李春勤

2015年2月國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》，強調(diào)“沒有殘疾人的小康，就不是真正意義上的全面小康”。為此，在重慶市2017年在西部將率先實現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵階段，重慶市政府正鼓勵各區(qū)縣自行開展重殘補助工作，但目前重慶市只有少數(shù)區(qū)縣出臺了針對重度殘疾人①精準扶貧的補助制度，如江北區(qū)、南川區(qū)等；而地處都市功能拓展區(qū)，以及渝東北和渝東南的區(qū)縣還未出臺相關(guān)制度。在此背景下，課題組開展此項研究并提出五項建議。

一、重慶市建立針對重度殘疾人精準扶貧制度的必要性

根據(jù)全國第六次人口普查，重慶市殘疾人占全市總?cè)丝诘谋壤秊?.05%；其中，多數(shù)殘疾人生活在農(nóng)村占總?cè)丝?.87%，城鎮(zhèn)殘疾人占1.62%；同時，重慶市一般殘疾和重度殘疾人分別占總?cè)丝诘?.35%和2.14%。

重慶市持有殘疾人證的重度殘疾人[1]主要包括四類（按數(shù)量排列）：精神重度殘疾，肢體重度殘疾，視力重度殘疾和智力重度殘疾。而重慶市典型的重度殘疾人家庭主要有三類：一是獨居型，以40歲以上者居多，他們主要依賴村委會和社區(qū)居委會的照料，對生活補貼的依賴度高；二是老人留守型，因子女不在身邊，以夫妻相互照顧為主，他們對集中托養(yǎng)的需求較大；三是三口及以上家庭型（小孩為重殘或父母一方為重殘人士）。這類家庭相對于前兩類而言，生活雖相對寬裕，但潛在風(fēng)險是，如重殘小孩年齡漸長而父母年邁，如有重殘老人的家庭，其子女只能常年在家照顧等。

從璧山區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)看，無工作的殘疾人占殘疾人的比重較大，超過65%；而重度殘疾人相對于一般殘疾人就業(yè)更困難。同時，重慶市重度殘疾人多數(shù)生活在農(nóng)村；而村社一級，又是缺少專門服務(wù)機構(gòu)和社會自愿者組織最突出的地區(qū)。

殘疾人群體尤其是有重度殘疾人的家庭，是社會弱勢人群和弱勢家庭。對重慶市殘疾人尤其是重度殘疾人而言，城鎮(zhèn)居民低保制度、就業(yè)補貼、醫(yī)療保險、殘疾人大病救助等雖能發(fā)揮一定作用，而且各區(qū)縣還采取擴大救助范圍和提高救助標準予以優(yōu)待；但基于重慶市重度殘疾人及家庭的特殊性，有必要加大精準扶貧力度，加強全市指導(dǎo)和工作統(tǒng)籌。

二、重慶市建立重度殘疾人精準扶貧護理補助制度的可行性

（一）有充分法律依據(jù)

《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（中發(fā)[2008]7號）、2015年2月國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》等，都有針對生活不能自理的重度殘疾人，地方政府應(yīng)當根據(jù)情況給予護理補助的相關(guān)規(guī)定和要求。

（二）已有實踐的支撐

目前，全國已有多個省（自治區(qū)、直轄市）建立了重度殘疾人護理補助制度。如2014年，廣東省將重度殘疾人護理補助標準提高到每人每年1200元；山西省全省實施了重度殘疾人護理補助標準為每人每年480元，并規(guī)定已實施殘疾人護理補助的市、縣（市、區(qū)），超出補貼范圍或高于此標準的，繼續(xù)按原規(guī)定范圍和標準執(zhí)行。

在重慶，已有少數(shù)區(qū)縣出臺了重殘護理補助制度。如江北區(qū)對本人無業(yè)、家庭經(jīng)濟困難的重殘人士，每人每年補貼1000元（83元每月）。南川區(qū)為一級殘疾人每人每年補貼200元，二級殘疾人每人每年補貼150元。璧山區(qū)對重度殘疾人的補助雖未出臺專門制度，但其構(gòu)建一個系統(tǒng)的思路是有價值的：一是按照市“陽光家園計劃”配套對應(yīng)的補助金。二是區(qū)政府鼓勵黨政機關(guān)、企事業(yè)單位吸納殘疾人就業(yè)，即企業(yè)接納1個殘疾人可減免30200元的稅收；黨政、企事業(yè)單位職工人數(shù)達到100人，必須安置2名殘疾人，否則就需繳納殘疾人就業(yè)保障金；而安置一名重度殘疾人就業(yè)，按安置2名殘疾人計算。三是政府對重度殘疾人在“養(yǎng)老、醫(yī)療、低?！狈矫鎸嵭醒a助扶持。如養(yǎng)老方面按最低繳費標準，由區(qū)財政代繳100元每人；如醫(yī)療方面對其個人參保繳費部分，按照城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險最低檔，予以全額補助，80元每人；四是辦證殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，均不繳費；五是低保方面，在健全人均低保標準的基礎(chǔ)上每人每月多領(lǐng)取75元等。

（三）全市經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展為建立重殘護理補助制度奠定了基礎(chǔ)

近年來，重慶各區(qū)縣地方財政收入穩(wěn)步提升，以2014年為例，38個區(qū)縣中，有近10%的區(qū)縣，同比增長率超過20%，特別是發(fā)展新區(qū)的部分區(qū)縣，發(fā)展勢頭迅猛。這為殘疾人事業(yè)快速發(fā)展和殘疾人生活水平提高，加快殘疾人社會保障和服務(wù)體系建設(shè)，提供了堅實的財力保障。

（四）國外的主要經(jīng)驗

國際殘疾人補助制度的建立是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段的必然結(jié)果和要求，其核心內(nèi)容是提供合理的補助和津貼。如1601年，英國伊麗莎白《濟貧法》出臺，標志著人類殘疾人福利史的開始。韓國在1981年制定了《身心殘疾者福利法》（韓國是在1990年人均GDP達到6000美元），規(guī)定了殘疾人津貼等相關(guān)事項；2000年后法國殘疾人護理補貼達到每人每月750歐元；瑞典針對殘疾人家庭專門制定了《殘疾補貼和護理補貼法》；日本政府對需要長期護理和照顧的殘疾人，按年齡段、多重殘疾程度等進行分類，并區(qū)分出“特殊照料費”、“特別福利補貼”等。

三、五項建議

（一）建議重慶市出臺《重慶市建立重度殘疾人專項護理補助制度的指導(dǎo)意見》，以指導(dǎo)各區(qū)縣結(jié)合實際開展此項工作。各區(qū)縣可根據(jù)本地區(qū)區(qū)情和財情狀況選擇制定實施方案。三種思路：一是對所有重度殘疾人進行護理補助。這是低起點、保基本、廣覆蓋的方案，也是最符合國務(wù)院《關(guān)于收入分配制度改革的若干意見》的方案。二是對一級智力、一級精神、一級肢體、一級視力的重度殘疾人實施護理補助。這一保重點的權(quán)宜方案，可讓重殘護理補助制度有一個調(diào)適期。三是對重度殘疾人，依據(jù)殘疾程度，制定不同的補貼標準，一級重殘補貼標準應(yīng)明顯高于二級重殘，這是突出重點的同時，統(tǒng)籌所有重殘人士。

（二）積極擴大重殘人士及家庭護理補助資金來源渠道。建立我市重度殘疾人護理補助制度的資金，可有多重來源，并實行專項管理、專賬核算、專款專用：一是重度殘疾人護理補助作為一種社會公共物品，政府財政投入應(yīng)在護理補助資金來源中占主體地位。二是充分發(fā)揮殘疾人福利基金會、公益組織和企業(yè)愛心捐助等慈善事業(yè)的作用，如護理補助資金來源可以分為：殘保金、福彩金、體彩金、社會捐助和財政資金等。

（三）創(chuàng)新重度殘疾人士的就業(yè)途徑與形式。充分就業(yè)是殘疾人實現(xiàn)小康的起點與保障，各區(qū)縣可以在殘疾人就業(yè)途徑與形式上進一步創(chuàng)新。一是把握“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，可以有針對性地舉辦殘疾人電子商務(wù)淘寶網(wǎng)開店遠程教育培訓(xùn)班，為他們實現(xiàn)居家就業(yè)創(chuàng)造機會和條件。二是積極扶持創(chuàng)辦家庭企業(yè)，出臺政策鼓勵家庭企業(yè)接收殘疾人就業(yè)；三是探索建立殘疾人合作社，社區(qū)探索建立殘疾人互幫互助平臺等。

（四）建議對重殘人士及家庭補助方式以現(xiàn)金發(fā)放為主。鑒于我市絕大多數(shù)區(qū)縣沒有專門針對殘疾人的托養(yǎng)機構(gòu)，重殘人士以居家安養(yǎng)為主，且多數(shù)生活在農(nóng)村的實情。建議補助發(fā)放以現(xiàn)金為主；這既可以緩解家庭因護理殘疾人而無法正常工作所帶來的經(jīng)濟負擔，也可以由重殘人士或家庭自行選擇購買生活照料、康復(fù)和護理服務(wù)。

（五）建議有條件的區(qū)縣著力建設(shè)重殘人士集中托養(yǎng)和日間照料機構(gòu)，探索成立專業(yè)的護理人才隊伍。一是依托各地職業(yè)教育中心，針對性設(shè)置重度殘疾人康復(fù)專業(yè)；二是借力各地老年養(yǎng)護中心資源，開發(fā)和培訓(xùn)專業(yè)護理人才和社會工作者（可采用政府購買服務(wù)方式）。三是各區(qū)縣可在每年的“公益性崗位”中拿出7%的崗位，面向社會招用一批專業(yè)醫(yī)護人員、大中專畢業(yè)生和輕度殘疾人，作為殘疾護理、康復(fù)服務(wù)人員，定向充實到基層一線。

注釋：

① “重度殘疾人”是指視力、肢體、智力及精神殘疾程度達到一、二級的殘疾人。

作者單位：中共重慶市璧山區(qū)委黨校

責任編輯：胡 越