王雅琴

摘 要：回顧中國(guó)行政體制改革的歷程，對(duì)改革的法治化路徑重視不夠、改革過(guò)程中法律的幾近缺席是改革存在的重要問(wèn)題。推進(jìn)行政體制改革的法治化對(duì)深化改革具有關(guān)鍵意義。行政體制改革基本問(wèn)題與法治具有高度相關(guān)性、法治對(duì)行政體制改革提出了內(nèi)在要求，推進(jìn)行政體制改革法治化需要通過(guò)多種具體方式展開(kāi)。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；法治；行政法治

中圖分類號(hào)：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2015）05-0086-06

在我國(guó)，行政體制改革是繼續(xù)全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它不僅決定著經(jīng)濟(jì)體制改革能否繼續(xù)深入，也決定著政治體制改革的進(jìn)程，決定著法治國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。行政體制改革是政府管理走向法治化的前提和基礎(chǔ)，如果政府職能轉(zhuǎn)變不能到位、政府職能不能合理定位，行政管理依然遵循陳舊的方式和模式，就不可能真正實(shí)現(xiàn)行政法治。同樣，行政體制改革離不開(kāi)法治的保障。行政體制改革能否被納入法治軌道，是行政體制改革能否成功的關(guān)鍵，行政體制改革法治化的目標(biāo)之一，就是法治政府。

一、行政體制改革基本問(wèn)題與法治的相關(guān)性

法治是指在社會(huì)中法律是社會(huì)最高的規(guī)則。近現(xiàn)代以來(lái)，西方的法治特別強(qiáng)調(diào)公法之治，與立憲主義緊密聯(lián)系。1959年在印度召開(kāi)的“國(guó)際法學(xué)家會(huì)議”通過(guò)了《德里宣言》，宣言確認(rèn)了法治是一個(gè)“能動(dòng)的概念”，它“不僅被用來(lái)保障和促進(jìn)公民個(gè)人的民事的和政治的權(quán)利，而且要?jiǎng)?chuàng)造社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、教育的和文化的條件，使個(gè)人的合法愿望和尊嚴(yán)能夠在這樣條件下實(shí)現(xiàn)?！雹龠@標(biāo)志著法治概念的新發(fā)展，《德里宣言》把法治理論發(fā)展為以下三項(xiàng)原則：第一，根據(jù)法治原則，立法機(jī)關(guān)的職能在于創(chuàng)設(shè)和維護(hù)得以使每個(gè)人保持“人類尊嚴(yán)”的各種條件；第二，法治原則要求建立法治機(jī)制以防止行政權(quán)被濫用；第三，司法獨(dú)立和律師自由是實(shí)施法治原則必不可少的條件。[1]由此，法治的要旨在于約束政府權(quán)力，行政法治是法治在行政領(lǐng)域的展開(kāi)，是法治建設(shè)的重要組成部分，“法治意味著政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約，這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見(jiàn)到在特定情況下當(dāng)局將如何行使強(qiáng)制力，以便根據(jù)這種認(rèn)識(shí)規(guī)劃個(gè)人事務(wù)?！盵2]法治天然地與圍繞政府活動(dòng)的相關(guān)問(wèn)題發(fā)生聯(lián)系，如權(quán)力界限、體制、權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制和方式等。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能就是重新定位政府的權(quán)力邊界[3]

1988年，我國(guó)首次提出要轉(zhuǎn)變政府職能，之后的歷次改革都以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，改革前期主要是政府基于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要而向市場(chǎng)和企業(yè)釋放了部分權(quán)力，改革后期主要表現(xiàn)為政府對(duì)公共服務(wù)職能更加關(guān)注。特別是2003 年之后，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能日益受到關(guān)注。政府職能轉(zhuǎn)變從實(shí)質(zhì)來(lái)看就是對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人之間的權(quán)力（利）與自由的重新配置。目前，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系并未完全理順，我國(guó)并未完全建立起與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府架構(gòu)和政府職能體系，政府宏觀調(diào)控的方式有待發(fā)展，宏觀調(diào)控的水平亟待提高。要進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，使企業(yè)、社會(huì)、公民權(quán)利和政府權(quán)力各盡其責(zé)，市場(chǎng)的歸于市場(chǎng)，政府的歸于政府，使改革獲得持續(xù)性動(dòng)力，這一切都離不開(kāi)法律的作用。

（二）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)意味著重構(gòu)行政主體[4]

我國(guó)的行政體制改革一直被稱為機(jī)構(gòu)改革，主要原因是：作為我國(guó)行政體制改革的突破口，機(jī)構(gòu)改革一直是政府體制改革的重要內(nèi)涵，同時(shí)也是政府理順與市場(chǎng)關(guān)系的重要手段。迄今為止，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了七次。經(jīng)過(guò)了幾次改革，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量在減少，結(jié)構(gòu)也在優(yōu)化。進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，圍繞著優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理層次、工作流程進(jìn)行，并完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。這就意味著對(duì)重塑行政主體提出了要求。

（三）政府管理方式轉(zhuǎn)變需要法律的規(guī)范和保障

轉(zhuǎn)變政府管理方式，從微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)該減少對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的直接管理，更多地運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作進(jìn)行控制或調(diào)節(jié)，更多地運(yùn)用間接調(diào)控手段，以更靈活多樣、更講究效益的方式進(jìn)行宏觀調(diào)控。這些手段要符合法律精神，也依賴法律保障。政府要轉(zhuǎn)變行政方式，由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政，這就是要依法行政。推行公開(kāi)化和信息化管理，這既是行政民主、行政效率的要求，也受法律保護(hù)。在我國(guó)，進(jìn)一步保障公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)、對(duì)重大公共項(xiàng)目決策的參與權(quán)，還需要法律的明確規(guī)定和法律規(guī)定的有效實(shí)施。

（四）法治政府是政府改革和轉(zhuǎn)型的目標(biāo)之一

行政體制改革要求規(guī)范政府行為，在深化行政體制改革的過(guò)程中，我國(guó)提出了建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府，是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的前提和基礎(chǔ)。建設(shè)責(zé)任政府，首先必須使各級(jí)政府履行好基本公共服務(wù)的責(zé)任，盡到這方面的義務(wù)。建設(shè)法治政府，就是要依法明確政府的公共服務(wù)職責(zé)，保障公民權(quán)利，規(guī)范政府行為。深化行政體制改革，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府和法治政府。

二、我國(guó)行政體制改革存在的問(wèn)題及其法學(xué)分析

回顧三十多年改革的歷程，我國(guó)的行政體制改革是自上而下的由政府主導(dǎo)推進(jìn)，改革由政府自上而下、運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)，法律的作用沒(méi)有充分顯現(xiàn)，改革很長(zhǎng)時(shí)期游離于法律之外，改革過(guò)程中的許多問(wèn)題由此產(chǎn)生。

（一）政府機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)的原因

幾次機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與變更缺乏法律約束，行政改革缺乏法律依據(jù)和有效制約，基本的組織法體系不完善，沒(méi)有規(guī)定行政組織法定原則。政府機(jī)構(gòu)能夠很輕松地膨脹，主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員控制的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能變更，行政人員有很大的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)自己就可以確定，而不受立法機(jī)關(guān)的約束，沒(méi)有外部的約束力量?，F(xiàn)行的中央政府和地方政府組成的規(guī)定過(guò)于原則，中央和地方之間缺乏明確的職權(quán)劃分，在實(shí)踐中主要依靠政策調(diào)整，缺乏法律依據(jù)，因而隨意性很大，使行政改革始終難以跳出“放權(quán)—收權(quán)”的循環(huán)。行政體制改革的法制建設(shè)滯后，不利于行政管理的法治化，也不利于行政改革以法治化方式推進(jìn)。

（二）對(duì)地方改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、提升不夠的原因

在改革中，由于缺乏對(duì)改革的法制設(shè)計(jì)，因此對(duì)于各地方探索改革、創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、提煉不夠。這與改革程序缺乏法治化、改革沒(méi)有納入法治軌道有密切關(guān)聯(lián)，即改革中缺乏法制的引領(lǐng)和保障。綜觀國(guó)際上行政改革的經(jīng)驗(yàn)，改革由立法啟動(dòng)，改革的設(shè)計(jì)、程序、保障等方面全方位地實(shí)行法治化，而不是由行政機(jī)關(guān)自己來(lái)設(shè)計(jì)、主導(dǎo)改革。而我國(guó)憲法、行政組織法、行政編制法等法律中關(guān)于政府職能配置的規(guī)定極不完善，不能為行政體制改革提供有效的法律保障。在實(shí)踐中，中央和地方的關(guān)系處于一種復(fù)雜的不確定狀態(tài)，法律供給不足使得行政改革處于主體不明確的困境，這對(duì)于行政體制改革的深化形成障礙。

（三）政務(wù)中心運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題的根本性原因

本世紀(jì)初，全國(guó)各地紛紛建立政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，使行政管理體制增強(qiáng)了活力。運(yùn)行多年來(lái)，政務(wù)中心在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，需要加以重視和解決。這些問(wèn)題是：第一，推動(dòng)改革的黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素帶有很大的不穩(wěn)定性和非持續(xù)性。第二，政務(wù)服務(wù)中心法律定位不明確。第三，雙重管理制度容易形成政務(wù)服務(wù)中心工作體制不順，力度不夠。第四，政府服務(wù)功能前移暴露了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問(wèn)題。產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因來(lái)源于三方面：一是政務(wù)服務(wù)中心作為我國(guó)行政管理體制改革的新生事物，缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)范和要求，對(duì)于政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展中遇到的深層次困難和問(wèn)題，各地很難在現(xiàn)行的管理體制和法律框架內(nèi)予以解決。二是行政管理體制和法律制度的制約。在我國(guó)，由于現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確政務(wù)服務(wù)中心執(zhí)法主體資格，沒(méi)有賦予政務(wù)服務(wù)中心相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，在依法行政的背景下，其合法性受到質(zhì)疑，作用有限。三是政務(wù)服務(wù)中心權(quán)威不夠。作為改革的新生事物，由于沒(méi)有法律法規(guī)作為政務(wù)服務(wù)中心的堅(jiān)強(qiáng)保障，因此政務(wù)服務(wù)中心的作用主要取決于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，政務(wù)服務(wù)中心在機(jī)構(gòu)設(shè)置上普遍存在規(guī)格不高、職責(zé)不明、手段欠缺等問(wèn)題。[5]

（四）行政體制改革動(dòng)力不足的原因

在我國(guó)，由于行政體制改革是政府的自我革命和完善，政府既是改革的主體也是改革的客體，行政體制改革的動(dòng)因來(lái)自于社會(huì)的需要，也來(lái)自于改進(jìn)政府管理的需要。由于改革都是政府自身由上而下推進(jìn)的，政府既是改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是改革的直接對(duì)象，角色悖論也在一定意義上阻礙改革的深入。一方面，由于改革缺乏頂層、總體設(shè)計(jì)和制度規(guī)范，當(dāng)改革進(jìn)行到一定深度，就會(huì)出現(xiàn)動(dòng)力不足的問(wèn)題。另一方面的原因是“行政改革的中央主導(dǎo)推進(jìn)型路徑”。[5]總體來(lái)看，行政推進(jìn)式的改革有其優(yōu)勢(shì)，但更有關(guān)鍵性不足，由于改革的過(guò)程、結(jié)果都缺乏法律的支持和保障，改革能否成功，在很大程度上依賴于改革者的魄力和社會(huì)的認(rèn)可程度，改革方案的理性化程度、改革成果的鞏固程度都會(huì)因法治的缺失受到嚴(yán)重影響。

三、法治對(duì)行政體制改革的基本要求

在依法治國(guó)的方略下，行政體制改革始終要堅(jiān)持法治原則，就是改革要以法治化方式推進(jìn)，改革的職權(quán)法定、改革權(quán)力行使的程序法定、責(zé)任法定，法治原則也鼓勵(lì)和保護(hù)各改革主體積極進(jìn)行探索、創(chuàng)新。

（一）改革權(quán)力依法實(shí)施

依據(jù)我國(guó)《憲法》、《立法法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人大和行政機(jī)關(guān)不同程度地享有行政管理體制改革與創(chuàng)新的權(quán)力?！稇椃ā返?2、67條規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)修改憲法，制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃?，制定和修改基本法律以外的其他法律?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，地方較大的市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。由此，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)抽象行政行為和具體行政決定的方式行使改革權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)有關(guān)行政管理的重大問(wèn)題作出規(guī)定，實(shí)施相應(yīng)的改革和創(chuàng)新活動(dòng)。行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)由法定的主體實(shí)施，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院擁有全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行改革部署和籌劃的權(quán)力。

（二） 改革行為要遵循憲法的基本原則

各類改革主體實(shí)施改革，必須以憲法和法律的基本原則為指導(dǎo)，還必須與中央制定的改革基本精神相一致。改革行為必須有自主性，但不能有隨意性。上世紀(jì)末，學(xué)術(shù)界曾進(jìn)行過(guò)關(guān)于“良性違憲”問(wèn)題的討論，[6]郝鐵川教授提出“良性違憲”的概念，“良性違憲”是那些雖然違反了憲法條文但符合人民根本利益的行為，如有利于生產(chǎn)力的發(fā)展或有利于維護(hù)國(guó)家和民族的根本利益的行為，認(rèn)為“良性違憲”與“惡性違憲”有著根本的不同。[6]童之偉教授提出了截然不同的觀點(diǎn)，他認(rèn)為“良性違憲”與“惡性違憲”的區(qū)別不成立，或沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別，違憲行為必須被追究責(zé)任。[7]韓大元教授認(rèn)為憲法規(guī)范調(diào)整社會(huì)生活的領(lǐng)域與制約的范圍是有限度的，在急劇的社會(huì)變革時(shí)期，憲法的規(guī)范性和社會(huì)現(xiàn)實(shí)性之間的沖突是不可避免的。“良性違憲”的情況也正說(shuō)明了這一點(diǎn)。在遵循憲法基本原則與基本精神的前提下，同憲法規(guī)范的某些內(nèi)容不一致的行為并不影響憲法功能的發(fā)揮。社會(huì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的違背現(xiàn)行憲法規(guī)定的措施、提法，如果是符合人民的根本利益，符合社會(huì)發(fā)展的客觀要求的話，不應(yīng)把它人為地歸入到違憲范疇，而應(yīng)作為正常沖突的概念來(lái)加以分析。[8]這一討論實(shí)際涉及了改革合法性的問(wèn)題。無(wú)疑，行政管理體制改革會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)行的憲法和法律相沖突的情況，而對(duì)于那些有利于生產(chǎn)力的發(fā)展、有利于人民利益的改革措施，從實(shí)質(zhì)法治主義的視角，應(yīng)視為現(xiàn)實(shí)與規(guī)范沖突的范疇，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。當(dāng)然，“從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，強(qiáng)調(diào)變革時(shí)期改革措施的合憲性具有特別重要的意義。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的同憲法規(guī)定不一致的社會(huì)事實(shí)應(yīng)通過(guò)憲政程序使之盡快進(jìn)入規(guī)范之中；對(duì)于正在準(zhǔn)備出臺(tái)的改革措施，應(yīng)按照憲政程序提供其合憲基礎(chǔ)；對(duì)于地方的‘試點(diǎn)也應(yīng)嚴(yán)格管理，確定其內(nèi)容與程序的規(guī)范化。”[8]“當(dāng)社會(huì)變革的要求通過(guò)憲法規(guī)范的內(nèi)在機(jī)制具有合憲性時(shí)才有可能出現(xiàn)穩(wěn)定而有效的憲法秩序，憲法才有可能成為指導(dǎo)人們行為的準(zhǔn)則。在憲法的社會(huì)適應(yīng)性與現(xiàn)實(shí)的憲法適應(yīng)性之間的矛盾與協(xié)調(diào)中憲法體現(xiàn)其價(jià)值與生命力?！盵8]

（三） 改革要以法治思維和法治方式推進(jìn)

法治思維強(qiáng)調(diào)理念層面，法治方式是強(qiáng)調(diào)行動(dòng)層面，是在操作執(zhí)行層面提出了明確要求和行為準(zhǔn)則。從依法治國(guó)方略的提出到“運(yùn)用法治思維和法治方式”的提出，表明了執(zhí)政黨全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心。這個(gè)要求就意味著，在進(jìn)一步深化改革、促進(jìn)發(fā)展的過(guò)程中，各級(jí)政府不僅要有創(chuàng)新思維、管理思維，還要強(qiáng)化法治思維，謀求新時(shí)期行政能力的提升，各項(xiàng)工作必須在憲法和法律范圍內(nèi)開(kāi)展，尤其是與群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，更加需要堅(jiān)持依法行政。用法治思維化解糾紛，更有利于妥善解決群眾實(shí)際問(wèn)題，更有利于增進(jìn)社會(huì)諒解，促進(jìn)社會(huì)和諧。樹(shù)立法治思維也是對(duì)提升公民素質(zhì)的要求。只有法治思維深入人心，融入社會(huì)生活的方方面面，才會(huì)對(duì)中國(guó)未來(lái)的法治進(jìn)程產(chǎn)生積極影響。

（四）改革成果要及時(shí)地進(jìn)行制度化提煉

毋庸置疑，改革和法治確實(shí)存在緊張關(guān)系。隨著改革的深入人們逐漸清晰地認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，并尋求解決的方案。法律自身的悖論不等于改革創(chuàng)新就不受憲法和法律的約束，法治對(duì)于改革創(chuàng)新也要有適度的寬容。符合中國(guó)實(shí)際的解決這個(gè)問(wèn)題的方法需要我們不斷在改革實(shí)踐中去探索。再塑行政體制改革的合法性，一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)改革成果及時(shí)地進(jìn)行制度化吸收和提升。

（五）改革應(yīng)當(dāng)遵循法律程序

正當(dāng)法律程序有利于防止行政權(quán)力濫用，保障實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。人類法治實(shí)踐的歷程表明，程序?qū)s束權(quán)力具有工具價(jià)值。設(shè)計(jì)嚴(yán)密、合理，充分體現(xiàn)各方面要求的程序，是保障行政權(quán)力得以正確行使，保障相對(duì)人合法權(quán)利的最有效措施。正當(dāng)法律程序要求行政主體不偏不倚地進(jìn)行裁量行政，它給予當(dāng)事人要求進(jìn)行聽(tīng)證、參與權(quán)力行使的機(jī)會(huì)，規(guī)定了行政主體的表明身份、告知理由、說(shuō)明依據(jù)等程序公開(kāi)的義務(wù)，從而保證了行政權(quán)力得以公正、公平、公開(kāi)的行使，防止權(quán)力被濫用，促進(jìn)了實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于改革行為來(lái)說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)改革的程序保障和程序規(guī)范，可以設(shè)定一些基本的程序制度，如專家論證、改革主體說(shuō)明理由、改革規(guī)劃公開(kāi)討論、上級(jí)部門(mén)備案審查等。

綜上所述，改革的規(guī)范化、制度化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。政府改革創(chuàng)新是政府權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，在本質(zhì)上，也是政府存在的一種常態(tài)，在現(xiàn)代社會(huì)行政改革自然而然地會(huì)與法治契合。而政府改革創(chuàng)新是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，作為一種自我調(diào)適或自我革命，它又會(huì)不斷地與法治形成悖論。隨著改革創(chuàng)新的不斷深入，人們?cè)谇宄乜吹竭@種悖論的同時(shí)，也更加意識(shí)到以法治的方式進(jìn)行改革創(chuàng)新的必要性，政府改革創(chuàng)新作為政府權(quán)力的一種形態(tài)將其納入法治化的軌道，依法進(jìn)行改革、變革，是法治國(guó)家的必然選擇。

四、推進(jìn)行政體制改革的法治化

行政體制改革法治化就是通過(guò)各種法律法規(guī)規(guī)范改革事務(wù)，國(guó)家各項(xiàng)改革工作依法進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)行政管理的制度化、法律化。理性化、規(guī)范化的行政體制改革離不開(kāi)法治方式。把改革、創(chuàng)新納入法治的軌道，推進(jìn)行政管理體制改革法治化，可以最大限度避免改革出現(xiàn)失誤，為改革提供良好的環(huán)境和穩(wěn)定的秩序，有序推進(jìn)改革發(fā)展。行政體制改革法治化的目標(biāo)就是通過(guò)法律規(guī)范改革主體的權(quán)責(zé)、程序、方式，使得責(zé)任明晰，通過(guò)制度、規(guī)范使得改革獲得持續(xù)性的動(dòng)力。推進(jìn)行政體制改革法治化要具體落實(shí)在改革各個(gè)環(huán)節(jié)及各項(xiàng)工作中。

（一）完善行政組織法制

在行政管理體制改革中，應(yīng)當(dāng)重視行政組織法的作用。轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)，理順職責(zé)分工，提高行政效率，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化，合理劃分中央與地方及地方各級(jí)政府間在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都有賴于行政組織法制的進(jìn)一步完善。與行政組織相關(guān)的重大問(wèn)題則必須由憲法和法律進(jìn)行規(guī)范，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在行政組織設(shè)置和編制管理等方面的作用。當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步為地方各級(jí)政府和國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定相應(yīng)的組織法（或條例），應(yīng)當(dāng)完善、修訂現(xiàn)有的國(guó)務(wù)院組織法、地方政府的組織法，明確規(guī)定國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府組成機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序，可以考慮增加有關(guān)權(quán)限劃分、組織調(diào)整程序、領(lǐng)導(dǎo)體制方面的具體內(nèi)容，可以以法律、法規(guī)的形式確定各級(jí)政府和政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)、職能、編制等。通過(guò)加強(qiáng)行政立法體系建設(shè)，使行政組織立法體系更加具有合理性和可行性。

（二）加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革的法律支持

目前，行政執(zhí)法體制改革成為行政體制改革的突破口。應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)立法鼓勵(lì)、支持行政執(zhí)法體制改革的探索和試點(diǎn)，整體規(guī)劃行政執(zhí)法體制改革，以實(shí)現(xiàn)各改革領(lǐng)域、范圍，各項(xiàng)改革措施的有機(jī)銜接。法律的主要內(nèi)容是明確授權(quán)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府在嚴(yán)格履行報(bào)批程序的基礎(chǔ)上可以進(jìn)行行政執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)，通過(guò)法律鞏固和推廣實(shí)踐證明有效的改革措施，如執(zhí)法重心下移、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政府績(jī)效考評(píng)的方法體系等，同時(shí)，依法鼓勵(lì)各地方各部門(mén)在相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、集中處罰權(quán)等方面，進(jìn)行新的改革措施的探索實(shí)踐。

（三）以落實(shí)《行政許可法》為基礎(chǔ)深化行政審批制度改革

行政審批制度對(duì)于克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)社會(huì)秩序具有積極作用，是現(xiàn)代國(guó)家最重要的政府規(guī)制手段。然而行政審批設(shè)置不合理會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)失去活力，政府喪失公信力。《中華人民共和國(guó)行政許可法》確立了在行政審批方面一系列較為先進(jìn)的原則和制度，但也在實(shí)踐中顯現(xiàn)出了一些缺憾。推進(jìn)行政審批制度改革，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹《行政許可法》，在充分運(yùn)用行政審批這一行政管理手段的同時(shí)，對(duì)行政審批行為進(jìn)行規(guī)范，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展需要，調(diào)整行政審批的范圍，取消不必要的審批制度，對(duì)行政審批的程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。也要在實(shí)踐中，探索設(shè)立推進(jìn)《行政許可法》實(shí)施的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等各種方式彌補(bǔ)立法缺憾。

（四）依法重塑政府與公民的關(guān)系

在政府積極行政時(shí)代，“法不禁止即可為”為權(quán)利與權(quán)力劃出了界限，強(qiáng)調(diào)的是法律的地位和作用，一切行動(dòng)都以法律為準(zhǔn)繩和標(biāo)準(zhǔn)。一方面有助于克制公權(quán)力一經(jīng)授予便肆無(wú)忌憚。法治要求公權(quán)力干預(yù)、妨礙到個(gè)人自由必須有既定的法律依據(jù)，還要對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行外部的監(jiān)督和控制。市場(chǎng)主體的“法無(wú)禁止即可為”可以增加主體的積極性和活力，有利于更加有效地發(fā)揮市場(chǎng)作用，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，有利于政府與市場(chǎng)、與社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，有利于塑造有限而有力的政府。另一方面，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，對(duì)公權(quán)力而言，“法不禁止即可為”要求公權(quán)力在法律無(wú)明文規(guī)定的情況下為社會(huì)謀福利，這是實(shí)質(zhì)法治的要求。公民的“法不禁止即可為”不等于公權(quán)力應(yīng)當(dāng)消極無(wú)為，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，或者說(shuō)在法律授予的自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，在特定的職能履行中，也應(yīng)當(dāng)是法不禁止即可為，積極為社會(huì)謀福利，這也正是實(shí)質(zhì)法治的要義所在。因而，在遏制公權(quán)力的法不禁止即自由的前提下，在確定絕對(duì)免于權(quán)力干預(yù)的最低限度自由的前提下，應(yīng)該以職能為基礎(chǔ)來(lái)確定公權(quán)力對(duì)“法無(wú)授權(quán)即禁止”適用。為了追求公民的積極自由，在自由的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)平等的價(jià)值，公權(quán)力可以以積極態(tài)度、采取積極措施，即在法律既未明確授權(quán)又未明確禁止的情況下積極采取行動(dòng)?！胺ú唤辜纯蔀?，法無(wú)授權(quán)即禁止”應(yīng)當(dāng)成為保障公民權(quán)利、規(guī)范政府公權(quán)力的手段，而不是禁錮政府的藩籬。從形式法治的視角來(lái)看，“法無(wú)授權(quán)即禁止”要求公權(quán)力在法律無(wú)明文規(guī)定的情況下實(shí)施自我約束?！胺o(wú)授權(quán)即禁止”的首要目標(biāo)始終在于通過(guò)法律對(duì)權(quán)力的授予，控制權(quán)力的擴(kuò)張和危害，這也是處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)需要強(qiáng)調(diào)的法律原則。公權(quán)力既主動(dòng)實(shí)施自我約束又積極履行職責(zé)，這是中國(guó)推進(jìn)行政法治的宗旨和目標(biāo)。

（五）推進(jìn)程序法制建設(shè)，保障公民在改革方面的程序權(quán)利

建立和健全行政程序法律制度，是我國(guó)行政法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。目前，我國(guó)具體的行政程序還缺乏必要的規(guī)范，要積極加以完善，加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)，要借鑒世界各國(guó)行政程序立法的成果，加快制定相關(guān)單行法，加快制定統(tǒng)一的行政程序法。在深入分析行政行為的不同程序規(guī)則的基礎(chǔ)上，科學(xué)地設(shè)定行政行為的成立要件，設(shè)定實(shí)施行政行為的程序標(biāo)準(zhǔn)，以通過(guò)程序設(shè)置確保行政行為的公正、快捷。行政決策是現(xiàn)代政府管理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，建立健全行政決策程序機(jī)制，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，同樣，健全改革決策的程序機(jī)制也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，要健全科學(xué)化、民主化決策機(jī)制，完善重大改革事項(xiàng)的集體決策、專家咨詢、社會(huì)公示和聽(tīng)證、決策失誤責(zé)任追究等制度。通過(guò)這些程序制度，提高改革決策的科學(xué)化和民主化水平，使決策更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，增加改革措施的合理性和可行性。

加強(qiáng)改革程序法制建設(shè)，也是保障公民改革方面的程序權(quán)利的需要。程序權(quán)利是法律為公民設(shè)定的在一定程序中享有的權(quán)利，既為體現(xiàn)公民人格尊嚴(yán)、保障公民的實(shí)體權(quán)利、也為約束國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力而設(shè)。普通法系國(guó)家對(duì)于程序以及程序性權(quán)利的重視有著深厚根基，這與他們由來(lái)已久的自然公正觀念密切相關(guān)，自然公正觀念和原則進(jìn)而通過(guò)正當(dāng)程序的法律規(guī)定得到強(qiáng)化。在普通法上，“程序優(yōu)先于權(quán)利”，“正當(dāng)法律程序”規(guī)定起源于普通法系的自然公正原則。普通法上的自然公正原則認(rèn)為：任何權(quán)力必須被公正地行使，做出對(duì)當(dāng)事人不利的決定時(shí)必須聽(tīng)取他的意見(jiàn)。行政法上更是如此，相對(duì)人的程序權(quán)利是指為制約行政主體的權(quán)力，保障相對(duì)方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在行政程序中為相對(duì)方設(shè)定的權(quán)利。為此，行政主體承擔(dān)相應(yīng)的程序義務(wù)。在通過(guò)合法程序、參與政府活動(dòng)的過(guò)程中，每一個(gè)社會(huì)成員都有機(jī)會(huì)向政府表達(dá)意見(jiàn)、提出建議，都有機(jī)會(huì)為謀取社會(huì)共同利益而施展、貢獻(xiàn)自己的才能。這正是程序權(quán)利本身的獨(dú)立價(jià)值所在。

注釋：

①1959年，在新德里召開(kāi)的國(guó)際法學(xué)家會(huì)議發(fā)布了《法治宣言》，全球數(shù)十個(gè)國(guó)家75000名法學(xué)家通過(guò)《法治宣言》作了上述宣告。

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[5] 郝鐵川.論良性違憲[J].法學(xué)研究，1996，（4）.童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對(duì)郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法[J].法學(xué)研究，1996，（6）.韓大元.社會(huì)變革與憲法的社會(huì)適應(yīng)性——評(píng)郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)論[J].法學(xué)，1997，（5）.

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[7] 童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對(duì)郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法[J].法學(xué)研究，1996，（6）.

[8] 韓大元.社會(huì)變革與憲法的社會(huì)適應(yīng)性——評(píng)郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)論[J].法學(xué)，1997，（5）.

On the Reform of Administrative System under the Rule of Law

Wang Yaqin

Abstract： Looking back the course of the administrative reform in China， inadequate protection of the law is the main problem of the reform. Promoting the reform of administrative system under the rule of law is to regulate the power of the reform main body， responsibilities， procedures and the way. System will made the reform get continuous power， thus， will promote the government to effectively perform functions. There are a variety of ways to promote the reform of administrative system under the rule of law.

Keywords： The administrative system reform； Rule of law； Rule of administrative law

責(zé)任編輯：翟 祎