□馬麗

跨區(qū)域公共治理中地方政府行為機(jī)制研究

□馬麗

伴隨著全球化進(jìn)程和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各要素流動(dòng)性的增加，當(dāng)今社會(huì)所面臨的許多問(wèn)題超越了地區(qū)的行政界限，大量跨區(qū)域公共事務(wù)得以產(chǎn)生，跨區(qū)域公共治理成為地方政府必須面對(duì)和回應(yīng)的重大課題。例如，區(qū)域聯(lián)合大氣污染治理、流域治理等都屬于跨區(qū)域公共治理的范疇?？鐓^(qū)域公共治理的受益范圍超出了地方政府的行政邊界，具有難以獲取相應(yīng)收益的經(jīng)濟(jì)外部性。那么，地方政府在參與跨區(qū)域公共治理的過(guò)程中扮演著什么角色？其行為受到哪些因素的影響？如何促進(jìn)地方政府有效參與跨區(qū)域公共治理？本文試圖對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探析。

一、地方政府參與跨區(qū)域公共治理的基本理論

一種理想狀態(tài)的公共物品具有政治邊界與經(jīng)濟(jì)邊界相一致的特征，即公共物品的受益邊界等于提供該公共物品的政府的政治邊界。這時(shí)，公共物品的提供不具有對(duì)其他地區(qū)的溢出效應(yīng)，所以在地方提供公共物品的過(guò)程中，接受公共物品收益的對(duì)象等于承擔(dān)公共物品供給成本的對(duì)象。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上看，當(dāng)?shù)胤秸赃呺H成本等于邊際收益的方式來(lái)決定所提供公共物品的數(shù)量，則能取得效率的最大化。

然而，現(xiàn)實(shí)情境中，地方政府的公共物品提供往往種類(lèi)繁多，所有公共物品的受益邊界不可能剛好精確地等于地方政府的政治邊界。因此，還有一些情形并未包含在以上的討論中。公共物品的政治邊界和經(jīng)濟(jì)邊界還存在其他兩種匹配情況。第一，公共物品的提供沒(méi)有滿(mǎn)足政治邊界內(nèi)所有居民的需求，只有部分居民的需求得到滿(mǎn)足。在這種情況下，公共物品的受益范圍只是該地區(qū)所有個(gè)體的一個(gè)子集，公共物品的經(jīng)濟(jì)邊界小于政治邊界。第二，公共物品的提供使得超過(guò)該政府邊界的居民也得到了收益，具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品的情況由此產(chǎn)生。

現(xiàn)實(shí)中存在著許多地方政府提供具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品的例子。如中心城區(qū)為本地區(qū)居民提供的餐廳、影院、商店等休閑娛樂(lè)場(chǎng)地，也能使周邊地區(qū)的人受益；又如某地建設(shè)的機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站等基礎(chǔ)設(shè)施，也能被相當(dāng)大的地理范圍內(nèi)的居民使用，因此這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生了溢出效應(yīng)[1]。特別在環(huán)境治理中，這種跨區(qū)域溢出效應(yīng)的情況更為常見(jiàn)。例如，為了推進(jìn)大氣污染防治工作，2013年9月，環(huán)保部等部門(mén)出臺(tái)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，在京津冀地區(qū)實(shí)行大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控。之所以采取這種環(huán)境治理區(qū)域一體化的措施，就是由于大氣污染具有顯著的傳輸性、擴(kuò)散性特征，某一地的地方政府并不能獨(dú)立、有效地實(shí)現(xiàn)顯著改善空氣質(zhì)量的目標(biāo)，地方政府在大氣污染防治方面的努力也會(huì)惠及到相鄰地區(qū)。

二、地方政府參與跨區(qū)域公共治理的困境

公共物品常常具有正外部性的特征，也正是由于這種正外部性的特征，使得公共物品的提供不容易由私人來(lái)產(chǎn)生，而需要集體和政府來(lái)進(jìn)行提供，地方政府是公共物品提供的重要主體。在存在這種跨區(qū)域溢出效應(yīng)的情況下，如果提供具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品的地區(qū)沒(méi)有得到相對(duì)應(yīng)的成本補(bǔ)償，那么該地區(qū)在基于邊際成本和邊際收益的比較下，將缺乏該類(lèi)公共物品的提供激勵(lì)。

西方學(xué)者用公地悲劇、囚徒困境、集體行動(dòng)的邏輯等理論對(duì)跨區(qū)域公共治理遭遇的困境進(jìn)行了解釋。這些研究表明，多個(gè)地區(qū)間要達(dá)成一項(xiàng)具有共識(shí)的契約是一個(gè)集體行動(dòng)問(wèn)題，需要較大的交易成本。因此，從實(shí)際情況看，往往很難建立地區(qū)間有效的契約合作。如布坎南所言，“政府間關(guān)系的最困難的問(wèn)題之一，是在相當(dāng)廣泛的區(qū)域內(nèi)具有很大的溢出效應(yīng)或外在效應(yīng)的地方公共服務(wù)問(wèn)題”[2]。

從我國(guó)的實(shí)踐看，地方政府在跨區(qū)域公共治理上缺乏動(dòng)力，地方之間通常缺乏有效的溝通機(jī)制和糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，地區(qū)之間的協(xié)商和契約難以自發(fā)地達(dá)成，因此合意的集體行動(dòng)難以產(chǎn)生。關(guān)于區(qū)域間用水的紛爭(zhēng)即是典型的一例。周黎安運(yùn)用“錦標(biāo)賽”的博弈模型來(lái)分析政治晉升博弈背景下的中國(guó)地方政府官員行為[3]。他認(rèn)為當(dāng)?shù)胤秸賳T的行為對(duì)相鄰地區(qū)能夠產(chǎn)生溢出效應(yīng)時(shí)，政治晉升博弈的邏輯使得政府官員只關(guān)心自己和競(jìng)爭(zhēng)者的相對(duì)排名位次。在一定的成本范圍內(nèi)，政治晉升博弈的參與者不僅有著推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)，還有著阻礙競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所在的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)，例如采取地區(qū)保護(hù)手段阻礙外地產(chǎn)品進(jìn)入到本地區(qū)等。因此地方政府對(duì)“利己不利人”的事務(wù)有著最強(qiáng)的激勵(lì)，而在“既利己又利人”的雙贏合作上激勵(lì)不足。這從一個(gè)側(cè)面證實(shí)了在跨區(qū)域公共治理方面，地方政府之間的協(xié)商與合作難以達(dá)成。

三、地方政府參與跨區(qū)域公共治理的實(shí)踐邏輯

從我國(guó)實(shí)踐上看，地方政府在各類(lèi)跨區(qū)域公共治理中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，其影響因素主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）中央政府激勵(lì)-約束對(duì)地方政府參與跨區(qū)域公共治理的影響

地方政府在公共物品提供上的任務(wù)可以大致分為兩類(lèi)，一類(lèi)是制定和實(shí)施地方公共政策，提供地方性的公共物品；第二類(lèi)是配合中央政府的公共物品提供，保證中央政府的公共政策在地方能夠得以順利實(shí)施。由于地方政府參與跨區(qū)域公共治理存在理論上的困境，因而更高層政府采取行動(dòng)成為促進(jìn)地方政府參與跨區(qū)域公共治理的重要方式之一。

在許多跨區(qū)域公共事務(wù)上，中央政府（或相對(duì)于地方政府而言的上級(jí)政府）會(huì)采取激勵(lì)和約束的手段對(duì)地方政府行為進(jìn)行推動(dòng)。中央政府能夠確保地方政府服從中央政府政策，并能夠有效激勵(lì)和約束地方政府參與跨區(qū)域的公共治理，主要源于以下幾個(gè)方面。

第一，單一制下的委托-代理關(guān)系。在單一制國(guó)家中，中央政府擁有政策制定、服務(wù)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)確定的權(quán)力，次國(guó)家級(jí)政府是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，代表中央政府行事。從法律上看，中央政府可以任意增減地方政府權(quán)力，對(duì)地方政府的單位設(shè)置進(jìn)行安排，也有權(quán)要求地方政府履行和完成中央政府的政治和行政意圖。中央政府也會(huì)用主流的意識(shí)形態(tài)教育地方政府官員，貫徹上級(jí)政府的思想路線，使之能夠?yàn)橹醒胝I(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)努力奮斗。改革開(kāi)放之前，中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中央政府對(duì)于地方政府而言有著絕對(duì)的政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)權(quán)威。在這種情況下，中央政府和地方政府維持著“命令-執(zhí)行”的簡(jiǎn)單模式，地方政府作為中央政府的下屬行政機(jī)構(gòu)，對(duì)中央政府的各項(xiàng)政策遵照?qǐng)?zhí)行[4]。七十年代末以來(lái)，隨著中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程，中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，有研究者認(rèn)為與拉美和東亞的權(quán)威政治相比，中國(guó)的體制具有“后全能主義”特征，雖然改革開(kāi)放在不斷深化，但是中國(guó)現(xiàn)行的政治體制仍然具有以往的某些特征，如國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域的有效滲透、對(duì)傳媒、大中型企業(yè)、社團(tuán)組織等的有效控制。正是因?yàn)橹袊?guó)政治體制所具有的以上特征，使得一項(xiàng)政策在自上而下地推行、實(shí)施時(shí)，地方政府作為下級(jí)政府至少在形式上不能拒絕。對(duì)于大部分改革而言，地方政府必須在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)把上級(jí)政府的政策落實(shí)好[5]。

第二，機(jī)構(gòu)上職責(zé)同構(gòu)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)政府具有條塊分割的結(jié)構(gòu)特征。在縱向的政府職責(zé)配置上，不同層級(jí)的政府的縱向職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置保持著高度一致，呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象[6]。以環(huán)保部門(mén)為例，中央政府一級(jí)設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部，省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府也設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)局。環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)全國(guó)性環(huán)境政策的制定和實(shí)施，各級(jí)地方政府的環(huán)保局則是在地方制定、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策的主要的分管單位。地方政府環(huán)保部門(mén)需要地方政府為之提供財(cái)政支持和人力支持，又受到上級(jí)環(huán)保部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并執(zhí)行來(lái)自環(huán)保部和上級(jí)環(huán)保部門(mén)的政策指令[7]。除了環(huán)保部門(mén)這種上級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)業(yè)務(wù)、地方政府管理資金和人事的模式之外，中央政府還向地方派出機(jī)構(gòu)直接管理，如銀行、國(guó)稅、工商等行業(yè)。無(wú)論是哪種模式，地方政府的行政部門(mén)都在不同程度地接受上級(jí)政府行政主管部門(mén)和同級(jí)黨委、政府的多重管理。因此，從行政部門(mén)機(jī)構(gòu)職責(zé)的角度看，上級(jí)政府能夠?qū)ο录?jí)政府行為產(chǎn)生重要的影響力。

第三，中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制能力。中央和地方關(guān)系中的一個(gè)重要內(nèi)容就是中央政府和地方政府之間的財(cái)政分配情況。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了比較復(fù)雜曲折的變遷。1994年的分稅制改革增加了中央政府的財(cái)政汲取能力，也增大了中央財(cái)政在中央-地方關(guān)系中強(qiáng)勁的支配能力。隨著綜合國(guó)力的不斷提升、全國(guó)各級(jí)財(cái)政的不斷增長(zhǎng)，中央政府在全國(guó)財(cái)政收入中的占比顯著上升，財(cái)權(quán)的重心得到了上移。通過(guò)分稅制改革，中央權(quán)威和國(guó)家能力得以加強(qiáng)。在這樣的財(cái)政體制安排下，地方政府對(duì)中央政府制定的規(guī)則在大多數(shù)情況下采取接受的方式，在做出行為決策時(shí)遵循著中央既有的制度安排。

第四，政績(jī)考核制度和晉升激勵(lì)。干部人事制度是政治體制運(yùn)行的一個(gè)重要方面，在我國(guó)干部人事制度中，值得注意的是針對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，也取得了很多成效?？梢哉f(shuō)，我國(guó)已經(jīng)形成了一套較為完善的干部考核體系。然而對(duì)于政績(jī)考核與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的政治晉升之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)界卻給出了截然不同的幾種認(rèn)識(shí)。影響最為廣泛并被許多人接受的“官員晉升的錦標(biāo)競(jìng)賽理論”認(rèn)為中國(guó)的政治體系對(duì)地方政府官員的獎(jiǎng)懲和對(duì)各級(jí)的人事考核是基于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，這使得地方政府官員有很強(qiáng)的激勵(lì)來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展[8]。而許多研究者也給出了不同的研究結(jié)果。如有研究者基于1990～2005年江蘇省52個(gè)縣市的數(shù)據(jù)，證明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和官員升遷表現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系[9]。之所以出現(xiàn)這些結(jié)論相左的研究，其根源在于我國(guó)的干部人事制度并沒(méi)有明文規(guī)定什么樣的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)就一定能夠得到晉升，政績(jī)考核結(jié)果和晉升之間還在一定程度上存在不確定的關(guān)系。這樣的政績(jī)考核制度和模糊的政治晉升邏輯促使地方政府官員遵循中央政府的利益要求來(lái)進(jìn)行資源配置。

在上述幾種因素的共同作用下，中央政府具備促使地方政府參與跨區(qū)域公共治理的權(quán)威和能力。從理論上看，跨區(qū)域公共治理對(duì)于某一地方政府而言具有溢出效應(yīng)，也需要更高級(jí)別的政府利用其政治權(quán)威和資源配置能力，采取激勵(lì)或約束的行動(dòng)，使地方政府在處理跨區(qū)域公共事務(wù)時(shí)的外部性能夠內(nèi)部化。

事實(shí)上，在我國(guó)地方政府參與跨區(qū)域公共治理的實(shí)踐中，中央政府采取激勵(lì)-約束政策促使地方政府行動(dòng)的模式十分常見(jiàn)，例如前文所述的京津冀地區(qū)大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)。2013年，京津冀地區(qū)成為全國(guó)大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域，但由于三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的差異，僅靠京津冀三地的地方政府難以達(dá)成協(xié)同治理意向。2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，在該文件的要求下，環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等七部委召集京津冀三地省級(jí)政府召開(kāi)了協(xié)商和部署會(huì)議，才最終確定建立長(zhǎng)效的協(xié)作機(jī)制。從一定程度上看，京津冀三地在大氣污染防治方面的跨區(qū)域協(xié)作直接源于對(duì)國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的貫徹落實(shí)，也直接源于中央各部委的合力推動(dòng)。

（二）地方政府利益對(duì)地方政府參與跨區(qū)域公共治理的影響

如果把地方政府作為中央和地方委托-代理關(guān)系中的代理方，那么，從委托-代理的理論模型來(lái)看，代理人有著自己的利益訴求，委托人只能通過(guò)一定的方式來(lái)對(duì)代理人的行為進(jìn)行限制，卻無(wú)法完全消除代理人的自利行為。研究認(rèn)為，地方政府作為獨(dú)立的行為主體，具有一定的利益取向，在做出行動(dòng)決策之前會(huì)針對(duì)決策事務(wù)進(jìn)行成本-收益分析，并通過(guò)成本-收益分析來(lái)確定其行動(dòng)策略[10]。此外，地方政府也會(huì)考慮其他利益主體的反應(yīng)，在基于理性預(yù)期的基礎(chǔ)上做出符合地方利益的決策。

在一個(gè)信息結(jié)構(gòu)對(duì)稱(chēng)、組織系統(tǒng)完備的上下政府層級(jí)體系中，地方政府應(yīng)該以整個(gè)地區(qū)的利益最大化作為行為目標(biāo)。而在現(xiàn)實(shí)中，地方政府既是地方一級(jí)的公共行政機(jī)構(gòu)，也是由不同級(jí)別的地方官員組成的利益集合體，其相關(guān)利益可以分化為三個(gè)不同的類(lèi)型，分別是政府利益、官員利益和地方利益[11]。其中，政府利益強(qiáng)調(diào)地方政府部門(mén)作為行為主體的整體利益。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在利益的內(nèi)涵方面產(chǎn)生了一些變化，政府除了受公眾委托、代表公共利益之外，也同時(shí)在一定程度上代表著單位的自身利益。官員利益強(qiáng)調(diào)地方政府官員作為行為主體的個(gè)體利益。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府官員作為與社會(huì)生活緊密聯(lián)系在一起的行為主體，其行動(dòng)邏輯具有經(jīng)濟(jì)人特征，因此也有著個(gè)人的利益取向，會(huì)追求最大化個(gè)人利益，例如追求晉升與提拔、獲得更多的資源支配能力、獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益、提高自身生活的品質(zhì)等等。地方利益強(qiáng)調(diào)為地方政府存在的合法性基礎(chǔ)，從設(shè)立緣由來(lái)看，地方政府有責(zé)任利用所掌握的資源進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)的社會(huì)福利最大化。

改革開(kāi)放以前，地方政府利益并不顯著，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制約了地方政府的權(quán)力。在財(cái)政體制上，我國(guó)在改革開(kāi)放前實(shí)行大鍋飯式的統(tǒng)收統(tǒng)支制度；在價(jià)格體制上，中央政府擁有對(duì)絕大多數(shù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)；在物資分配上，中央政府負(fù)責(zé)對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行緊缺物資的分配和調(diào)劑，地方政府幾乎不擁有對(duì)重大物資進(jìn)行分配的權(quán)力；在投資決策方面，中央政府控制了絕大多數(shù)的固定資產(chǎn)投資。因此，地方政府作為一個(gè)行為主體的利益并不顯著。改革開(kāi)放以后，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央政府開(kāi)始了向地方分權(quán)。隨著分權(quán)化進(jìn)程的推進(jìn)，地方政府利益也逐漸形成和增強(qiáng)，地方政府利益成為地方政府在參與跨區(qū)域公共治理時(shí)的一個(gè)重要考量因素。

以我國(guó)第一個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)———新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為例。新安江發(fā)源于安徽，是浙江省的最大入境河流和千島湖的最大水源。由于浙江省河流湖泊水體污染的加劇，浙江省曾主動(dòng)提出建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并在環(huán)保部的支持下與安徽省進(jìn)行了漫長(zhǎng)的磋商。2007年7月，財(cái)政部、環(huán)保部將新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償建議試點(diǎn)。但出于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮和對(duì)生態(tài)補(bǔ)償考核標(biāo)準(zhǔn)的分歧，安徽省多次表示拒絕，二省之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)質(zhì)上并未運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，2011年9月，財(cái)政部、環(huán)保部正式印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，規(guī)定設(shè)立每年5億元的新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金，由中央財(cái)政出資3億元定向補(bǔ)償安徽省，浙江、安徽各出資1億元，環(huán)保部每年組織兩省聯(lián)合監(jiān)測(cè)跨界水質(zhì)，如果安徽提供的水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由浙江給予安徽1億元補(bǔ)償，反之則由安徽給予浙江1億元補(bǔ)償。實(shí)施方案出臺(tái)之后，浙江、安徽兩省又就監(jiān)測(cè)指標(biāo)等問(wèn)題進(jìn)行了多次協(xié)商，最終才達(dá)成共識(shí)，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)操作。2014年底，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作三年期滿(mǎn)，新安江水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江已向安徽補(bǔ)償了3億元資金。在這一起跨區(qū)域環(huán)境治理的案例中，浙江省受到污染型缺水的影響，出于改善本省流域環(huán)境和保護(hù)本省戰(zhàn)略備用水源千島湖的考慮，一直著力促成生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施；而安徽省多年來(lái)寧可不要生態(tài)補(bǔ)償，是由于黃山等地為了保護(hù)新安江水質(zhì)，已經(jīng)犧牲了很多發(fā)展機(jī)會(huì)，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、改善公眾生活水平是安徽省的迫切現(xiàn)實(shí)利益所在。這一起跨區(qū)域環(huán)境治理案例的實(shí)施，有中央政府大力推動(dòng)的功勞，而地方政府在其中的利益博弈更是直接影響著雙方協(xié)作的具體進(jìn)程。

四、對(duì)推動(dòng)跨區(qū)域公共治理的啟示

近幾十年來(lái)，通過(guò)財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)，地方政府在地方性公共物品的提供上取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，而在進(jìn)行跨區(qū)域公共治理時(shí)還存在著較大的改進(jìn)余地。跨區(qū)域公共治理的困境從本質(zhì)上說(shuō)是跨區(qū)域公共事務(wù)的整體性和地方政府屬地管理碎片化之間的矛盾，僅靠地方政府的行政區(qū)行政已經(jīng)很難解決越來(lái)越多的跨區(qū)域問(wèn)題。特別是在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期偏短的現(xiàn)實(shí)情況下，地方政府所追求的利益有時(shí)會(huì)出現(xiàn)和地方公共利益不相一致的狀況，進(jìn)一步影響了跨區(qū)域公共治理的效率。

我國(guó)要在跨區(qū)域公共事務(wù)上取得治理成效，中央政府的整體性治理顯得必要而緊迫。中央政府需要通過(guò)好的激勵(lì)機(jī)制來(lái)使地方政府在完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這項(xiàng)基本職能的基礎(chǔ)上，也能夠有著深層次的動(dòng)力來(lái)完成提供公共服務(wù)的職能，積極提供“軟性”公共物品，并配合中央政府提供具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品。此外，跨區(qū)域公共治理的規(guī)則建立需要考慮到各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、技術(shù)水平、治理方式等等方面的差異性，盡量體現(xiàn)公平性原則。地方政府之間在參與跨區(qū)域公共治理時(shí)的矛盾和利益沖突是不可避免的，這就需要建立公平的規(guī)則來(lái)使對(duì)立的利益轉(zhuǎn)化為協(xié)同的利益，使地方政府參與跨區(qū)域公共治理的溢出效應(yīng)能夠盡可能得到成本的內(nèi)部化，從而在根本上解決地方政府參與跨區(qū)域公共治理的動(dòng)力問(wèn)題，最終達(dá)到多方共贏的局面。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“體現(xiàn)生態(tài)文明要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核研究”（14CZZ041）的階段性成果。

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作者：中共中央黨校黨的建設(shè)教研部講師，管理學(xué)博士

責(zé)任編輯：宋英俊