吳文斌

2009年7月，國(guó)家六部委聯(lián)合發(fā)布《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》，同月正式在上海啟動(dòng)跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)工作，標(biāo)志著人民幣在國(guó)際貿(mào)易中計(jì)價(jià)和結(jié)算的貨幣職能日益擴(kuò)大，涉及到國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)和雙邊貨幣互換清算等諸多層面。

在此背景下，外匯局和人民銀行不得不面對(duì)本幣市場(chǎng)和外幣市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)的情況下，本外幣管理信息分割、監(jiān)管政策不協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制缺位、一體化分析監(jiān)測(cè)難度大等問題。如何實(shí)現(xiàn)本外幣管理政策協(xié)調(diào)是我國(guó)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)貨幣政策、匯率政策和金融監(jiān)管政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一的重要問題。有鑒于此，人民銀行和外匯局根據(jù)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”要求，適時(shí)改變監(jiān)管思路、調(diào)整監(jiān)管方式，推進(jìn)本外幣管理政策協(xié)調(diào)具有十分重要的意義。

一、當(dāng)前我國(guó)本外幣管理政策差異

當(dāng)前外匯跨境交易管理遵循外匯局制定的有關(guān)規(guī)定，而人民幣跨境交易管理主要遵循人民銀行制定的有關(guān)規(guī)定，外匯局只對(duì)部分規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。

1.貨物貿(mào)易核查方式不同。2012年8月1日實(shí)施貨物貿(mào)易外匯管理改革后，貨物貿(mào)易外匯管理調(diào)整了對(duì)進(jìn)出口企業(yè)的管理方式，由原來的逐筆核銷改為總量核查。具體來說，貨物貿(mào)易外匯管理實(shí)行企業(yè)分類管理，對(duì)A類企業(yè)予以貿(mào)易結(jié)算便利，加強(qiáng)對(duì)B、C 類企業(yè)管理，大部分企業(yè)（約占企業(yè)總數(shù)的95%）貨物貿(mào)易外匯結(jié)算得到簡(jiǎn)化。與此相比，跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算管理實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)制度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)的管理。

2.服務(wù)貿(mào)易收支審核和結(jié)算管理規(guī)定不同

（1）收支審核標(biāo)準(zhǔn)不同。服務(wù)貿(mào)易外匯管理政策規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)辦理服務(wù)貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照《服務(wù)貿(mào)易外匯管理指引實(shí)施細(xì)則》，對(duì)交易單證的真實(shí)性及其與外匯收支的一致性進(jìn)行合理審查。而《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，境內(nèi)結(jié)算銀行在未按規(guī)定完成相應(yīng)的貿(mào)易單證真實(shí)性、一致性審核前，不得為企業(yè)辦理人民幣資金收付。

（2）個(gè)人跨境結(jié)算規(guī)定不同。2006年《個(gè)人外匯管理辦法》以中國(guó)人民銀行令的形式公布，緊接著2007年國(guó)家外匯管理局制定了《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)個(gè)人結(jié)匯和境內(nèi)個(gè)人購匯實(shí)行年度為每人每年5萬美元的總額管理，并對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目個(gè)人外匯管理、資本項(xiàng)目個(gè)人外匯管理、個(gè)人外匯賬戶及外幣現(xiàn)鈔管理分別作了細(xì)化規(guī)定。相比而言，個(gè)人跨境人民幣匯款業(yè)務(wù)實(shí)行限額管理，香港個(gè)人人民幣匯款最高限額為每人每天8萬元人民幣，澳門個(gè)人同名匯款每人每天不超過5萬元，臺(tái)灣居民以賬戶持有人為收款人（即同名匯款）或其他收款人的臺(tái)灣對(duì)大陸人民幣匯款，每人每天不超過8萬元人民幣。

3.直接投資管理事前登記與事后備案是主要差別

我國(guó)當(dāng)前的直接投資外匯管理規(guī)定對(duì)資本項(xiàng)下外匯管理的結(jié)售匯和資金劃轉(zhuǎn)等方面均有明確規(guī)定。2012年外匯局進(jìn)一步放寬了直接投資外匯管理政策，將直接投資管理的核準(zhǔn)制度改為事前登記制度。而企業(yè)辦理人民幣直接投資業(yè)務(wù)不需到外匯局辦理有關(guān)登記手續(xù)，銀行辦理后在直接投資外匯管理信息系統(tǒng)備案。

4.本外幣境內(nèi)證券投資管理謹(jǐn)慎，人民幣投資管理限制較多

出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，國(guó)內(nèi)對(duì)合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII和RQFII）投資國(guó)內(nèi)證券有嚴(yán)格規(guī)定，本外幣境內(nèi)證券投資管理在投資主體準(zhǔn)入、投資范圍、總額度和A股減持資金的匯出管理均有差異。而人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）投資國(guó)別限于境內(nèi)基金管理公司和證券公司在香港設(shè)立的子公司；資金投資于股票及股票類基金比例不得超過20%，投資于固定收益證券比例不得低于80%；總額度人民幣為700 億元；A股減持資金匯出直接憑完稅證明到銀行辦理。

5.核準(zhǔn)制導(dǎo)致本外幣境外直接投資管理差異

外匯局對(duì)境外直接投資外匯管理的主要外匯交易環(huán)節(jié)均實(shí)行核準(zhǔn)制度。除境外直接投資增資到外匯局辦理額度登記后到銀行直接辦理外，其他境外直接投資活動(dòng)均須獲得外匯局核準(zhǔn)后辦理。而對(duì)境外直接投資人民幣管理方式除了無需外匯局核準(zhǔn)以及境外機(jī)構(gòu)信息變更報(bào)送時(shí)限差異外，各項(xiàng)資金劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)仍需到外匯局進(jìn)行額度登記后到銀行辦理。

6.審批登記制增加外幣借債環(huán)節(jié)，人民幣外債銀行直接辦理

目前，我國(guó)對(duì)企業(yè)借用外幣外債實(shí)行嚴(yán)格的審批登記制度，而企業(yè)借用人民幣外債可由銀行直接辦理，然后向人民銀行備案即可。在外債借用環(huán)節(jié)，外幣外債由外匯局核準(zhǔn)，而人民幣外債的審批權(quán)限主要由銀行掌握，人民幣外債簡(jiǎn)化了部分審批環(huán)節(jié)和內(nèi)容，提高了人民幣外債借用的便利性。

7.外幣NRA賬戶管理寬松，人民幣NRA賬戶納入人民幣賬戶管理

目前，外匯局對(duì)外幣NRA賬戶的開立、資金使用等作了規(guī)定，而人民幣NRA賬戶需納入境內(nèi)人民幣賬戶管理，管理規(guī)定更為細(xì)致。

二、我國(guó)本外幣管理政策協(xié)調(diào)中存在的問題

由上述本外幣監(jiān)管差異可以歸納出本外幣管理政策協(xié)調(diào)中尚存在以下問題：

1.本外幣監(jiān)管主體不同，聯(lián)合監(jiān)管制度安排缺位

目前，本外幣管理任務(wù)分屬不同的監(jiān)管主體，外匯管理工作由外匯管理局主管，人民幣管理以人民銀行為主，兩者平行作業(yè)、互不相交。一是聯(lián)合監(jiān)管的政策法規(guī)缺位。二是協(xié)調(diào)管理合作機(jī)制建設(shè)不足。三是本外幣管理人員缺乏必要的交流和整合，綜合管理力量薄弱。

2.本外幣監(jiān)管系統(tǒng)割裂，信息共享不暢通

目前，外幣管理信息主要集中于外匯局統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，如“國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)系統(tǒng)”、“外匯賬戶管理信息系統(tǒng)”、“銀行結(jié)售匯統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”、“貨物/服務(wù)貿(mào)易監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)”、“資本項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)”等，人民幣業(yè)務(wù)信息分散于人民銀行相關(guān)部門，如支付結(jié)算部門的“銀行賬戶管理信息系統(tǒng)”、“大額現(xiàn)金交易系統(tǒng)”等，反洗錢部門的“反洗錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”、“大額和可疑交易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”等，貨幣信貸管理部門的“人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS）”等等。本外幣管理系統(tǒng)處于割裂狀態(tài)，相關(guān)獨(dú)立，信息交互、共享不足，協(xié)調(diào)監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。endprint

3.本外幣跨境結(jié)算政策存在差異，監(jiān)管協(xié)調(diào)性不足

一是本外幣政策寬嚴(yán)程度不一致?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算全面推廣后，相對(duì)于部分外匯管理政策規(guī)定，跨境人民幣管理政策較寬松。二是本外幣政策細(xì)化程度不一致。如在貨物貿(mào)易監(jiān)測(cè)核查方面，外管局對(duì)于核查內(nèi)容、核查期限、指標(biāo)閥值、專項(xiàng)核查類型等等做出了明確規(guī)定。人民銀行對(duì)跨境人民幣收付真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)測(cè)核查，但對(duì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)、檢查頻率和期限等均不夠細(xì)化， 制度化、規(guī)范化有待加強(qiáng)。三是統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)口徑不一致。在外債統(tǒng)計(jì)口徑方面，以外幣計(jì)價(jià)結(jié)算的90天以上遠(yuǎn)期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標(biāo)， 而以人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算的遠(yuǎn)期信用證等暫未納入現(xiàn)行外債管理。

三、我國(guó)本外幣管理政策協(xié)調(diào)性建議

1.加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，完善監(jiān)管制度頂層設(shè)計(jì)

在大力推行本幣國(guó)際化的同時(shí)，一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本幣跨境流動(dòng)的管理，關(guān)注其對(duì)人民幣匯率的影響；另一方面嘗試以主體管理為目標(biāo)，加強(qiáng)本外幣一體化管理，保留必要的控制措施。促進(jìn)本外幣管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（1）構(gòu)建跨境人民幣與外匯協(xié)調(diào)管理政策。在政策設(shè)計(jì)方面，增強(qiáng)跨境人民幣與外匯管理的一體化，防止由于政策不一致加劇跨境資金流動(dòng)和匯率風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)跨境人民幣和外匯管理的思路進(jìn)行充分評(píng)估，構(gòu)建跨境人民幣與外匯一體化管理的政策框架性、指導(dǎo)性的原則方案。

（2）實(shí)現(xiàn)與跨境人民幣數(shù)據(jù)的信息共享機(jī)制。人民銀行跨境人民幣業(yè)務(wù)管理部門和外匯管理部門相互配合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一次采集、集中共享的模式；統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和精確性。加強(qiáng)對(duì)跨境資金的監(jiān)測(cè)分析，防范風(fēng)險(xiǎn)。

（3）完善銀行內(nèi)部本外幣協(xié)調(diào)控制管理。一是加強(qiáng)銀行作為主體的本外幣協(xié)調(diào)管理風(fēng)險(xiǎn)控制。銀行內(nèi)部指定相關(guān)內(nèi)控制度和操作規(guī)程，加強(qiáng)同一主體本外幣異常信息甄別機(jī)制，對(duì)短期內(nèi)頻繁匯款、有意規(guī)避限額管理的行為，以及資金來源或用途與交易單證不相符等異常情況，應(yīng)及時(shí)向監(jiān)管部門報(bào)告。二是對(duì)銀行外匯與人民幣組合融資產(chǎn)品實(shí)行備案管理。外匯管理部門通過銀行備案能夠及時(shí)了解市場(chǎng)動(dòng)向。

2.構(gòu)建協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制

通過商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)等第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享交易信息，最終促成以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合，充分整合監(jiān)管資源，形成監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

（1）打破內(nèi)部業(yè)務(wù)條線，實(shí)現(xiàn)主體全面監(jiān)管

目前經(jīng)常項(xiàng)目條線已經(jīng)在貨物貿(mào)易內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了主體監(jiān)管，資本項(xiàng)目也在信息系統(tǒng)中嵌入了經(jīng)常項(xiàng)目的分類評(píng)價(jià)方法、跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)方面業(yè)務(wù)做了一部分的探索，但是并沒有完全改變按行為監(jiān)管的現(xiàn)狀。后期應(yīng)積極推動(dòng)數(shù)據(jù)整合和綜合利用，對(duì)涉外主體實(shí)施全口徑信息采集及重點(diǎn)監(jiān)測(cè)分析，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)共享使用的管理流程設(shè)計(jì)，以及相應(yīng)方位授權(quán)審批部暢的情況。

（2）整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建監(jiān)管平臺(tái)

①要結(jié)合主體監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合與升級(jí)，完善跨境人民幣結(jié)算監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作。一是增加業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)功能。在直接投資系統(tǒng)中新增跨境人民幣模塊，對(duì)企業(yè)跨境人民幣業(yè)務(wù)進(jìn)行備案；二是完善跨境資本流動(dòng)數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測(cè)、分析和預(yù)警體系；三是整合監(jiān)測(cè)分析系統(tǒng)，建立起信息交流與共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的綜合利用，加大對(duì)大額及可疑跨境人民幣資本金的監(jiān)管力度。

②完善銀行數(shù)據(jù)接口程序，提高監(jiān)測(cè)分析水平。要進(jìn)一步完善國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，銀行要完善對(duì)跨境人民幣業(yè)務(wù)的接口程序，使系統(tǒng)能夠自動(dòng)抓取人民幣收支基礎(chǔ)信息，保證相關(guān)信息及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地進(jìn)行申報(bào)，從源頭上杜絕漏報(bào)錯(cuò)報(bào)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS系統(tǒng)）和國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)系統(tǒng)的對(duì)比分析，提高對(duì)跨境人民幣流動(dòng)的監(jiān)測(cè)分析水平。最后，要?jiǎng)?chuàng)新技術(shù)手段，開發(fā)多維校驗(yàn)核查功能，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)、系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的校驗(yàn)和整體關(guān)聯(lián)。包括國(guó)際收支申報(bào)系統(tǒng)中數(shù)據(jù)總分關(guān)系自動(dòng)校驗(yàn)，RCPMIS系統(tǒng)和金宏系統(tǒng)的整合對(duì)接，實(shí)現(xiàn)人民幣跨境交易相關(guān)數(shù)據(jù)及時(shí)收集、傳輸、匯總和共享，有效識(shí)別異常交易行為。

（3）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力

①整合系統(tǒng)資源，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度。在當(dāng)前跨境人民幣結(jié)算背景下，我們可將人民幣跨境收付匯數(shù)據(jù)信息納入外匯局管理系統(tǒng)，達(dá)到資源共享，以便全面掌握經(jīng)濟(jì)主體本外幣跨境流動(dòng)信息，提高綜合監(jiān)測(cè)分析能力，促進(jìn)我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展；建立包括人民銀行、外匯局、銀監(jiān)、證監(jiān)、商務(wù)、海關(guān)、工商、稅務(wù)等多部門聯(lián)席會(huì)議制度，定期溝通協(xié)商管理良策，調(diào)整管理思路，變行為監(jiān)管為主體監(jiān)管，變被動(dòng)跟隨為主動(dòng)溝通配合，變本外幣割裂管理為綜合管理，提高監(jiān)管的效性，形成監(jiān)管合力。

②搭建本外幣跨境資金聯(lián)合監(jiān)管框架。要按照外匯局“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，結(jié)合主體監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合與升級(jí)。依托外匯非現(xiàn)場(chǎng)檢查系統(tǒng)，設(shè)置市場(chǎng)主體非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，構(gòu)建非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫，采集相應(yīng)的跨境資金流向信息，實(shí)施綜合全口徑監(jiān)測(cè)。一是提高國(guó)際收支申報(bào)和RCPMIS 數(shù)據(jù)采集效率和質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)RCPMIS 與銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)的直聯(lián)，并與國(guó)際收支申報(bào)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息共享，確保RCPMIS 數(shù)據(jù)質(zhì)量。二是建立外匯局金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS 系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩大系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享和信息聯(lián)動(dòng)，RCPMIS 系統(tǒng)與金宏系統(tǒng)可以直接提取跨境資金各幣種（含人民幣）收付數(shù)據(jù)，并可整合數(shù)據(jù)格式，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的相互校驗(yàn)，建立多渠道立體化數(shù)據(jù)采集方式，實(shí)現(xiàn)本外幣統(tǒng)一跨境流動(dòng)監(jiān)測(cè)。endprint