熊瑛

2010年10月10日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]33號(hào)）提出：“行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題的能力”?！胺ㄖ嗡季S”一詞首次出現(xiàn)于世人面前，但并沒(méi)有引起學(xué)界的關(guān)注。2012年11月黨的十八大報(bào)告提出“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”?！胺ㄖ嗡季S和法治方式”的提出，反映出法治國(guó)家的建設(shè)也是一不斷積累共識(shí)的過(guò)程，體現(xiàn)了我黨對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家認(rèn)識(shí)的深化。這是歷次黨代會(huì)報(bào)告中首次要求領(lǐng)導(dǎo)干部要用“法治思維和法治方式”來(lái)執(zhí)政，它的提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也更高，具有劃時(shí)代的意義。此后習(xí)近平同志不斷地在各種場(chǎng)合屢次強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。如：2012年12月4日在習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上中重申各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作；2013年2月23日習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)。2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”。在2014年1月7日在全國(guó)政法工作會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要用法治思維和法治方式抓好政法工作。

特別值得一提的是，在2014年10月召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將“提高黨員干部法治法律思維和依法辦事能力”作為一個(gè)專門問(wèn)題加以單列，用了一整段的文字對(duì)提高法治思維能力做出明確指示和具體要求。指出“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下……”。從主體上看，以前要求提高法治思維和法治方式能力的主體是領(lǐng)導(dǎo)干部，而這次則將主體范圍擴(kuò)展至黨員干部，更切合十八屆三中提出的“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的要求。從字?jǐn)?shù)上看，以前是一句話，而這次是一段話。字?jǐn)?shù)的增加勢(shì)必使得這次的相關(guān)內(nèi)容更加豐富，更具有針對(duì)性和指導(dǎo)性，因此必將推動(dòng)黨員干部法治思維和法治方式能力的提高。

十八大以來(lái)，法治思維和法治方式出現(xiàn)的頻率極高，可以說(shuō)到了“遇文必寫(xiě)、遇會(huì)必講”的地步。在各種不同的場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式有助于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，必將使法治中國(guó)的建設(shè)邁上一個(gè)新臺(tái)階。但是，為什么要強(qiáng)調(diào)黨員干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力？對(duì)這一問(wèn)題的回答取決于對(duì)如下三個(gè)層面問(wèn)題的思考，一是為什么要強(qiáng)調(diào)思維和方式？二是為什么要強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式？三是為什么要強(qiáng)調(diào)黨員干部而不是其他人如公民要提高法治思維和法治方式的能力？筆者認(rèn)為，之所以黨員干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式處理改革發(fā)展和穩(wěn)定的能力，是因?yàn)檫@符合人類行為產(chǎn)生和活動(dòng)的基本規(guī)律，是治國(guó)理政基本方式的必然要求，也是依法行政和建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。

一、 符合人類行為產(chǎn)生和活動(dòng)基本規(guī)律的要求

之所以強(qiáng)調(diào)思維和方式是因?yàn)檫@是人類行為產(chǎn)生和活動(dòng)基本規(guī)律的要求。思維是一種復(fù)雜的高級(jí)認(rèn)識(shí)活動(dòng)，是人腦對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)進(jìn)行間接、概括的反映過(guò)程。在思維與行為的關(guān)系方面，人們普遍認(rèn)為，思維是行動(dòng)的先導(dǎo)，思維決定行為，先有思維而后有行為；行為由思維所支配并體現(xiàn)思維；社會(huì)對(duì)行為的態(tài)度，無(wú)論是肯定、批評(píng)抑或是默認(rèn)又會(huì)影響到主體的思維，從而使主體堅(jiān)持或調(diào)整思維模式進(jìn)而影響行為。這是人類行為產(chǎn)生和進(jìn)行的基本規(guī)律。由此可見(jiàn)，思維與行為是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，有什么樣的思維就會(huì)有什么樣的行為，思維和行為是配套的。不同的個(gè)體基于不同的原因可能有意識(shí)或無(wú)意識(shí)地養(yǎng)成了不同的思維方式，不同的群體亦是如此。一般說(shuō)來(lái)，商人或企業(yè)家群體在認(rèn)識(shí)和思考問(wèn)題時(shí)善用經(jīng)濟(jì)思維，法官、檢察官、律師等法律職業(yè)群體則長(zhǎng)于從法律角度觀察和認(rèn)識(shí)問(wèn)題。軍人慣用軍事思維，從政者熱用政治思維，而學(xué)者則擅用學(xué)術(shù)思維。成年人的邏輯思維較強(qiáng)，而未成年人則長(zhǎng)于形象思維。主體的思維模式，即怎么看待問(wèn)題，決定主體的行為方式和行為過(guò)程，而主體的行為方式又會(huì)決定行為的結(jié)果，即主體將會(huì)得到什么。行為的結(jié)果當(dāng)然是多種多樣的，有的可能符合主體的需求，有的則可能與主體的期望相差很遠(yuǎn)，甚至是背道而馳的。同時(shí)經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，對(duì)于個(gè)體而言，只想有少許的改變只需改變自己的行為；要想有躍進(jìn)式或?qū)嵸|(zhì)性的改變，就必須打破原有的觀念或者改變自己的思維方式。無(wú)論是1997年黨的第十五次全國(guó)代表大會(huì)提出依法治國(guó)的基本方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)，還是2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將法治中國(guó)確立為全面深化改革的新目標(biāo)，中國(guó)實(shí)行法治的總體方向已經(jīng)不可能發(fā)生改變。而要想建設(shè)法治中國(guó)，法治思維必須先行，而且法治思維還必須成為全國(guó)人民，特別是公權(quán)力執(zhí)掌者的共同的選擇。因?yàn)橹挥泄蚕淼乃季S模式才可能催生出共同的行為趨勢(shì)，而這種共同的行為趨勢(shì)則會(huì)外化出契合共同思維模式以及溝通思維與行動(dòng)之制度和實(shí)踐上的表達(dá)。筆者始終認(rèn)為，當(dāng)全體人民都能自覺(jué)而不是被動(dòng)、經(jīng)常而不是偶爾地運(yùn)用法治思維和法治方式認(rèn)識(shí)、分析和處理各種問(wèn)題時(shí)，我們的法治夢(mèng)想才是真正地實(shí)現(xiàn)了，法治中國(guó)的目標(biāo)才能真正達(dá)成。

二、實(shí)現(xiàn)法治是治國(guó)理政基本方式的內(nèi)在要求

強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式是治國(guó)理政基本方式的內(nèi)在要求。“法令行則國(guó)治國(guó)興，法令弛則國(guó)亂國(guó)衰”這一古訓(xùn)說(shuō)明維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，最根本、最靠得住的是法治。新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)的法治建設(shè)曾經(jīng)遭受重大挫折，但是自十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的法制建設(shè)走上了正軌并取得舉世矚目的成效?；仨^(guò)去，我國(guó)依法治國(guó)基本方略從提出到實(shí)施再到全面推進(jìn)，脈絡(luò)清晰。1997年9月12日，黨的十五大報(bào)告正式提出了依法治國(guó)的基本方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)，為中國(guó)法治建設(shè)指明了方向。1999年九屆人大二次會(huì)議將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法，這是我國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中的重大里程碑。十六大報(bào)告將“依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)”列入全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。十七大明確提出加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。而黨的十八大報(bào)告在總結(jié)我國(guó)法治建設(shè)已有成績(jī)的基礎(chǔ)上，明確了我國(guó)未來(lái)法治建設(shè)的任務(wù)，提出了法治建設(shè)的總體方針。十八大報(bào)告全文充盈著濃厚的法治氛圍和法治元素。例如：重申了十五大確立的依法治國(guó)的基本方略，明確提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，“全面”和“推進(jìn)”兩個(gè)詞把堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略提升到一個(gè)新的高度。又如：首次提出“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，“法治是治國(guó)理政的基本方式”。法治是治國(guó)理政的基本方式的提出把法治提升到治國(guó)理政的范疇，具有劃時(shí)代的意義。endprint

雖然我們?cè)缭谑宕缶痛_定了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)這一方略，或者說(shuō)，實(shí)現(xiàn)這一基本方略的路徑或方法并不清楚?！胺ㄖ嗡季S和法治方式”的命題的提出回答了長(zhǎng)期以來(lái)一直困惑我們的實(shí)現(xiàn)法治的路徑這一問(wèn)題，也在一定程度上開(kāi)啟了對(duì)法治實(shí)現(xiàn)方法的重視。法治是一系統(tǒng)工程，不僅包括目標(biāo)——建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，還包括建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的方針——科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，更包括實(shí)現(xiàn)這些基本要求的方法、措施以及法治意識(shí)形態(tài)的改造等。顯然，法治思維和法治方式屬于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和措施。法治是治國(guó)理政的基本方式，這一方面要求黨員干部要著力改變已經(jīng)習(xí)慣的重權(quán)力輕權(quán)利的人治思維，意味著黨員干部要著力拋棄長(zhǎng)期存在的超越憲法和法律的特權(quán)思維。以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，但是黨員干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部思維中人治和特權(quán)的痕跡還在一定程度上存在著，“有些地方還是縣長(zhǎng)的話高于一切，到了基層支部書(shū)記的話可能高于法律”[1]。另一方面必然要求黨員干部養(yǎng)成運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政，事事用法律的標(biāo)尺衡量自己的思維和行為。黨員干部只有在養(yǎng)成法治思維習(xí)慣后才能在此思維指導(dǎo)下形成運(yùn)用法治的方式處理改革發(fā)展穩(wěn)定中的各種問(wèn)題的能力。法治思維和法治方式是我們進(jìn)行法治建設(shè)和法治實(shí)踐的基礎(chǔ)和重要前提。

三、依法行政和建設(shè)法治政府主導(dǎo)力量的必然要求

之所以強(qiáng)調(diào)要提高黨員干部而不是普通群眾的法治思維和法治方式能力是因?yàn)檎峭七M(jìn)我國(guó)依法行政和建設(shè)法治政府進(jìn)程的主導(dǎo)力量。“與許多歐美發(fā)達(dá)國(guó)家走社會(huì)演進(jìn)型的法治化道路不同，受傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等諸多因素的影響和制約，我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法行政基本采用的是‘政府推進(jìn)型模式?！盵2]其實(shí)，不要說(shuō)是依法行政采用的是政府推進(jìn)型模式，就連我國(guó)整個(gè)法治建設(shè)都是以政府為主導(dǎo)力量進(jìn)行的。政府推進(jìn)法治進(jìn)程的主要原因在于政府能夠加快我們建設(shè)法治國(guó)家的步伐。諸多事實(shí)已經(jīng)證明，中國(guó)政府能夠正確制定和成功執(zhí)行符合國(guó)家利益的戰(zhàn)略，能夠創(chuàng)造各種世界奇跡，“為發(fā)達(dá)國(guó)家所爭(zhēng)羨，足以充當(dāng)世界各國(guó)的楷?！盵3]。但是，法治建設(shè)的推動(dòng)者也理應(yīng)帶頭做出守法表率，否則執(zhí)法的現(xiàn)狀將是一片混亂，怎么讓公民守法？此其一。其二，行政權(quán)與公民、法人和其他組織的權(quán)益聯(lián)系最為緊密?，F(xiàn)代政府權(quán)力按照職能的不同通常分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種。在我國(guó)，立法權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)享有，司法權(quán)由檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)行使，而政府則是行使行政權(quán)的主體。在這三種國(guó)家權(quán)力中，行政權(quán)是最為集中和最活躍的部分，它是現(xiàn)實(shí)生活中掌控公共資源最多且干預(yù)能力極強(qiáng)的權(quán)力?？梢哉f(shuō)，行政權(quán)是無(wú)處不在的。行政機(jī)關(guān)是權(quán)力最為廣泛、機(jī)構(gòu)設(shè)置最多、人員最多的國(guó)家機(jī)關(guān)。無(wú)論是管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)還是管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑都居于主導(dǎo)地位。就本質(zhì)而言，行政權(quán)是執(zhí)行法律、執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力，所以黨員干部是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體。行政權(quán)的無(wú)處不在使得黨員干部與公民、法人和其他組織的利益關(guān)系最為緊密，如果黨員干部不能依法辦事，而權(quán)力天然具有擴(kuò)張的傾向，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益也必將受到侵害，法律的權(quán)威和尊嚴(yán)就必將遭到削弱，就不可能實(shí)現(xiàn)依法行政，也不可能建設(shè)法治政府、法治國(guó)家和法治社會(huì)。另一方面，盡管我國(guó)的法治建設(shè)取得了巨大成就，但不可否認(rèn)的是，法治建設(shè)的實(shí)際水平并沒(méi)有達(dá)到國(guó)人所期待的程度，甚至可以說(shuō)法律制度的運(yùn)行處于弱效困境之中。就黨員干部而言，還有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中仍存在根深蒂固的人治思維，法治意識(shí)淡??；他們認(rèn)為權(quán)大于法，信權(quán)不信法，認(rèn)為法律只是手段，認(rèn)為法律是約束公民的而不是約束自己的，所以往往以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部慣用“長(zhǎng)官意志”，“領(lǐng)導(dǎo)指示”來(lái)治理社會(huì)、處理問(wèn)題。他們對(duì)待法律的態(tài)度是靈活、隨機(jī)應(yīng)變式的，使得法律處于“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的尷尬境地，法律遠(yuǎn)沒(méi)有被信仰。例如，法律的位階性要求領(lǐng)導(dǎo)干部在選擇執(zhí)法依據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件、工作文件等其他規(guī)范性文件這樣一個(gè)先后順序，但事實(shí)上他們往往反其道而行之，按照領(lǐng)導(dǎo)指示、行政規(guī)范性文件、規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律這樣的次序選擇執(zhí)法依據(jù)，人治思維和觀念得以充分彰顯。法治思維和法治方式的提出不僅針對(duì)人治思維，還針對(duì)現(xiàn)在廣泛存在的政治思維。政治思維偏重于政治在思維中的決定性作用，法治只是居于次要地位。盡管政治思維和政治方式為新中國(guó)的建立和發(fā)展發(fā)揮過(guò)重要作用，但在現(xiàn)階段，政治思維和方式已經(jīng)不能解決中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾與問(wèn)題。一言以蔽之，不解決黨員干部中領(lǐng)導(dǎo)干部思維方式的錯(cuò)位、缺位問(wèn)題，就不可能將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，民眾合法權(quán)益也難以得到保障，依法治國(guó)和依法治市的目標(biāo)也只能是虛無(wú)縹緲的幻想而已。2014年11月6日，重慶市委四屆五次全會(huì)審議通過(guò)了《中共重慶市委關(guān)于全面推進(jìn)依法治市的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》指出，重慶正處在全面深化改革的攻堅(jiān)期和全面建成小康社會(huì)的決定性階段，迫切需要法治的精神、法治的思維、法治的方式、法治的力量，必須全面推進(jìn)依法治市，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。因此，對(duì)于重慶的黨員干部來(lái)說(shuō)，提高以法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的能力更為重要。

目前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)社會(huì)將處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從封閉社會(huì)到開(kāi)放社會(huì)的過(guò)渡和變遷之中，這將使得各種社會(huì)矛盾集中爆發(fā)，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧、發(fā)展與穩(wěn)定。各種社會(huì)矛盾的凸顯，雖然具有一定的客觀性和必然性，但也與我們認(rèn)識(shí)、處理社會(huì)問(wèn)題時(shí)慣用的政治思維和政治方式有關(guān)?！霸谏鐣?huì)較為普遍存在對(duì)政府、對(duì)權(quán)力不信任的情況下，執(zhí)政者需要抑制權(quán)力的過(guò)度張揚(yáng)，以緩解權(quán)利與權(quán)力、政府與公民之間的緊張關(guān)系，以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來(lái)?yè)Q取社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定是明智的選擇”[4]。

本文系國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“法治思維與法治政府建設(shè)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13HZKT2597）。

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作者：中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部教授

責(zé)任編輯：宋英俊endprint