洪江

摘 要：將房地產(chǎn)稅的調(diào)控功能定位為完善地方稅體系，口徑界定在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，并以福建省作為一個(gè)具體的案例基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)稅有彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口的潛力。比較美國(guó)、俄羅斯、臺(tái)灣等地的做法，借鑒上海和重慶的試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以設(shè)計(jì)出一個(gè)較為完善的房地產(chǎn)稅稅制框架。但若要房地產(chǎn)稅改革順利推進(jìn)，就需要地方政府積極爭(zhēng)取稅政自主權(quán)，培育房地產(chǎn)稅稅源，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，創(chuàng)建征管便利性條件。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅；功能；測(cè)算；比較

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2015）05-0070-06

一、基本形勢(shì)

（一）功能定位

房地產(chǎn)稅改革最早被提上議事日程是2003年，當(dāng)年5月北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)正式啟動(dòng)“房地產(chǎn)稅模擬評(píng)稅”，以及10月十六屆三中全會(huì)首提“開征物業(yè)稅”，都是基于房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫日趨膨脹的背景，因此，當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)稅的功能主要定位在調(diào)控房?jī)r(jià)和調(diào)節(jié)收入分配上[1]。此后10年的時(shí)間里，房地產(chǎn)稅改革一直在這一理念指導(dǎo)下進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)踐，但令人遺憾的是，這一功能并未有效實(shí)現(xiàn)。主要原因是：（1）房地產(chǎn)稅的調(diào)控功能被過于放大。理論上來看，將個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房納入房地產(chǎn)稅的征收范圍，能夠提高房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的持有成本，抑制投資和投機(jī)需求；但在實(shí)踐中，房地產(chǎn)稅只是影響房?jī)r(jià)走向的諸多因素之一，而且僅能通過傳導(dǎo)機(jī)制影響房?jī)r(jià)，因此短期政策效應(yīng)十分有限。2013年，上海、重慶新建商品住宅價(jià)格分別同比上漲24.3%和14.3%，就說明當(dāng)?shù)氐姆慨a(chǎn)稅擴(kuò)圍試點(diǎn)并未能有效阻擋房?jī)r(jià)上漲的步伐。（2）房地產(chǎn)稅的社會(huì)期盼有些“急于求成”。主流觀點(diǎn)是將房地產(chǎn)開發(fā)、交易和保有各個(gè)環(huán)節(jié)稅收全部統(tǒng)一為房地產(chǎn)稅，部分觀點(diǎn)甚至建議將土地出讓金等具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)、基金直接并入房地產(chǎn)稅，以達(dá)到“畢其功于一役”的效果。房地產(chǎn)稅、物業(yè)稅、房地產(chǎn)消費(fèi)稅等專業(yè)術(shù)語(yǔ)的反復(fù)變化反映出了這一時(shí)期爭(zhēng)論的激烈程度。由于這種大口徑的改革設(shè)計(jì)可能會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政收入造成較大的沖擊，加上不動(dòng)產(chǎn)登記制度、房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)格體系等征管便利性條件尚未具備，所以它在一定程度上弱化了地方政府參與改革的積極性。

十八屆三中全會(huì)是個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它明確提出“完善地方稅體系……，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，將房地產(chǎn)稅的功能定位轉(zhuǎn)向了完善地方稅體系。廣東省直接提出“通過房地產(chǎn)稅等改革，使房地產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)行為稅成為縣級(jí)主體稅種”，充分體現(xiàn)了地方政府對(duì)于房地產(chǎn)稅的籌集收入功能寄予了厚望。這一方面折射出“營(yíng)改增”對(duì)地方主體稅種的建設(shè)提出了重大挑戰(zhàn)，迫切需要改革后的房地產(chǎn)稅發(fā)揮主體稅種作用；另一方面也表示中央高層已經(jīng)開始踐行稅收治理現(xiàn)代化建設(shè)，更注重從地方稅體系頂層設(shè)計(jì)的角度來推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的公布，以及《稅收征管法》的修訂，則表明中央已經(jīng)開始在務(wù)實(shí)有序地推進(jìn)相關(guān)制度和技術(shù)建設(shè)。

（二）口徑界定

在被正式立法界定之前，房地產(chǎn)稅并非某個(gè)稅種的專稱，而是一個(gè)綜合性概念，其口徑常常隨著分析視角的不同而產(chǎn)生很大差異。目前有三個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑[2]：（1）大口徑房地產(chǎn)稅，包括房地產(chǎn)開發(fā)、交易、保有環(huán)節(jié)稅收，以及具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)等。（2）中口徑房地產(chǎn)稅，是指房地產(chǎn)開發(fā)、交易和保有環(huán)節(jié)稅收。（3）小口徑房地產(chǎn)稅，主要是指房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收。初步統(tǒng)計(jì)，2013年福建省三個(gè)口徑稅收分別為2 253.55億元、616.84億元、110.65億元，分別占同期全省地方稅收的130.77%、35.8%和6.4%，差異十分大。

按照財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉2013年底的解析，房地產(chǎn)稅改革“要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，認(rèn)真總結(jié)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分論證的基礎(chǔ)上立稅清費(fèi)”；《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年7月29日也透露，全國(guó)人大的立法方向是“將現(xiàn)有的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并，并將房地產(chǎn)稅列為地方稅種”。這表明中央的思路是，總結(jié)滬、渝的房產(chǎn)稅擴(kuò)圍試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，合并“房地兩稅”，實(shí)施房地產(chǎn)稅立法。從這個(gè)角度來看，在短期內(nèi)，將房地產(chǎn)稅界定在小口徑范圍內(nèi)，是個(gè)更為務(wù)實(shí)和精準(zhǔn)的做法。

（三）收入分析

1. 當(dāng)前“房地兩稅”的收入情況。圖1顯示：作為未來房地產(chǎn)稅的主要構(gòu)成，2005—2013年福建省的“房地兩稅”占地方稅收的比重一直偏低，除個(gè)別年份外，基本維持在5%～7%左右；四級(jí)政府中，省級(jí)政府并不參與“房地兩稅”的分配，地、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府“房地兩稅”占本級(jí)稅收收入比重雖然有一定差異，但都不高，除個(gè)案外，基本都在10%以內(nèi)。這一方面折射出當(dāng)前的“房地兩稅”設(shè)計(jì)不夠周全，存在著征收范圍狹窄、免稅范圍寬泛、計(jì)稅依據(jù)和稅率不科學(xué)、征管配套措施不完善等一系列缺陷，急需予以糾正[3]；另一方面也反映出整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)稅費(fèi)框架設(shè)計(jì)稍顯滯后，“重流轉(zhuǎn)輕保有”的本末倒置現(xiàn)象比較嚴(yán)重，基金和收費(fèi)的“擠出效應(yīng)”也相對(duì)突出，需要以“正稅清費(fèi)”的形式逐步進(jìn)行扭轉(zhuǎn)。

2. 未來房地產(chǎn)稅的收入測(cè)算。（1）“房地兩稅”合并后的收入測(cè)算。福建省龍海市和沙縣開展的“2013年度經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)”結(jié)果顯示：按比例稅率1.2%計(jì)算，龍海市房地產(chǎn)稅總評(píng)估值應(yīng)納稅收3 196.06萬元，是現(xiàn)行征稅辦法“房地兩稅”合計(jì)數(shù)的1.23倍；沙縣房地產(chǎn)稅總評(píng)估值應(yīng)納稅收3 749.58萬元，是現(xiàn)行征稅辦法“房地兩稅”合計(jì)數(shù)的1.18倍。因此，基于改革連貫性和稅負(fù)穩(wěn)定性的綜合考量，在經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)領(lǐng)域推行房地產(chǎn)稅改革的增稅效應(yīng)比較有限。（2）個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房納入征收范圍后的收入測(cè)算。表1顯示，福建省個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房2013年度房地產(chǎn)稅收入測(cè)算規(guī)模為213.58億元～1 525.57億元?？紤]到同期營(yíng)業(yè)稅收入規(guī)模約550億元左右，因此，將個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房納入征收范圍之后，以房地產(chǎn)稅彌補(bǔ)“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)力造成的缺口，總體而言是有可能的。但在實(shí)踐中，其最終入庫(kù)規(guī)模取決于三個(gè)因素。第一，城鎮(zhèn)化率：以省內(nèi)城鎮(zhèn)化率差異最大的廈門（88.7%）和龍巖（50.9%）為例，按照0.4%的稅率和70%的征收率測(cè)算，2013年廈門市個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房房地產(chǎn)稅收入約32.95億元，是同期龍巖10.26億元的3倍以上。第二，稅率：表1顯示，按照最高稅率和最低稅率分別測(cè)算，收入相差7倍以上。第三，征收率：代表稅務(wù)部門實(shí)際的征管能力，在改革初期，征管的便利性條件尚不具備，征收能力可能還會(huì)更弱一些。

二、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[4-5]

根據(jù)國(guó)際上不同經(jīng)濟(jì)體的特點(diǎn)，課題組特意選取3個(gè)最具代表性的實(shí)踐樣本進(jìn)行比較，即成熟經(jīng)濟(jì)體的典型代表——美國(guó)，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體的典型代表——俄羅斯，華人經(jīng)濟(jì)體典型代表——臺(tái)灣。

1. 稅種構(gòu)成比較。（1）美國(guó)是西方房地產(chǎn)稅制最完善的國(guó)家，它對(duì)土地、房屋實(shí)行一體化的征稅模式，統(tǒng)一征收財(cái)產(chǎn)稅。（2）俄羅斯與中國(guó)面臨相似的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙轉(zhuǎn)軌問題，作為過渡性稅制安排，它的房地產(chǎn)稅分別鑲?cè)肫髽I(yè)和組織財(cái)產(chǎn)稅、自然人財(cái)產(chǎn)稅和土地稅等三個(gè)財(cái)產(chǎn)稅之中。（3）臺(tái)灣與大陸的人文背景相同，房地產(chǎn)稅制度構(gòu)成也與大陸有一定的形似，目前采用雙軌運(yùn)行的辦法，對(duì)房屋和土地分別征收房屋稅和地價(jià)稅。

2. 稅權(quán)歸屬比較。（1）作為分權(quán)程度最高的聯(lián)邦國(guó)家，美國(guó)將財(cái)產(chǎn)稅的稅權(quán)直接賦予了州，由州議會(huì)負(fù)責(zé)制定基本法律，確定稅收要素；大多數(shù)州又將稅率、稅收減免、稅款征收等權(quán)限進(jìn)一步下放給地方。（2）俄羅斯將企業(yè)和組織財(cái)產(chǎn)稅設(shè)定為聯(lián)邦主體稅，其開征和停征，以及稅率、繳納方式和期限根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦法典》和俄羅斯聯(lián)邦主體法律確定；自然人財(cái)產(chǎn)稅和土地稅被設(shè)定為地方稅，它們的開征和停征，以及稅率、繳納方式和期限根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦法典》和地方的規(guī)范性法律文件確定。（3）臺(tái)灣房屋稅的立法依據(jù)是1967年臺(tái)灣當(dāng)局通過的《房屋稅條例》，地價(jià)稅的立法依據(jù)是1979年“立法院”通過的《土地稅法》；各地方當(dāng)局只擁有稅收征收權(quán)和限定范圍內(nèi)的稅率的選擇權(quán)。

3. 征稅范圍比較。（1）美國(guó)土地的私有化程度很高，城鄉(xiāng)土地的平均產(chǎn)出率相對(duì)比較接近，因此它的征稅范圍涵蓋農(nóng)村和城鎮(zhèn)的所有土地和房產(chǎn)。（2）俄羅斯的企業(yè)和組織財(cái)產(chǎn)稅、自然人財(cái)產(chǎn)稅、土地稅的征稅范圍涵蓋了俄羅斯全境的土地和房產(chǎn)。（3）臺(tái)灣土地稅的征稅范圍主要是都市已規(guī)定地價(jià)的土地；房屋稅的征稅范圍涵蓋坐落于各市、縣的房產(chǎn)。

4. 納稅主體比較。各地都將房地產(chǎn)所有人列為納稅主體，但對(duì)使用人的界定稍有差異。（1）美國(guó)絕大多數(shù)州都不將使用人界定為納稅主體，但也有例外，像馬里蘭州，就采取了“視同性”做法，但未明確。（2）俄羅斯將所有者界定為自然人財(cái)產(chǎn)稅的唯一納稅主體，無所有者或所有者不詳?shù)模徽鞣慨a(chǎn)稅。（3）臺(tái)灣明確將房地產(chǎn)的使用人界定為納稅主體，并設(shè)置了納稅主體的選擇順序。

5. 計(jì)稅依據(jù)比較。（1）美國(guó)直接以評(píng)估價(jià)值或評(píng)估價(jià)值乘以折算比例作為計(jì)稅依據(jù)。（2）俄羅斯的土地稅以土地面積作為計(jì)稅依據(jù)，企業(yè)和組織財(cái)產(chǎn)稅以房產(chǎn)歷史成本作為計(jì)稅依據(jù)，自然人財(cái)產(chǎn)稅以房產(chǎn)登記價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)。（3）臺(tái)灣房屋稅的計(jì)稅依據(jù)是房屋現(xiàn)值，房屋現(xiàn)值是根據(jù)核定單價(jià)、折舊、地段等計(jì)算的核定價(jià)值，與評(píng)估價(jià)值有一定的差異；土地稅計(jì)稅依據(jù)以政府公告地價(jià)為基準(zhǔn)，申報(bào)數(shù)低于公告地價(jià)的80%時(shí)，以公告地價(jià)的80%為計(jì)稅依據(jù)；申報(bào)數(shù)超過公告地價(jià)的120%時(shí)，以公告地價(jià)的120%作為計(jì)稅依據(jù)。

6. 名義稅率比較。（1）美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅實(shí)行的是比例稅率，稅率由地方政府根據(jù)下年預(yù)算缺口和財(cái)產(chǎn)估價(jià)自行計(jì)算得出。各地稅率差異較大，大約在0.4%～3%。（2）俄聯(lián)邦確定企業(yè)和組織財(cái)產(chǎn)稅稅率的最高限額為2%，各聯(lián)邦主體再根據(jù)實(shí)際確定稅率級(jí)差；自然人財(cái)產(chǎn)稅實(shí)行0.1%～2.2%的超額累進(jìn)稅率，俄聯(lián)邦確定最高限額，地方政府確定每個(gè)市的具體數(shù)值；土地稅由俄聯(lián)邦制定平均稅率，地方政府再據(jù)此確定具體稅率。（3）臺(tái)灣房屋稅按用途設(shè)置差別稅率：住家用房屋1.2%～2%，非住家營(yíng)業(yè)用房屋3%～5%，非住家非營(yíng)業(yè)用房屋1.5%～2.5%等，各地方當(dāng)局據(jù)此制定各自的征收率。地價(jià)稅的基本稅率為10‰，超過累進(jìn)起點(diǎn)地價(jià)的，以5倍為一個(gè)級(jí)距，共設(shè)置15‰～55‰五個(gè)級(jí)距；同時(shí)為促進(jìn)土地有效利用，對(duì)空地或閑置土地征收3～5倍的地價(jià)稅。

7. 稅收豁免比較。像用于公益性或者農(nóng)業(yè)的房產(chǎn)和土地，預(yù)算撥款單位或特殊群體所有的房產(chǎn)和土地基本被納入豁免范圍。但對(duì)居住性房地產(chǎn)的豁免存在一定差異。美國(guó)有29個(gè)州及哥倫比亞特區(qū)對(duì)居住性財(cái)產(chǎn)給予“斷路器”稅收抵免政策；臺(tái)灣對(duì)居住性房屋現(xiàn)值在新臺(tái)幣10萬元以下的全免；俄羅斯暫無相應(yīng)政策。

8. 稅基評(píng)估比較。（1）美國(guó)的稅基評(píng)估體系非常成熟，評(píng)估機(jī)構(gòu)是地方政府直屬機(jī)構(gòu)或財(cái)政下屬職能部門，但與征稅部門分開；在評(píng)估時(shí)，廣泛應(yīng)用計(jì)算機(jī)輔助批量評(píng)估系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)做技術(shù)支撐，運(yùn)用比較法、成本法、收益法三大方法建立評(píng)估模型；為化解糾紛，美國(guó)還建立了三級(jí)爭(zhēng)議處理機(jī)制。（2）俄羅斯自然人財(cái)產(chǎn)稅的稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)為地方政府的技術(shù)評(píng)估局，評(píng)估方法類似于核定，以每平方米基礎(chǔ)價(jià)格加上城市立法者批準(zhǔn)的調(diào)整系數(shù)來評(píng)估稅基；土地稅的稅基評(píng)估工作由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)招標(biāo)或授權(quán)的私人公司進(jìn)行，采用的是批量評(píng)估方法。（3）臺(tái)灣房屋稅的稅基評(píng)估工作由不動(dòng)產(chǎn)評(píng)價(jià)委員會(huì)負(fù)責(zé)，除主管人員、技術(shù)人員外，不動(dòng)產(chǎn)評(píng)價(jià)委員會(huì)中民意代表和人民團(tuán)體代表不少于2/5，房屋的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格由不動(dòng)產(chǎn)評(píng)價(jià)委員會(huì)根據(jù)建筑物種類、等級(jí)、耐用年數(shù)、折舊標(biāo)準(zhǔn)、交通情形、供求概況等確定。地價(jià)稅的稅基評(píng)估與房屋稅大體相同。

（二）試點(diǎn)實(shí)踐

始于2011年1月28日的滬、渝兩地個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房房產(chǎn)稅試點(diǎn)可視作房地產(chǎn)稅改革的“破冰之旅”，當(dāng)年吸引了社會(huì)各界的極大關(guān)注，只是其自身的一系列短板導(dǎo)致實(shí)際試點(diǎn)效果與社會(huì)期望出現(xiàn)了較大的反差。

1. 征稅范圍過于狹窄。上海的征稅范圍雖覆蓋全市，但存量房被排除在外，僅限增量房；重慶的征稅范圍僅限定在主城九區(qū)，雖有將獨(dú)棟商品住宅納入征稅范圍，但回避了占市場(chǎng)存量最大的普通住宅和高檔住宅。

2. 計(jì)稅依據(jù)有待規(guī)范。上海市和重慶都以房產(chǎn)的交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，而非房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值，這顯然不符合房地產(chǎn)的主要特征。兩個(gè)試點(diǎn)城市也都意識(shí)到了這一點(diǎn)，都預(yù)留了未來?xiàng)l件成熟時(shí)以房地產(chǎn)稅的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)的伏筆，但規(guī)定似乎都過于簡(jiǎn)單，與建立成熟的稅基評(píng)估體系還有非常大的差距。

3. 名義稅率相對(duì)較低。上海市適用稅率暫定為0.6%，重慶市的稅率基本維持在0.5%～1.2%，與美國(guó)約3%、俄羅斯2.2%、臺(tái)灣2%稅率上限存在一定的差距。

4. 稅收豁免還需細(xì)化。重慶規(guī)定農(nóng)民宅基地和自住房免稅；獨(dú)棟商品住宅，實(shí)施辦法出臺(tái)前的，免稅面積180m2；實(shí)施辦法出臺(tái)后的，與高檔住房一樣，免稅面積100m2。上海市規(guī)定居民人均免稅面積60m2；同時(shí)對(duì)四類購(gòu)房人實(shí)行特殊豁免，即對(duì)持居住證滿3年并在本市工作生活的購(gòu)房人、符合規(guī)定引進(jìn)的高層次人才、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的緊缺急需人才，實(shí)行首套房免稅；對(duì)因婚姻等需要而首次新購(gòu)住房且屬于成年子女家庭唯一住房的，暫免征收房產(chǎn)稅。

5. 收入用途難以監(jiān)督。上海、重慶兩地分別都規(guī)定個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房房產(chǎn)稅全部用于保障性住房或公共租賃房的建設(shè)、維護(hù)，但未建立相應(yīng)的制度保障。

三、對(duì)策建議

（一）稅制設(shè)計(jì)構(gòu)想

1. 擴(kuò)大征稅范圍。地域范圍方面：可將城鄉(xiāng)所有土地和房產(chǎn)都納入征稅范圍，為延伸至農(nóng)村的工商業(yè)房產(chǎn)和地產(chǎn)征稅問題提供法理支持。對(duì)于因城鄉(xiāng)土地產(chǎn)出率差異大而可能導(dǎo)致的稅負(fù)不公問題，可以通過對(duì)農(nóng)地、宅基地、農(nóng)民住房實(shí)行豁免的方式解決。（2）房產(chǎn)范圍方面：應(yīng)將存量房和增量房等均納入征稅范圍；并采用“新舊有別”的過渡性政策解決存量房征稅難題[6]。

2. 明確納稅主體。考慮到中國(guó)土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的現(xiàn)狀，以及征管水平不高的事實(shí)，可將房地產(chǎn)所有人和使用人均設(shè)定為納稅主體，并明確納稅主體順序：在中國(guó)境內(nèi)擁有屬于征收范圍的房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)的單位和個(gè)人為納稅人；產(chǎn)權(quán)屬于全民或集體所有的，以經(jīng)營(yíng)管理單位為納稅人；產(chǎn)權(quán)出典的，以承典人為納稅人；產(chǎn)權(quán)共有的，以共有人為納稅人，由共有人推定一人繳納，沒有推定人的，由現(xiàn)住人或使用人代繳；產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，或者產(chǎn)權(quán)所有人、承典人不居住在產(chǎn)權(quán)所在地的，由產(chǎn)權(quán)代管人或使用人繳納。

3. 科學(xué)設(shè)計(jì)計(jì)稅依據(jù)。應(yīng)采用成熟經(jīng)濟(jì)體的普遍做法，以評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，房地產(chǎn)租金不再作為計(jì)稅依據(jù)。同時(shí)，為降低評(píng)估誤差影響，可設(shè)置扣除比例，計(jì)稅依據(jù)=評(píng)估價(jià)值×（1-扣除比例）。（1）經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)扣除比例，可參照房產(chǎn)稅10%～30%的設(shè)定辦法，具體的減除幅度授權(quán)省級(jí)政府規(guī)定。（2）對(duì)于個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房，課題組認(rèn)為，采用扣除比例對(duì)居民生活性住房進(jìn)行豁免，比采用首套房免稅或者設(shè)定人均免稅面積的方法更科學(xué)、更富有彈性一些?？鄢壤?（當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)人均居住面積×家庭總?cè)藬?shù)）÷家庭非營(yíng)業(yè)用房總面積。

4. 設(shè)置差別比例稅率。（1）經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)，考慮到模擬評(píng)稅試點(diǎn)顯示“房地兩稅”合并后稅率不變時(shí)收入變化不大，因此建議維持1.2%的稅率，對(duì)于部分地區(qū)改革后稅負(fù)波動(dòng)過大的，允許地方調(diào)整，但須經(jīng)中央批準(zhǔn)。（2）對(duì)于個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房，為避免激發(fā)自然人的抵觸情緒，可在改革初期借鑒上海、重慶低稅率做法；同時(shí)鑒于個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房稅率上限一般不超過經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)，因此建議稅率設(shè)定為0.4%～1.2%，授權(quán)地方政府結(jié)合房屋等級(jí)（普通住宅、高檔住宅）確定本地稅率。（3）可借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，對(duì)空地或者閑置土地按照基準(zhǔn)稅率的3～5倍加倍征收，同時(shí)對(duì)土地閑置費(fèi)實(shí)行稅費(fèi)改革。

5. 確保稅收豁免有序有度。（1）全部豁免：預(yù)算撥款單位的自用房地，慈善、公益、寺廟、公園、名勝古跡的自用房地，非營(yíng)利性組織機(jī)構(gòu)的自用房地，農(nóng)地、宅基地、公共用地、農(nóng)民住房等，免征房地產(chǎn)稅。（2）局部豁免：對(duì)存量房，可在房地產(chǎn)稅實(shí)施當(dāng)年減按其應(yīng)納稅額的50%計(jì)算繳納，第二年減按40%計(jì)算繳納，以此類推，5年后不再與增量房實(shí)行差別政策。原“房地兩稅”優(yōu)惠政策可給予3～5年的過渡期，期滿后一律按新辦法實(shí)施。（3）特殊豁免：低收入者、老人、殘疾人、軍烈屬、退伍軍人等，可扣減個(gè)人應(yīng)納稅額部分，對(duì)于家庭確實(shí)困難的，免征房地產(chǎn)稅；經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等，因具有社會(huì)保障性質(zhì)，暫免征收房地產(chǎn)稅；小產(chǎn)權(quán)房，在其合法變更為商品房之前，也暫免征收房地產(chǎn)稅[7]。

（二）地方政府的應(yīng)對(duì)策略

1. 省級(jí)政府因“營(yíng)改增”造成的財(cái)力缺口需通過其他途徑予以彌補(bǔ)。（1）按照現(xiàn)行的財(cái)政分配體制，省級(jí)政府并沒有參與房地產(chǎn)稅的分配，因此，建議省級(jí)政府積極分析以其他流轉(zhuǎn)稅替代營(yíng)業(yè)稅的可行性，仔細(xì)權(quán)衡調(diào)高增值稅共享比例、開征零售稅，或者改革消費(fèi)稅對(duì)地方財(cái)力影響的差異，以爭(zhēng)取最有利的財(cái)力分配格局。（2）對(duì)于省級(jí)以下地方政府因房地產(chǎn)稅改革造成的短期收入波動(dòng)，建議省級(jí)政府積極向中央爭(zhēng)取過渡性財(cái)政補(bǔ)償政策，或適度參與房地產(chǎn)稅的收入分成，將所獲資金專項(xiàng)用于解決房地產(chǎn)稅改革造成的地區(qū)間財(cái)力分配不平衡。

2. 積極爭(zhēng)取房地產(chǎn)稅的地方稅政自主權(quán)。為優(yōu)化地方稅體系，中央自十六屆三中全會(huì)以來一直強(qiáng)調(diào)“在統(tǒng)一稅政的前提下賦予地方一定的自主權(quán)”，房地產(chǎn)稅立法與改革是一個(gè)難得的契機(jī)，建議省級(jí)政府在中央確定的統(tǒng)一法律框架內(nèi)，積極爭(zhēng)取實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)、折算比例的調(diào)整權(quán)、稅率的選擇權(quán)、稅收減免的設(shè)定權(quán)等。同時(shí)，在確保省級(jí)稅政管理權(quán)統(tǒng)一的前提下，探索對(duì)地級(jí)和縣級(jí)等地方政府適度授予折算比例、稅率選擇等權(quán)限，提升地方的積極性和靈活性。

3. 有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，培育和拓寬房地產(chǎn)稅稅源。城鎮(zhèn)化水平的高低在一定程度上決定了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)稅稅源的大小。因此，建議各級(jí)地方政府以國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，進(jìn)一步改進(jìn)戶籍政策，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能；加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4. 推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)型，爭(zhēng)取社會(huì)公眾對(duì)房地產(chǎn)稅的認(rèn)可。美國(guó)等成熟經(jīng)濟(jì)體十分注重將房地產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)居住環(huán)境等公共服務(wù)的改善聯(lián)系起來，上海和重慶兩地的個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)也注意到這一點(diǎn)，建立了?？顚Ｓ弥贫?。因此，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革不僅要做好輿論宣傳，更重要的是推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)型，建議省級(jí)政府逐步建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的官員績(jī)效考核機(jī)制，以公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)慢慢替代GDP考核指標(biāo)[8]，同時(shí)提高房地產(chǎn)稅征收和支出的公平性、透明性，使房地產(chǎn)稅收入與支出形成直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，爭(zhēng)取社會(huì)公眾的鼎力支持。

5. 逐步發(fā)揮房地產(chǎn)稅在縣級(jí)地方政府中的主體作用。（1）建議省級(jí)政府在推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的同時(shí)，進(jìn)一步推廣和完善“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制，通過減少財(cái)政層級(jí)來強(qiáng)化房地產(chǎn)稅在縣級(jí)財(cái)政中的主體稅種作用。（2）目前的房地產(chǎn)稅改革仍是一種過渡性制度安排，其設(shè)計(jì)主要是從“房地兩稅”的狹義概念出發(fā)，具有一定的局限性。從中長(zhǎng)期來看，正稅清費(fèi)，處理好土地出讓金和房地產(chǎn)稅之間的銜接關(guān)系，是保證房地產(chǎn)稅成為縣級(jí)地方政府主體稅種的必要步驟。建議省級(jí)政府未雨綢繆，著力理清國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入、新菜地開發(fā)建設(shè)基金收入等房地產(chǎn)領(lǐng)域的基金、收費(fèi)與房地產(chǎn)稅的關(guān)系，推進(jìn)房地產(chǎn)領(lǐng)域的“稅費(fèi)改革”，解決基金和收費(fèi)對(duì)房地產(chǎn)稅的“擠出效應(yīng)”。

6. 逐步創(chuàng)建征管便利性條件。（1）組建房地產(chǎn)稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)。建議由地方政府牽頭，整合現(xiàn)有資源，組建非營(yíng)利性、非行政主體的專門機(jī)構(gòu)來實(shí)施稅基評(píng)估，并成立稅基評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)評(píng)估爭(zhēng)議復(fù)議工作。在這方面，深圳的做法值得借鑒。該市的房地產(chǎn)評(píng)估發(fā)展中心，現(xiàn)為深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)直屬事業(yè)單位，自2011年起承擔(dān)存量房地產(chǎn)計(jì)稅評(píng)估工作，其評(píng)估專業(yè)性、操作可行性得到OECD、國(guó)家稅務(wù)總局等的高度認(rèn)可。（2）建立房地產(chǎn)涉稅信息平臺(tái)。建議省級(jí)政府以《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施為契機(jī)，促成國(guó)土部門按照地稅所需數(shù)據(jù)的項(xiàng)目、格式要求，完善不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)；同時(shí)，搭建一個(gè)省級(jí)聯(lián)網(wǎng)的，能實(shí)時(shí)更新的，涵蓋公安、民政、計(jì)生等部門相關(guān)數(shù)據(jù)的人口信息系統(tǒng)，為房地產(chǎn)稅改革提供有力的數(shù)據(jù)支撐。（3）完善社會(huì)信用信息交換平臺(tái)。建議由省級(jí)政府牽頭，完善社會(huì)信用信息交換平臺(tái)。對(duì)長(zhǎng)期拒不繳稅的自然人納稅人，可限制應(yīng)稅房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移、出租，限制該自然人擔(dān)任新設(shè)企業(yè)法人代表、董事、監(jiān)事、高管，限制其出境，禁止金融機(jī)構(gòu)授信等。

注釋：

①Ⅰ表示房地兩稅收入占全省地方稅收收入的比重；Ⅱ表示地級(jí)房地兩稅收入占本級(jí)稅收收入的比重；Ⅲ表示縣級(jí)房地兩稅收入占本級(jí)稅收收入的比重；Ⅳ表示鄉(xiāng)級(jí)房地兩稅收入占本級(jí)稅收收入的比重。

②計(jì)稅依據(jù)=城鎮(zhèn)人均居住面積×城鎮(zhèn)常住人口×住宅均價(jià)；房地產(chǎn)稅=計(jì)稅依據(jù)×稅率×征收率。

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責(zé)任編輯：曹華青

Abstract： It will be found that the real estate tax has the potential to make up for the local financial gap，when positioning regulatory function to perfect the local tax system，defining caliber as real estate maintain links，taking Fujian Province as a specific case.By comparing the practice of the United States， Russia， Taiwan，learning pilot experience from Shanghai and Chongqing，a more comprehensive framework can be designed for the real estate tax system.To successfully promote the real estate tax reform，it requires the local government to actively fight for tax policy autonomy， foster real estate tax collection and management， promote the transformation of the government， create convenience condition.

Key words： Real estate tax；Function；Calculation；Comparison