楊英杰

國(guó)據(jù)報(bào)道，2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。截至2014年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元，地方政府或有債務(wù)余額為8.6萬(wàn)億元。一年半間，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增加4.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)約41.4%。其中的主要原因是地方政府得知中央將采用發(fā)行地方政府債券來(lái)置換存量債務(wù)后，為了獲得置換債券額度，會(huì)把部分或有債務(wù)轉(zhuǎn)成直接債務(wù)，不再隱瞞此前的債務(wù)，由此導(dǎo)致了債務(wù)規(guī)模的攀升。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率仍屬可控，而且仍有一定的利用空間。盡管如此，地方政府債務(wù)如何消化亦即地方政府去杠桿化問(wèn)題，已成為當(dāng)前影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策制定的重要因素。

“杠桿化”一詞取自物理學(xué)，用以表示以較小的自有資金，利用財(cái)務(wù)方法和金融工具支配和撬動(dòng)大量資金，用以投資和經(jīng)營(yíng)的模式和手段?！叭ジ軛U化”的內(nèi)涵就是在金融市場(chǎng)當(dāng)中降低杠桿使用的過(guò)程。

中國(guó)的去杠桿化同美國(guó)的最大區(qū)別在于主體的不同。美國(guó)需要去杠桿化的對(duì)象是金融機(jī)構(gòu)和家庭，而我國(guó)則是地方政府和非金融企業(yè)（主要是國(guó)有企業(yè)）。當(dāng)然，國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)混合所有制改革等途徑以及市場(chǎng)化手段逐漸降低杠桿率，降低資產(chǎn)負(fù)債率，當(dāng)前問(wèn)題的關(guān)鍵在于地方政府如何加快去杠桿化進(jìn)程。

雖然中美兩國(guó)去杠桿化主體不同，但操作手段卻有相似之處。金融危機(jī)發(fā)生后，美國(guó)政府為穩(wěn)定金融市場(chǎng)，收購(gòu)了金融機(jī)構(gòu)的大量不良資產(chǎn)，還接管了房地美公司與房利美公司。為了降低金融機(jī)構(gòu)的杠桿率，美國(guó)政府、美聯(lián)儲(chǔ)采取資產(chǎn)購(gòu)買等多種手段，用以消化金融危機(jī)產(chǎn)生的“有毒資產(chǎn)”，通過(guò)減少家庭和金融機(jī)構(gòu)的杠桿，將杠桿轉(zhuǎn)移到政府部門。這與我國(guó)出臺(tái)的通過(guò)中央政府代行和部分省一級(jí)地方政府限額自行發(fā)債以及通過(guò)債務(wù)置換方式消化地方政府部分債務(wù)有異曲同工之處。

但需要強(qiáng)調(diào)的是，去杠桿化的過(guò)程是一個(gè)痛苦的過(guò)程。也就是說(shuō)，不經(jīng)歷風(fēng)雨無(wú)法見(jiàn)到彩虹。從當(dāng)前美國(guó)和歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀可以清晰地看到，危機(jī)之后各國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)程度，和去杠桿的進(jìn)程密切相關(guān)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)走上了持續(xù)復(fù)蘇的道路，歐元區(qū)國(guó)家特別是南歐諸國(guó)則不同程度地仍在為債務(wù)所困擾，最為脆弱的希臘已淪落到政府破產(chǎn)和金融體系癱瘓的地步。之所以出現(xiàn)如此鮮明反差，是歐元區(qū)、美國(guó)兩大經(jīng)濟(jì)體去杠桿的快慢。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)的負(fù)債率（居民負(fù)債/GDP）已回落到歷史趨勢(shì)線，而歐元區(qū)依舊停留在2008年的水平。

龐大的地方政府債務(wù)，單靠地方政府債的有限發(fā)行以及各方利益博弈劇烈矛盾重重的債務(wù)置換方式，是不能很快得以解決的。而地方政府債務(wù)纏身極大地影響了社會(huì)資本對(duì)政府的信任度，阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。解鈴還須系鈴人，地方政府債務(wù)的化解、去杠桿化的完成，還需要地方政府自身的努力?；鈧鶆?wù)，需要現(xiàn)金流?，F(xiàn)金流從哪里來(lái)，一是借錢，地方政府已是債臺(tái)高筑，目前來(lái)看此路艱難;二是發(fā)債，前述理由也決定了本條措施效率不高，效果亦不能立竿見(jiàn)影;三是土地財(cái)政，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫亟待消化，也決定了土地財(cái)政的不可行。

傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算體制下，我國(guó)地方政府債務(wù)是和金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緊密糾纏在一起的。地方政府債務(wù)如果不能較好地得以解決，以短貸長(zhǎng)、期限錯(cuò)配問(wèn)題不能有效地及時(shí)地得到持續(xù)現(xiàn)金流的支持，極有可能傷及中國(guó)整體財(cái)政乃至危及整個(gè)金融體系。對(duì)此，還是得建議：

一是加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，不是老一套的兼并重組，注重規(guī)模的擴(kuò)張，依靠壟斷地位來(lái)攫取本應(yīng)屬于社會(huì)的利潤(rùn)，而是積極引入社會(huì)資本進(jìn)行混合所有制改革。

二是加快推進(jìn)政府社會(huì)資本合作（PPP）。要切忌個(gè)別地方政府采取所謂的“開(kāi)門招商、關(guān)門打狗”的方式，傷害民間資本的投資積極性和收益權(quán)利。也不能把PPP簡(jiǎn)單地作為代替地方融資平臺(tái)的一種變體，如此只能加深地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，最終損害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)基礎(chǔ)。

三是要全方位地營(yíng)造良好的為大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新提供生長(zhǎng)土壤的體制機(jī)制環(huán)境。要通過(guò)更嚴(yán)格的事前決策、事中控制、事后督辦機(jī)制，結(jié)合干部任用體制的深化改革，徹底杜絕懶政庸政為官不為現(xiàn)象，為大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新創(chuàng)造良好的行政、法制環(huán)境。

（作者系中央黨校副教授）