劉子剛　衛(wèi)文斐　劉　喆（中國人民大學(xué)，北京 100872）

我國濕地生態(tài)補(bǔ)償存在的問題及對(duì)策

劉子剛衛(wèi)文斐劉喆（中國人民大學(xué)，北京 100872）

在回顧國家和地方立法狀況的基礎(chǔ)上，分析了我國濕地生態(tài)補(bǔ)償存在的問題，包括立法滯后、制度缺失，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償范圍小，資金不足且來源單一，補(bǔ)償方式單一等問題，提出了我國濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議。

濕地；生態(tài)補(bǔ)償；立法；問題；對(duì)策

濕地生態(tài)補(bǔ)償是一種經(jīng)濟(jì)手段和利益協(xié)調(diào)機(jī)制（王金南，2013；姜宏瑤等，2010），以促進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能保護(hù)和恢復(fù)以及區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目的（李梓碩，2014；陳兆開， 2009），不僅包括給予濕地保護(hù)和恢復(fù)者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還包括對(duì)濕地開發(fā)利用和破壞者征收生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)（姜宏瑤等，2010），用于濕地生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和替代（戴廣翠等，2012）。

在濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê蛯?shí)踐方面，國家和地方政府有關(guān)部門通過制定和實(shí)施一些相關(guān)工程規(guī)劃、部門規(guī)章，以及地方法規(guī)和規(guī)章開展了初步探索，并取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，但國家層面全面系統(tǒng)且長(zhǎng)效的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度尚未建立（王金南，2013），濕地生態(tài)補(bǔ)償立法和實(shí)踐還存在一些障礙和問題。

1　濕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策法規(guī)

1.1國家立法

在國家層面，為進(jìn)一步推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)［2011］ 35號(hào)）要求“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍”。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“鼓勵(lì)、引導(dǎo)和探索實(shí)施下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。

國務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出啟動(dòng)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)。2010年，財(cái)政部建立了中央財(cái)政濕地財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金，安排資金2億元，與國家林業(yè)局共同開展了濕地保護(hù)補(bǔ)助工作?！度珖鴿竦乇Ｗo(hù)工程實(shí)施規(guī)劃（2011-2015）》將濕地生態(tài)效益補(bǔ)償作為重要內(nèi)容之一，提出“十二五”期間應(yīng)加大中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助力度，逐步建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。2011年和2012年，中央財(cái)政預(yù)算4億元開展?jié)竦乇Ｗo(hù)補(bǔ)助項(xiàng)目。2013年，國家林業(yè)局出臺(tái)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，對(duì)濕地占用補(bǔ)償和對(duì)保護(hù)者的補(bǔ)償做出規(guī)定。2014年，中央財(cái)政撥付濕地保護(hù)和恢復(fù)資金15.94億元在黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙4個(gè)省開展退耕還濕和濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作。表1為我國濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法和政策。

表1　國家濕地生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)

1.2地方立法

在地方層面，很多地方在濕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策和法規(guī)建設(shè)方面做出了有益探索。全國已有黑龍江、西藏、北京等19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和6個(gè)市（自治州）出臺(tái)濕地保護(hù)條例（表2）。武漢市還專門出臺(tái)了《濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，規(guī)定了應(yīng)受補(bǔ)償?shù)娜后w，對(duì)不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)，制定按面積補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。北京、廣東等地的濕地保護(hù)條例提出了濕地占用恢復(fù)制度和占用補(bǔ)償制度。江西省對(duì)依法占用濕地和利用濕地資源的，按照國家有關(guān)規(guī)定收費(fèi)；對(duì)因保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境使?jié)竦刭Y源所有者和使用者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。河北省對(duì)濕地實(shí)施分級(jí)管理，并制定退耕還濕等具體措施。

蘇州市將水稻田、重點(diǎn)生態(tài)濕地村、水源地村納入補(bǔ)償范圍，對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。2010-2011年蘇州市共計(jì)安排濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金7 000多萬元。天津市安排專項(xiàng)資金，對(duì)古海岸與濕地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體或個(gè)人長(zhǎng)期委托管理的土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。山東省對(duì)實(shí)施退耕（漁）還濕的農(nóng)民給予補(bǔ)償，并對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)給予支持（徐紹史，2013）。廣東、山東和黑龍江省每年分別安排3 000萬元、2 000萬元和1 000萬元開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)。云南拉市海對(duì)濕地周邊失地農(nóng)民給予每戶65元/667 m2的補(bǔ)助，另有5元作為縣政府公益金，每年合計(jì)80萬元補(bǔ)助；湖北洪湖對(duì)遷出農(nóng)民給予6 000元的船只補(bǔ)償和6 000元的漁池建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)，對(duì)不愿搬遷的每戶安排1.33 hm2養(yǎng)殖水面，并在規(guī)定區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖。

表2　地方濕地生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)

2　我國濕地生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

我國濕地生態(tài)補(bǔ)償工作剛剛起步，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，在實(shí)施過程中主要存在以下問題：

2.1立法滯后

我國當(dāng)前濕地生態(tài)補(bǔ)償整體立法落后于實(shí)踐（萬軍等，2005）。盡管國務(wù)院和有關(guān)部門出臺(tái)了一些規(guī)范性文件和部門規(guī)章，很多地方也頒布了濕地保護(hù)法規(guī)，并開展了濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，但國家濕地保護(hù)條例以及生態(tài)補(bǔ)償條例至今仍沒有出臺(tái)?，F(xiàn)有的濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吆鸵?guī)章制度缺乏權(quán)威性和約束力，難以突破濕地由多部門交叉管理的矛盾困局。

2.2制度缺失

至今沒有建立濕地占用恢復(fù)和補(bǔ)償制度。國家林業(yè)局頒布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中規(guī)定“征收或占用濕地的單位，應(yīng)當(dāng)辦理相關(guān)手續(xù)并給予補(bǔ)償”，但對(duì)于被占用濕地的具體范圍、需辦理哪些手續(xù)以及如何補(bǔ)償沒有具體的規(guī)定，故缺乏可操作性。北京、廣東等地的濕地保護(hù)條例根據(jù)占補(bǔ)平衡的原則，規(guī)定濕地占用者應(yīng)當(dāng)在指定地點(diǎn)恢復(fù)同等面積和功能的濕地。蘇州、浙江等地還規(guī)定占用者應(yīng)按規(guī)定繳納補(bǔ)償金。但是，這些地方法規(guī)亦沒有詳細(xì)規(guī)定破壞濕地功能的衡量方法，以及濕地恢復(fù)和繳納補(bǔ)償費(fèi)的具體要求及監(jiān)管措施，這些都導(dǎo)致濕地恢復(fù)難以實(shí)施。

2.3補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，對(duì)生計(jì)和發(fā)展重視不夠

由于補(bǔ)償資金有限，目前濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低。農(nóng)民得到的補(bǔ)償往往不足以維持生計(jì)，甚至有些受損者得不到應(yīng)有的補(bǔ)償（栗明等，2011）。部分保護(hù)區(qū)內(nèi)移民遷出后，因離開原有生存環(huán)境以及缺乏生存技能，生活質(zhì)量沒有保障。例如，1998年特大洪水后，洞庭湖和鄱陽湖實(shí)施的退田還湖工程。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，且補(bǔ)償政策缺乏持續(xù)性，農(nóng)戶生計(jì)困難。加上2000年以后國家出臺(tái)的一系列惠農(nóng)政策使得農(nóng)業(yè)收益增加，導(dǎo)致退耕的濕地出現(xiàn)復(fù)墾現(xiàn)象（熊鷹等，2004）。2014年實(shí)施的退耕還濕試點(diǎn)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是一次性補(bǔ)助1000元/667 m2，這一標(biāo)準(zhǔn)亦遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)帶來的持續(xù)收益，無法激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)退耕。

2.4補(bǔ)償范圍和規(guī)模小

濕地保護(hù)補(bǔ)助范圍僅限于林業(yè)系統(tǒng)管理的部分國際重要濕地、濕地自然保護(hù)區(qū)和國家濕地公園。退耕還濕試點(diǎn)僅限于內(nèi)蒙古、吉林和黑龍江省的部分國際重要濕地、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)。濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)只在候鳥遷飛路線上的重要濕地開展。這些補(bǔ)償實(shí)施規(guī)模都很小。

2.5資金不足，來源單一

目前濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金均來自中央財(cái)政，資金投入不足（翟可等，2013），未利用市場(chǎng)機(jī)制（陳世偉等，2010）。地方濕地保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償程度受地方財(cái)力及重視程度的影響，資金沒有納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，沒有建立長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，嚴(yán)重制約了濕地生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。

2.6補(bǔ)償方式單一

目前的濕地生態(tài)補(bǔ)償方式主要以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償為輔，缺乏對(duì)退耕農(nóng)民生存技能的培訓(xùn)，缺乏多元化補(bǔ)償方式和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用。

3　對(duì)策建議

3.1加快立法進(jìn)程，建立濕地占用補(bǔ)償制度

加快制定國家濕地保護(hù)條例和生態(tài)補(bǔ)償條例。明確濕地資源的權(quán)屬及各部門在濕地管理上的權(quán)責(zé)劃分。建立濕地登記制度，明確濕地權(quán)屬，確定濕地資源的所有權(quán)、使用權(quán)人以及所登記濕地的具體邊界（龍耀，2014）。確定濕地生態(tài)保護(hù)紅線，對(duì)濕地進(jìn)行分區(qū)、分級(jí)管理，建立濕地分級(jí)分類保護(hù)名錄。劃定嚴(yán)格保護(hù)、不得占用的濕地范圍，以及可以占用，但必須恢復(fù)和補(bǔ)償?shù)臐竦胤秶?/p>

遵循濕地“零凈損失”原則，建立濕地占用補(bǔ)償制度。建議在濕地保護(hù)立法中明確提出濕地“零凈損失”原則，設(shè)定濕地生態(tài)紅線，建立濕地總量控制及占用補(bǔ)償制度。同時(shí)，明確要求不僅濕地面積不減少，濕地生態(tài)功能也不退化。濕地占用者需得到主管部門的許可，按照占補(bǔ)平衡的原則，在指定地點(diǎn)恢復(fù)至少同等面積和功能的濕地。濕地占用者亦可繳納濕地占用補(bǔ)償費(fèi)，由主管部門委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)濕地恢復(fù)和創(chuàng)建工程。由于人工濕地的生態(tài)功能不及天然濕地，主管部門應(yīng)按照一定的比例設(shè)置濕地補(bǔ)償率，以保持濕地功能的零凈損失（楊新榮，2014）。主管部門應(yīng)對(duì)濕地恢復(fù)工程進(jìn)行監(jiān)督、檢查和驗(yàn)收，建立濕地功能快速評(píng)估體系，對(duì)被破壞濕地的功能和恢復(fù)濕地的效果進(jìn)行評(píng)估。合理確定濱海濕地占用補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地價(jià)格實(shí)行差別費(fèi)率。

3.2加大財(cái)政支持力度，建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償基金，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于資金不足導(dǎo)致目前濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鸵?guī)模小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。建立濕地生態(tài)補(bǔ)償基金，將濕地生態(tài)補(bǔ)償納入中央和地方財(cái)政預(yù)算，才能建立長(zhǎng)效的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可提高濕地周邊居民的積極性，從而促進(jìn)濕地保護(hù)和恢復(fù)。理論上，濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以濕地保護(hù)和恢復(fù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本為下限，以濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效益的增加值為上限（熊鷹等，2004）。在實(shí)踐過程中，采用基于成本的方法確定濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性。因此，管理部門應(yīng)科學(xué)核算濕地保護(hù)和恢復(fù)工程的成本，以及濕地區(qū)域居民移民、退耕、禁漁、禁牧等的損失，以確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)不同地區(qū)、不同時(shí)間段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和濕地保護(hù)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.3明確補(bǔ)償主體，拓展資金來源，探索市場(chǎng)機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K效果取決于補(bǔ)償資金的籌集和落實(shí)情況。濕地的公共物品屬性決定了政府在補(bǔ)償資金籌集和管理上的主要責(zé)任。目前濕地生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于財(cái)政，但僅靠政府的投入還不足以滿足生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)資金的需要，要建立長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。必須建立起政府主導(dǎo)、市場(chǎng)促進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制，多渠道籌集資金。

按照“受益者補(bǔ)償、破壞者恢復(fù)”的原則，濕地生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)來源于濕地保護(hù)的受益者和濕地破壞者，主要包括政府、非政府組織、企業(yè)和個(gè)人。濕地生態(tài)服務(wù)具有公共產(chǎn)品的屬性，因此，濕地生態(tài)補(bǔ)償資金來源應(yīng)為政府主導(dǎo)，濕地周邊受益者為輔，爭(zhēng)取來自國際組織和非政府組織的支持。其中，政府財(cái)政支持的形式主要包括轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、優(yōu)惠政策等。對(duì)于不同級(jí)別的濕地，主導(dǎo)政府的級(jí)別也應(yīng)有差異，如具有國際意義的濕地應(yīng)大力爭(zhēng)取國際社會(huì)的必要支持（吳耀宇， 2011）。

另外，應(yīng)當(dāng)向濕地資源的利用者和污染者收取資源使用費(fèi)（如水資源費(fèi)）和排污費(fèi)。向濕地占用者收取濕地占用補(bǔ)償費(fèi)，收取的資源費(fèi)、排污費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等專門用于濕地保護(hù)和恢復(fù)。除此以外，應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本的合理介入，充分發(fā)揮社會(huì)資本的靈活性，開拓新的資金募集方式，使得相關(guān)濕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)水平增強(qiáng)，資金使用效率提高。

建立濕地補(bǔ)償?shù)膶I(yè)機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)。濕地補(bǔ)償措施對(duì)專業(yè)性、科學(xué)性有較高要求，濕地開發(fā)者很難具有濕地補(bǔ)償?shù)哪芰?，因此可委托給具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。建立濕地補(bǔ)償交易平臺(tái)，濕地開發(fā)者可通過交易平臺(tái)購買濕地信用，濕地補(bǔ)償?shù)膶I(yè)機(jī)構(gòu)也可通過交易平臺(tái)賣出濕地信用，能夠簡(jiǎn)化程序，提高效率，降低交易成本。

3.4構(gòu)建多元化補(bǔ)償方式

濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕校孩儋Y金補(bǔ)償。這種方式是目前最常用的做法，退田還湖、退耕還濕、濕地保護(hù)補(bǔ)助、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償均采用這種方式；②政策補(bǔ)償。采取一些優(yōu)惠政策予以補(bǔ)償，如稅收減免、社會(huì)保障、優(yōu)惠貸款等；③實(shí)物補(bǔ)償。給予糧食、種苗、肥料等實(shí)物補(bǔ)償，例如對(duì)退耕農(nóng)民給予糧食補(bǔ)償；④技術(shù)補(bǔ)償。對(duì)于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的受補(bǔ)償者提供免費(fèi)技術(shù)支持、咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)，提高受補(bǔ)償者的生產(chǎn)技能和技術(shù)，以減少其直接損失。但由于濕地周邊社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的多樣性和復(fù)雜性，應(yīng)將兩種或多種補(bǔ)償方式相結(jié)合使用，才能提供多種選擇以滿足不同人群的需求。

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Wetland Eco-compensation in China: Problem and Measures

LIU Zi-Gang WEI Wen-Fei LIU Zhe (Renmin University of China, Beijing 100872)

Based on reviews of legislative status of wetland ecocompensation in China, the problems of wetland eco-compensation were analyzed, including legislative lag, institutional defciency， low standards of compensation, limited scope of compensation， shortage of fnance and lack of fnancial sources， singular way of compensation, etc. To solve these problems, measures were proposed for wetland eco-compensation.

Wetland; Ecocompensation; Legislation; Measures

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.04.09

2015-09-25

國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)政策與濕地保護(hù)政策對(duì)三江平原濕地影響的空間計(jì)量分析”（41371504）；國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（2013CB430400）

劉子剛 （1971-），女，吉林，副教授，博士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)、濕地管理、自然資源管理。E-mail： zigangliu@163.com