與國有企業(yè)具有平等競爭的市場地位。

5.3 建立強有力的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，確保民營資本進入的公平公正。

電力改革實踐證明，強有力的監(jiān)管是保障電力市場健康有效運行和發(fā)展的一個重要條件。目前中國正在全力建構(gòu)電力監(jiān)管體系，我們應(yīng)該認真分析其他國家在電力監(jiān)管方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定科學(xué)合理的電力監(jiān)管目標及相應(yīng)的措施。

一是盡快完善相關(guān)法律法規(guī)的制度體系及組織機構(gòu)；

二是監(jiān)管機構(gòu)在職能上統(tǒng)一、在監(jiān)管程序簡明。必須建立集中統(tǒng)一、高效透明的新型監(jiān)管體制，在電力行業(yè)實行統(tǒng)一的專業(yè)化管理。

5.4 政策注重對民營企業(yè)進入電力產(chǎn)業(yè)的正確引導(dǎo)。

我國電監(jiān)會制定的《關(guān)于加強電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見》，目的在于為民間資本投資電力創(chuàng)造公平公正的電力市場競爭環(huán)境。電監(jiān)會將進一步放開電力市場，積極推進電價改革，加快推行競價上網(wǎng)，推行項目業(yè)主招標，完善電力監(jiān)管制度。很多民營企業(yè)認為政府的相關(guān)舉措是一方面，但實際卻面臨很多問題。

因此，政策要定位于加強完善監(jiān)管、促進改革、做好服務(wù)三方面，制定相應(yīng)的政策與要求，為民間資本投資電力營造良好環(huán)境。

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