□任斌

城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

□任斌

城鎮(zhèn)化過程，就是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口不斷從其居住、工作、生活在鄉(xiāng)村，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼　⒐ぷ?、生活在城?zhèn)的歷史過程，即人口在空間分布上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移和集中的歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、人口等綜合性、整體性、全方位轉(zhuǎn)型的過程。城鎮(zhèn)化的目的主要是城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提升和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，以此推動(dòng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化過程中必須遵循由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)變，以及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不同發(fā)展階段的相關(guān)規(guī)律，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由一二三的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步過渡到二三一結(jié)構(gòu)，再過渡到三二一的結(jié)構(gòu)；社會(huì)結(jié)構(gòu)上大多數(shù)人居住地由農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市。過程中的推動(dòng)力主要原因是，服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率高于制造業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，而制造業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率又高于農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率所至，以此帶來了人口的合理流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展?，F(xiàn)階段中國(guó)以及中西部地區(qū)的工業(yè)化特別是新型工業(yè)化仍是城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力量。

總體而言，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期主要依靠“三農(nóng)”支持，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中后期工業(yè)和城市要反哺“三農(nóng)”，堅(jiān)持多予少取放活、城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化；堅(jiān)持以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的理念推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。核心要圍繞“人”、“地”和“資金”三大問題來布局思考，尋求突破。通過產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)?；?，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、用地集約化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、環(huán)境優(yōu)美化、服務(wù)均等化。

一、關(guān)于“人”的問題

城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)是以人為本。進(jìn)城農(nóng)民，重點(diǎn)是如何把農(nóng)民變成市民（換股進(jìn)城、換房進(jìn)城、換保進(jìn)城），這個(gè)問題的突破口是戶籍制度改革，以實(shí)現(xiàn)住房、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、就業(yè)（主要通過特大城市、大城市的產(chǎn)業(yè)集聚和中等城市、小城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式）的一體化。戶籍制度改革的重點(diǎn)是，一要充分考慮城市的承載力，要合理分布在大中小城市，要充分考慮就業(yè)問題；二要設(shè)置一定門檻；三要農(nóng)民自愿；四要充分考慮住房、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、就業(yè)的成本分擔(dān)機(jī)制，按當(dāng)前一些試點(diǎn)城市大體每位農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后10萬元的成本計(jì)算，可由國(guó)家層面的轉(zhuǎn)移支付加地方政府共同負(fù)擔(dān)三分之一，企業(yè)負(fù)擔(dān)三分之一，個(gè)人負(fù)擔(dān)三分之一的方式合理分擔(dān)，個(gè)人負(fù)擔(dān)部份一方面靠就業(yè)支付，另一方面可靠農(nóng)村宅基地的置換支付。住房問題應(yīng)當(dāng)主要依靠城市大規(guī)模的公租房建設(shè)來統(tǒng)籌安排。公租房建設(shè)中應(yīng)把握幾個(gè)核心要義：一是房子建在城郊結(jié)合部，交通要相對(duì)方便；二是開發(fā)商不盈利，只賺基本施工費(fèi)，最好由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)；三是房子出租或出售給考核無誤的低收入者；四是出租、出售只能在體內(nèi)循環(huán)，以保證足夠的體量進(jìn)行循環(huán)，可由政府成立公租房管理局統(tǒng)一管理，不能當(dāng)作商品房向市場(chǎng)出售，不能當(dāng)商品房炒作；五是公租房建設(shè)過程中政府免除所有交易費(fèi)用；六是土地由政府劃撥；七是租金價(jià)格大體相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格的一半或三分之二。公租房建設(shè)的資金平衡應(yīng)重點(diǎn)研究，由政府和市場(chǎng)各自分擔(dān)一部份。

尚未進(jìn)城農(nóng)民的收入增長(zhǎng)主要通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“三大合作”（即探索土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)股份合作、農(nóng)村社區(qū)股份合作）等方式富農(nóng)，同步視條件和規(guī)劃逐步解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社保逐步并軌等基本公共服務(wù)均等化問題，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別。通過產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)和村落集中、土地向規(guī)?；?，最終逐步實(shí)現(xiàn)用地集約化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、環(huán)境優(yōu)美化、服務(wù)均等化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要通過規(guī)?；?、專業(yè)化、社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的大大提高和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，至少應(yīng)達(dá)到城市主流工薪階層的中等以上收入水平，讓務(wù)農(nóng)變成一個(gè)體面的職業(yè)。在轉(zhuǎn)變中，新型家民的培育、培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科技化的應(yīng)用、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)植的規(guī)?；I(yè)化、社會(huì)化（服務(wù)）是關(guān)鍵。

二、關(guān)于“地”的問題

“地”是“三農(nóng)”問題的根，現(xiàn)有有關(guān)土地的法律法規(guī)規(guī)定事實(shí)上已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，已經(jīng)到的非改不可的時(shí)候。事實(shí)上，各個(gè)地方都在通過種種探索，變相盤活農(nóng)村土地資源，把它變?yōu)橘Y產(chǎn)和資本，用以解決城鎮(zhèn)化建設(shè)用地問題和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題。這個(gè)問題的突破口是土地制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地、承包地、林地的三權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資功能?？芍鸩教剿鞯仄苯灰字贫?；探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和征用制度改革；以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)（通過家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社等方式）和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?、專業(yè)化、社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和品牌化。

探索地票交易制度，主要指農(nóng)民宅基地退還為耕地后的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)通過交易轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地指標(biāo)。即城市發(fā)展中通過購(gòu)買地票用以增加城市征地指標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)大農(nóng)村和大城市之間的土地資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中大城市反哺大農(nóng)村。地票交易制度的根本，一是沒有減少建設(shè)用地總量，實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地，以解決城市建設(shè)用地指標(biāo)問題；二是由于土地空間位置的差距，土地的價(jià)值有巨大差異，中間的價(jià)差一方面可以大大增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入（地票交易收入的大部份留給農(nóng)民，其余分配給集體），改善農(nóng)民的居住條件；三是解決農(nóng)民進(jìn)城后或集中居住后原有宅基地資源的浪費(fèi)問題，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度改革，核心是實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；⒓s化利用，唯有如此才有條件實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。流轉(zhuǎn)后可以向農(nóng)村的家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)民專業(yè)合作社集中經(jīng)營(yíng)，也可以向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)集中經(jīng)營(yíng)。重點(diǎn)是土地性質(zhì)不能改變，流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定和農(nóng)民利益的保護(hù)，農(nóng)民積極性的調(diào)動(dòng)。

三、關(guān)于“資金”的問題

“資金”問題是當(dāng)前中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中最棘手也是最大的難題。破解這一難題，關(guān)鍵要按照規(guī)律，借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，先做好規(guī)劃和測(cè)算后，綜合運(yùn)用投融資體制改革，通過政府和市場(chǎng)（金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)）多個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)直接融資和間接融資。要在規(guī)劃的基礎(chǔ)上充分思考錢從哪里來？投到哪里去？投入產(chǎn)出比？現(xiàn)金流如何平衡？如何保證不壞賬不爛賬？如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)期可承受長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)？

一是政府層面：根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段和財(cái)政對(duì)民生投入的比例，研究財(cái)政投入、政府相關(guān)規(guī)費(fèi)減免、土地出讓金支出、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等方式解決部份資金。

二是市場(chǎng)層面：可通過政府成立相應(yīng)投融資平臺(tái)，發(fā)揮母基金的引導(dǎo)和適度杠桿作用，再通過資本市場(chǎng)和銀行、信托、擔(dān)保、社保、公積金、金融租賃、小貸等多渠道進(jìn)行間接或直接融資。關(guān)鍵是政府和企業(yè)負(fù)債要控制在適度合理的負(fù)債比例范圍內(nèi)。

如政府公租房的建設(shè)資金籌措，一方面由政府劃撥土地和通過其他的土地出讓金中解決一部份資金需求，另一方面可通過政府的投融資平臺(tái)向國(guó)開行或社?；?、公積金中心、商業(yè)銀行等渠道融資。資金平衡中，大體租金收入可以覆蓋融資利息，融資本金可通過未來出售部份公租房和公租房建設(shè)中配套商業(yè)用房的出售來償還。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中還必須解決農(nóng)村金融問題。一種方案是改革農(nóng)村土地金融，允許農(nóng)民宅基地、承包地、林地確權(quán)后用于抵押融資；另一種方案是參照日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等地做法，依靠政府性金融支持下的合作金融，比如成立村鎮(zhèn)銀行，打破沒有有效抵押物不能貸款的商業(yè)銀行規(guī)則。由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

四、關(guān)于產(chǎn)城融合的問題

產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合是城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)。為了避免過度城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的“鬼城”、“睡城”問題，必須走產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合的道路。應(yīng)區(qū)分大中小城市區(qū)別對(duì)待，一是特大城市和大城市要堅(jiān)定不移走新型工業(yè)化道路，即產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改進(jìn)提升和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，走工業(yè)集群道路，核心是同類項(xiàng)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈集聚、總裝+配套企業(yè)集聚的模式，逐步建立研發(fā)高地形成產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，同步配套城市和產(chǎn)業(yè)所必須的服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合，以大大降低物流成本和生產(chǎn)成本、生活成本，同時(shí)也吸納城鎮(zhèn)化過程中大量的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。二是中小城市、小城鎮(zhèn)應(yīng)堅(jiān)定不移走特色產(chǎn)業(yè)的道路，與大城市的產(chǎn)業(yè)布局和優(yōu)勢(shì)錯(cuò)位發(fā)展，可以學(xué)習(xí)浙江義烏、江蘇吳江的做法，搞一鎮(zhèn)一品或一城一個(gè)或幾個(gè)特色產(chǎn)業(yè)的道路。參照國(guó)際慣例，重點(diǎn)發(fā)展中小企業(yè)和小微企業(yè)，以吸納城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力，解決大量的就業(yè)和失地農(nóng)民長(zhǎng)久的生計(jì)問題。

五、關(guān)于文化問題

城鎮(zhèn)化過程中，人口向城鎮(zhèn)的集聚構(gòu)成“城”，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構(gòu)成“市”，但城市的根與魂卻是文化、文明與精神的力量。因此，一個(gè)地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，務(wù)必從統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)管控中充分考慮城市的文化、文明和精神問題，結(jié)合民族、地域特色，突出文化特點(diǎn)。越是民族的越是地域的文化文明就越具有價(jià)值，千萬不能簡(jiǎn)單走復(fù)制道路，千篇一律，同質(zhì)化道路，或者壓根在城鎮(zhèn)化過程中沒有或少有去考慮文化文明的元素。核心是保護(hù)、挖掘具有濃郁區(qū)域特色的歷史文化資源，讓它在城鎮(zhèn)化過程中得到巧妙的結(jié)合和彰顯。充分體現(xiàn)一座城市或一個(gè)小城鎮(zhèn)的精神、文化的吸引力。唯有這樣的城市或城鎮(zhèn)才有魅力，才有生命力，才有活力，才會(huì)長(zhǎng)久。

新一輪的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是以人為本的城鎮(zhèn)化，而不是土地的城鎮(zhèn)化；是就業(yè)導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化，而不是GDP導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化；是循序漸進(jìn)的城鎮(zhèn)化，而不是大躍進(jìn)式的城鎮(zhèn)化；是自覺自愿的城鎮(zhèn)化，而不是被動(dòng)式的城鎮(zhèn)化；是城鄉(xiāng)逐步融合，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有效率有公平，有文化有精神，有特色有靈魂的城鎮(zhèn)化，以此促進(jìn)和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的和諧進(jìn)步。

作者：重慶市農(nóng)交所董事長(zhǎng)

責(zé)任編輯：馬健