王辛夷 黃俊溢

千呼萬喚的《新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）終于面世。

2015年2月4日，國(guó)家發(fā)改委在其官網(wǎng)上掛出這一《方案》，江蘇、安徽兩省以及寧波等62個(gè)城市（鎮(zhèn)）最終脫穎而出，成為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。

其中浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩個(gè)建制鎮(zhèn)此前已經(jīng)確定為“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)，龍港鎮(zhèn)提出的方案明確將加快推進(jìn)“大部門”制。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜志雄表示，“大部門”制的方式一方面擴(kuò)充了鎮(zhèn)的功能，解決了“小馬拉大車”的問題;另一方面，沒有簡(jiǎn)單復(fù)制目前的城市行政體系，盡力避免“麻雀雖小，五臟俱全”。

事實(shí)上，試點(diǎn)工作在2014年底已經(jīng)開始?！斗桨浮诽岢?，到2017年各試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。2018到2020年，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

169地角逐試點(diǎn)，62城脫穎而出

對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的“新”，國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林解釋道：首先，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的歷史過程，是跟整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程聯(lián)系在一起的，一定要順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，順勢(shì)而為地推動(dòng)城鎮(zhèn)化。

其次，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，既能讓有條件、有意愿的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，也要讓不愿意落戶的農(nóng)民工享受到均等化的公共服務(wù)。

“我國(guó)之所以編制國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是因?yàn)槲覈?guó)有一些制度阻礙城鎮(zhèn)化自然發(fā)展。由于城鄉(xiāng)制度分割，特別是建立在城鄉(xiāng)戶籍制度基礎(chǔ)上的社會(huì)待遇、福利的差異化，阻礙了發(fā)展要素的自由流動(dòng)?！毙炝终f，我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化就是要推進(jìn)制度的改革，消除阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)分割制度。

2014年6月，《關(guān)于開展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）發(fā)布，確定了新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的五項(xiàng)主要任務(wù)。

《通知》發(fā)出后，地方政府對(duì)申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)表現(xiàn)出了極高熱情，提出申請(qǐng)的市、縣、鎮(zhèn)多達(dá)169個(gè)。

之后，發(fā)改委會(huì)同中央編辦、民政部等11個(gè)部門，對(duì)申報(bào)地區(qū)的試點(diǎn)工作方案進(jìn)行了評(píng)審。

最終進(jìn)入名單的為“62+2”，即江蘇、安徽兩省，加上寧波、大連、青島三個(gè)計(jì)劃單列市，石家莊、長(zhǎng)春等7個(gè)省會(huì)城市，北京通州區(qū)、河南洛陽(yáng)市等25個(gè)地級(jí)市（區(qū)、縣），河北定州市、河南蘭考縣等25個(gè)縣級(jí)市（區(qū)、縣），以及浙江省龍港鎮(zhèn)、吉林省二道白河鎮(zhèn)兩個(gè)建制鎮(zhèn)，共計(jì)62個(gè)城市（鎮(zhèn)）。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令介紹，試點(diǎn)的選取兼顧公平和均衡原則，不論東部沿海，還是中西部都有典型。

“大部門制”將取代“四大班子”

從此次公布的《方案》敲定的五大試點(diǎn)任務(wù)來看，分別是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度以及綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。

《方案》中所述探索建立新型管理模式一條，在前述《通知》中的表述為建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作。

據(jù)了解，我國(guó)在1997年以后基本停止了設(shè)市，目前全國(guó)建制鎮(zhèn)已達(dá)到1.92萬個(gè)。根據(jù)第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬人以上的建制鎮(zhèn)全國(guó)約150個(gè)。其中，常住人口為10萬～20萬人的建制鎮(zhèn)有140多個(gè)，常住人口在20萬～50萬人的建制鎮(zhèn)約有10個(gè)，個(gè)別鎮(zhèn)的人口甚至超過了60萬。

“當(dāng)初政府做城市規(guī)劃的時(shí)候是按照鎮(zhèn)的建制、規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施來進(jìn)行配套的，而當(dāng)承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規(guī)模時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的超載和超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)?！敝袊?guó)科學(xué)院地理所區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心主任方創(chuàng)琳認(rèn)為這種“小馬拉大車”的現(xiàn)象嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這是另外一種“小城鎮(zhèn)病”。

“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)的推進(jìn)將有利于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，方創(chuàng)琳認(rèn)為，小城鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)是未來新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民就地、就近市民化最主要的載體。開展“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)能有效降低城鎮(zhèn)化的綜合成本，同時(shí)降低社會(huì)改革的風(fēng)險(xiǎn)。

杜志雄介紹，我國(guó)很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)受制于鎮(zhèn)的建制，已經(jīng)難以滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，“鎮(zhèn)改市”是必由之路。消息一經(jīng)透露，各地方政府立即蠢蠢欲動(dòng)。

不過，外界對(duì)于“鎮(zhèn)改市”也存在諸多疑慮。國(guó)資委商業(yè)科技質(zhì)量中心研究員羅天昊就表示，我國(guó)的城市設(shè)置，更注重于行政主導(dǎo)，在體制難以打破的情況下貿(mào)然升級(jí)，很可能會(huì)增加財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)。

而國(guó)家層面對(duì)于“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)也頗為謹(jǐn)慎，從《方案》公布的情況來看，目前僅浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩地成為“鎮(zhèn)改市”國(guó)家試點(diǎn)。

不僅如此，在“鎮(zhèn)改市”的過程中，“大部門”制也將取代過去“四大班子”的行政管理模式。

根據(jù)龍港鎮(zhèn)試點(diǎn)方案，該鎮(zhèn)將按照層級(jí)減少、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、成本節(jié)約、職能相近部門合并和打破條條對(duì)口的部門設(shè)置原則，把縣派駐龍港部門與鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位進(jìn)行合并，建立若干個(gè)“大部門”，實(shí)行以塊為主的管理模式，條上進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

杜志雄認(rèn)為，這種創(chuàng)新方式的重點(diǎn)就在于，避免在擴(kuò)充城市功能的過程中，出現(xiàn)“麻雀雖小，五臟俱全”的浪費(fèi)現(xiàn)象，是一種比較實(shí)事求是的做法。

中國(guó)城市規(guī)劃院國(guó)際城市規(guī)劃研究室負(fù)責(zé)人荊鋒日前在2014年城市中國(guó)計(jì)劃年會(huì)上也表示，現(xiàn)階段涉及空間資源管理的部門規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)，政令不一致，難以發(fā)揮切實(shí)的管控作用，而大部制框架則可有效減少部門之間的隔閡。

名詞解釋

大部門制

大部門體制，即在政府的部門設(shè)置中，將職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

四大班子

指中央到縣區(qū)各級(jí)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)群體。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，二是人大領(lǐng)導(dǎo)班子，三是政府領(lǐng)導(dǎo)班子，四是政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子，簡(jiǎn)稱“四大班子”。