周向宇

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)[1]。建立高效的法治實(shí)施體系是實(shí)現(xiàn)依法治國總目標(biāo)的關(guān)鍵和核心，其關(guān)鍵在于深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。建立一整套完備的法治實(shí)施體系是依法行政的關(guān)鍵，然而公務(wù)員依法行政能力也是影響依法行政的重要因素。中國特色社會(huì)主義法律體系的核心實(shí)施主體是公務(wù)員，其依法行政能力的強(qiáng)弱會(huì)直接影響法律實(shí)施的效果。因此，我們要大力提高公務(wù)員依法行政能力，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

公務(wù)員依法行政能力是指行政機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)依法行政的原則和觀念， 按照法定職責(zé)和權(quán)限實(shí)施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的能力[2]。其基本內(nèi)容包括以下三點(diǎn)：一是有較強(qiáng)的法律意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、法制觀念；二是忠實(shí)遵守憲法、法律和法規(guī)，按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)；三敢于同違法行為作斗爭， 維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)。

隨著《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布和實(shí)施，隨著我國依法治國進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公務(wù)員依法行政能力較以前有了較大提高，但仍然存在很多問題，尤其是在我國推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革，全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時(shí)期，提高公務(wù)員依法行政能力顯得更加重要。

一、公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中存在的問題

（一）法治意識(shí)比較淡薄

法治意識(shí)是指人們對(duì)法律的性質(zhì)、地位、作用等問題的認(rèn)識(shí)和看法，也就是依靠法律管理國家、管理經(jīng)濟(jì)和治理社會(huì)的觀念[3]。法治觀念的實(shí)質(zhì)是指法律至上、依法治國的理念、意識(shí)與精神，把法律當(dāng)作非人格化的統(tǒng)治力量，當(dāng)作最高權(quán)威予以尊重，把包括最高統(tǒng)治者及其政府權(quán)力在內(nèi)的一切人和組織都置于憲法和法律之下。當(dāng)前，部分公務(wù)員的法治意識(shí)存在著錯(cuò)誤和片面的認(rèn)識(shí)，要么把法律僅僅當(dāng)成一種管理老百姓的工具，而不是依法行政、文明行政；要么缺乏法治信仰，缺乏對(duì)法治的認(rèn)同感，依然認(rèn)為權(quán)大于法、情大于法；要么缺乏依照法定程序開展治國理政的意識(shí)，依然我行我素、恣意妄為。這些錯(cuò)誤的依法行政意識(shí)往往就導(dǎo)致公務(wù)員執(zhí)法過程中不依法行政，而是以權(quán)行政，以情行政。

（二）法律知識(shí)比較缺乏

公務(wù)員掌握豐富的法律知識(shí)、具有一定的法律素養(yǎng)是公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)，是提高公務(wù)員依法行政能力的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前公務(wù)員招錄不限專業(yè)，大部分公務(wù)員缺乏法律專業(yè)的知識(shí)背景，入職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)中法治教育也常常流于形式，這就導(dǎo)致公務(wù)員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，法律知識(shí)和法律素養(yǎng)比較缺乏。不少公務(wù)員竟然對(duì)依法行政最基本的法律，諸如行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法、行政訴訟法等也缺乏熟練的掌握。這也就不難理解，為什么部分公務(wù)員在行政過程中往往也不依據(jù)相關(guān)法律，而是其所謂的“行政經(jīng)驗(yàn)”。

（三）行政行為不合法情況時(shí)有發(fā)生

行政行為合不合法是依法行政能力的外在表現(xiàn)形式，是衡量公務(wù)員依法行政能力強(qiáng)弱的首要標(biāo)準(zhǔn)。因此，檢驗(yàn)公務(wù)員依法行政能力大小就是要看其在行政過程是否真正做到，依法行政、依法辦事。行政行為不合法情況主要包括以下三種情況：一是行政決策不合法，行政決策不按照法律規(guī)定程序、方法進(jìn)行，缺乏科學(xué)論證、合法性評(píng)估、行政聽證等環(huán)節(jié)；二是行政執(zhí)行過程存在大量蠻狠執(zhí)法、暴力執(zhí)法行為，不與群眾合理交流、溝通，采用蠻狠的方式執(zhí)行；三是行政處罰不合法，目前部分公務(wù)員有亂開罰單的違規(guī)情形。

二、制約公務(wù)員依法行政能力提升的主要因素

（一）“官本位”傳統(tǒng)行政文化影響

“官本位”思想是一種以官為上、以官為尊為主要內(nèi)容的落后的封建價(jià)值觀[4]。中國兩千多年的封建專制文化致使這種思想意識(shí)深入中國社會(huì)的方方面面，雖然，我國不斷推進(jìn)依法治國進(jìn)程，但“官本位”的封建文化傳統(tǒng)仍然在我國行政部門存在，而且大有市場?！肮俦緸椤痹谡块T以文化傳統(tǒng)、個(gè)人習(xí)慣心照不宣的形成了一種落后的文化氛圍，嚴(yán)重制約著我國公務(wù)員依法行政能力的提升?！肮俦疚弧钡男姓幕?，使公務(wù)員依然有“權(quán)大于法”的錯(cuò)誤思想，并且認(rèn)為法律是用來治理人民的，不是用來管理政府官員的；“官本位”的行政文化，使公務(wù)人員只聽從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示，工作中不按法律規(guī)則辦事，工作結(jié)果只是為了讓領(lǐng)導(dǎo)滿意，而不是讓百姓滿意；“官本位”的行政文化，使公務(wù)員把法律當(dāng)成工具，不把法律當(dāng)做普遍規(guī)則和最高權(quán)威來尊重，采用一種實(shí)用主義的態(tài)度來對(duì)待，即當(dāng)法律對(duì)自身利益有利時(shí)，就強(qiáng)制貫徹實(shí)施，當(dāng)法律不能滿足實(shí)際需要或者說與自身利益相悖時(shí)，就采用變通的方式繞開或不予實(shí)施。作為中國傳統(tǒng)文化糟粕的“官本位”思想，無疑是制約我國公務(wù)員提高依法行政能力的較大障礙。

（二）缺乏依法行政的內(nèi)在約束和要求

依法行政是公務(wù)員的法定義務(wù)和職責(zé)，但一直缺乏對(duì)依法行政的權(quán)威性要求和內(nèi)在性制約。雖然我國在2003年12月由人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，就明確提出公務(wù)員要具備依法行政能力， 但條例中列出政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力等八種公務(wù)員通用能力，那么這八種通用能力的地位是什么，依法行政能力的作用和地位是什么，沒有做出明確的說明。2004 年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和2010年公布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都明確提出要提高公務(wù)員依法行政的意識(shí)和能力，但如何提高，如何實(shí)施，實(shí)際中的具體要求是什么，沒有做出明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致這些要求公務(wù)員提高依法行政能力的法律法規(guī)很難有內(nèi)在約束力和實(shí)際操作性。

（三）行政首長負(fù)責(zé)制產(chǎn)生的消極影響

我國行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常行政事務(wù)由行政首長決定。行政首長負(fù)責(zé)制總體看來符合我國當(dāng)前國情，但我們不能忽視其產(chǎn)生的一些消極影響，尤其是對(duì)于公務(wù)員依法行政能力建設(shè)方面產(chǎn)生較大的消極影響。一方面，行政首長負(fù)責(zé)制使權(quán)力相對(duì)集中于行政首長，導(dǎo)致行政首長可能習(xí)慣按照個(gè)人意志、個(gè)人喜好辦事，忽視法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定；公務(wù)員依法行政很重要一點(diǎn)就是按照法定程序辦事，在行政首長負(fù)責(zé)制下，公務(wù)員逐漸養(yǎng)成了遇事請示領(lǐng)導(dǎo)的辦事習(xí)慣，這很大程度上阻礙了依法辦事的實(shí)施，也制約了公務(wù)員依法行政能力的提高。另一方面，公務(wù)員行政過程中常常會(huì)遇到法律規(guī)定與行政領(lǐng)導(dǎo)命令不相符情況，考慮到行政領(lǐng)導(dǎo)的職位與權(quán)力，以及個(gè)人的薪酬與提撥都與行政領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)，公務(wù)員往往會(huì)選擇按照領(lǐng)導(dǎo)行政命令辦事而忽視法律。行政首長負(fù)責(zé)制的消極影響制約著公務(wù)員依法行政能力的提高，這實(shí)質(zhì)上反映出公務(wù)員在依法行政的過程中如何處理好權(quán)與法的關(guān)系。權(quán)與法的關(guān)系直接制約著公務(wù)員對(duì)法律的認(rèn)同度以及實(shí)踐行為是否用法，因此要提高公務(wù)員依法行政能力，就必須是公務(wù)員處理好權(quán)與法的關(guān)系，擺脫行政首長負(fù)責(zé)制帶來的消極影響。endprint

三、加強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的路徑分析

踏上依法治國的新征程，我們必須順應(yīng)時(shí)代潮流和群眾期盼，切實(shí)采取有效舉措培育先進(jìn)的行政文化，強(qiáng)化公務(wù)員學(xué)法用法機(jī)制，完善公務(wù)員公務(wù)員依法行政考核機(jī)制，健全公務(wù)員違法違紀(jì)懲處機(jī)制，從而切實(shí)提高公務(wù)員依法行政能力。

（一）培育先進(jìn)的行政文化

提高公務(wù)員依法行政能力，推進(jìn)法治政府建設(shè)。首先，必須要消除“官本位”傳統(tǒng)行政文化的影響，積極培育先進(jìn)的行政文化。“官本位”文化作為中國傳統(tǒng)行政文化遺留下的糟粕，對(duì)我國推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府形成文化制約，我們要不斷深化行政體制改革、不斷解放思想，加強(qiáng)思想政治教育，消除“官本位”文化所引起的消極影響；要大力培育先進(jìn)的行政文化，先進(jìn)的行政文化可以促進(jìn)公務(wù)員思想解放，激發(fā)公務(wù)依法行政的積極性和主動(dòng)性，從而促進(jìn)公務(wù)員不斷提高依法行政能力。

其次，先進(jìn)行政文化要以強(qiáng)化“民本位”思想為目標(biāo)。所謂民本位即要求公務(wù)員在尊重每個(gè)公民的基礎(chǔ)上牢記權(quán)力的來源，學(xué)會(huì)合法合理運(yùn)用權(quán)力，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀[5]。只有樹立“民為本”的思想，才能真正為人民服務(wù)，恪盡職守，依法辦事，竭力服務(wù)，而不是管理和控制。

最后，先進(jìn)行政文化要以強(qiáng)化法治理念和法治思維為核心?？茖W(xué)、民主、法治是先進(jìn)行政文化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此要把法治理念和法治思維當(dāng)作培育先進(jìn)文化的核心內(nèi)容來予以重點(diǎn)建設(shè)和培育。加大公務(wù)員法治觀念和法治精神的教育，引導(dǎo)廣大公務(wù)員提高法治意識(shí)，樹立依法行政的觀念，樹立在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的觀念，樹立國家尊重和保障人權(quán)的觀念。

（二）強(qiáng)化公務(wù)員學(xué)法用法機(jī)制

掌握系統(tǒng)的法律知識(shí)是公務(wù)員夯實(shí)依法行政能力的基礎(chǔ)。因此，提高公務(wù)員依法行政能力，就要強(qiáng)化公務(wù)學(xué)法機(jī)制，為公務(wù)員提高依法行政能力奠定扎實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)。

一是公務(wù)員考試要加大法治知識(shí)考查比例。公務(wù)員考試加大法治知識(shí)考查比例，改變當(dāng)前法律知識(shí)只會(huì)在公務(wù)員行政能力測試科目考查2～3個(gè)選擇題的現(xiàn)狀，這樣不僅可以從源頭為輸入法律知識(shí)豐富、法治意識(shí)強(qiáng)的人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，也可以使想成為公務(wù)員的人重視法律，加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，形成公務(wù)員重視法律知識(shí)、重視依法辦事的觀念，從而在公務(wù)員“入口”環(huán)節(jié)就為依法行政奠定基礎(chǔ)。

二是強(qiáng)化公務(wù)員依法行政教育培訓(xùn)。改變以往對(duì)公務(wù)員進(jìn)行通用法律知識(shí)和專門法律知識(shí)為內(nèi)容的普法教育，應(yīng)以公務(wù)員依法行政為價(jià)值追求，以培養(yǎng)公務(wù)員依法行政觀念和思維為內(nèi)容的新的教育培訓(xùn)；要改變以往流于形式的課堂灌輸式的培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)政策新內(nèi)容采用情景教學(xué)，案例教學(xué)的培訓(xùn)形式，注重培育公務(wù)員依法行政理念；要采用集中培訓(xùn)和個(gè)人自主學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，細(xì)化考核指標(biāo)、加強(qiáng)考核力度，確保教育培訓(xùn)取得實(shí)質(zhì)性效果。

三是強(qiáng)化行政領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法。不論從行政首長負(fù)責(zé)制，還是“官本位”的傳統(tǒng)行政文化，都可以看出，行政領(lǐng)導(dǎo)是否依法行政直接影響公務(wù)員依法行政水平。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法，確保行政領(lǐng)導(dǎo)必須掌握豐富的法律知識(shí)，把是否掌握豐富法律知識(shí)，具備法治意識(shí)作為行政領(lǐng)導(dǎo)的重要素質(zhì)來要求，定期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治培訓(xùn)，并提高對(duì)考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化考核措施，以行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法帶動(dòng)公務(wù)員學(xué)法，發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法用法的帶頭模范作用，從而為公務(wù)員營造學(xué)法用法的良好氛圍。

（三）完善公務(wù)員依法行政考核機(jī)制

一是要對(duì)當(dāng)前公務(wù)員績效考核建立科學(xué)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系?！胺ā本褪且婪ㄐ姓?，要加大依法行政考核的獎(jiǎng)勵(lì)力度，逐步使依法行政成為績效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，并把法的原則更加細(xì)化、量化為可以衡量和評(píng)價(jià)的具體標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)指標(biāo)，以確保對(duì)公務(wù)員依法行政能力進(jìn)行全面考核和監(jiān)督。建立年度考核和事項(xiàng)考核相結(jié)合的機(jī)制，事項(xiàng)考核是指公務(wù)員一個(gè)具體的行政行為完成后對(duì)其進(jìn)行依法行政能力的考核，雖然事項(xiàng)考核會(huì)增加人力和物力，但在當(dāng)前來說是十分有必要的，這樣可以使公務(wù)員逐漸形成依法行政的觀念和習(xí)慣。

二是建立配套的監(jiān)督機(jī)制。完善的考核離不開配套的監(jiān)督機(jī)制，因此完善公務(wù)員依法行政考核機(jī)制，就必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)行政過程監(jiān)督，促進(jìn)公務(wù)員不斷增強(qiáng)依法行政的意識(shí)；要加擴(kuò)展依法行政的監(jiān)督方式，要大力發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督，完善上級(jí)有效監(jiān)督機(jī)制，拓展層級(jí)監(jiān)督新途徑，不斷改善監(jiān)察、審計(jì)等專門部門的監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)輿論監(jiān)督，從而形成全方位的監(jiān)督體系，使公務(wù)員每一項(xiàng)行政行為都能受到約束和監(jiān)督，從而保證權(quán)力在制度的“籠子”里真正貫徹依法行政。

（四）健全公務(wù)員違法違紀(jì)懲處機(jī)制

首先，要健全依法行政責(zé)任制，加大問責(zé)和懲處力度。行政執(zhí)法責(zé)任制是促進(jìn)公務(wù)依法行政能力提高的有效方式，只有使權(quán)責(zé)相統(tǒng)一、加大違法違紀(jì)的成本才能使公務(wù)員行政過程中心存畏忌感，才能主動(dòng)依法行政。要不斷完善問責(zé)機(jī)制，要明確問責(zé)主體、拓寬問責(zé)范圍、明晰問責(zé)程序，加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)督，強(qiáng)化問責(zé)責(zé)任。要改變當(dāng)前公務(wù)員違法代價(jià)小，違法違紀(jì)只給予行政警告、行政處分的現(xiàn)狀，加大違法懲處力度，增加違法違紀(jì)的成本。其次，要針對(duì)當(dāng)前行政賠償由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而不向公務(wù)員個(gè)人追償?shù)膯栴}，健全行政追償機(jī)制，改變我國行政追償規(guī)定過于抽象的現(xiàn)狀。設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)，按照行政責(zé)任的比例，違法行政公務(wù)員承擔(dān)國家賠償?shù)南鄳?yīng)份額。只有這樣才能促使公務(wù)員違法行政的成本與其自身利益直接掛鉤，也才能督促公務(wù)員因違法違紀(jì)的成本過大而迫使其不斷提高自身依法行政能力，不斷做到依法行政。

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作者單位：重慶師范大學(xué)政治學(xué)院

責(zé)任編輯：馬 健endprint